Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2007.00144

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 31. Mai 2007

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Markus Heer.  

 

 

 

In Sachen

 

 

Pro Natura Zürich,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

1.    Baudirektion Kanton Zürich,

 

2.    A,

Beschwerdegegnerinnen,

 

 

betreffend Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG,

hat sich ergeben:

I.  

Die A betreibt in der Nordostschweiz ein Funknetz für private Betriebe und öffentliche Dienste (Feuerwehr, Verkehrsbetriebe etc.) sowie ein Richtfunknetz, auf dem Internetdienste angeboten werden. Mit Beschluss vom 11. Juli 2006 bewilligte der Gemeinderat Oberembrach der A die Erstellung einer 25 m hohen Richtstrahl-Antennenanlage mit zwei Technikschränken und einem Notstromgenerator auf dem in der Landwirtschaftszone liegenden Grundstück Kat.-Nr. 01 im Weiler L in Oberembrach. Die Antennenanlage käme neben das im Gebiet "M" liegende Reservoir zu stehen. Bereits mit Verfügung vom 31. Mai 2006 hatte die Baudirektion des Kantons Zürich für das ausserhalb der Bauzone projektierte Vorhaben eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) erteilt. Diese wurde der A zusammen mit dem Beschluss vom 11. Juli 2006 eröffnet.

II.  

Gegen die erteilte Bau- und Ausnahmebewilligung rekurrierte die Pro Natura Zürich mit Eingabe vom 17. August 2006 an die Baurekurskommission IV des Kantons Zürich. Sie machte geltend, die Standortgebundenheit sei nicht gegeben. Ausserdem bestehe kein Versorgungsauftrag für die Erschliessung mit Internet. Zudem sei der Sachverhalt nicht rechtsgenügend abgeklärt worden. Die Baurekurskommission IV führte am 22. No­vember 2006 einen Augenschein vor Ort durch. Mit Entscheid vom 22. Februar 2007 wies sie den Rekurs ab.

III.  

Dagegen erhob die Pro Natura am 26. März 2007 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und bestritt wiederum die Notwendigkeit und die Standortgebundenheit der geplanten Antennenanlage. Die A hielt in der Beschwerdeantwort vom 13. April 2007 an ihrem Projekt fest. Die Baudirektion und die Baurekurskommission beantragten in ihren Vernehmlassungen je die Abweisung der Beschwerde.

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

 

1.  

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Beim Bauvorhaben der Beschwerdegegnerin 2 handelt es sich um eine Richtstrahl-Antennenanlage, die im Wesentlichen der lückenlosen Anbindung mit Richtfunk an die nächsten Standorte in Dielsdorf, Schaffhausen und Frauenfeld dient. Sie wird für die Weiterleitung von Breitband-Internet-Anbindungen zu Business-Kunden der Beschwerdegegnerin 2 sowie als Betriebsfunk-Relais-Standort benötigt. Primär sollen die Gemeinde Ossingen und der Weiler Obermettmenstetten mit Internet und Telefonie versorgt werden. Möglich wäre auch die Anbindung der umliegenden 12 Weiler und 13 Siedlungen mit Internet und Telefonie. Auch wenn es sich beim konkreten Bauvorhaben nicht um eine Mobilfunk-Antennenanlage handelt, sind dafür – mindestens soweit es um die Erteilung einer Ausnahmebewilligung geht – dieselben Voraussetzungen wie für eine Mobilfunkantenne zu erfüllen (vgl. dazu BGE 115 Ib 131 E. 4).

2.2 Zu beurteilen ist in erster Linie, ob dem Bauvorhaben der Beschwerdegegnerin 2 die Bewilligung zu verweigern ist, weil es nach Ansicht der Beschwerdeführerin ausserhalb der Bauzone nicht standortgebunden im Sinn von Art. 24 lit. a RPG sei. Nach dieser Bestimmung können abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert. Darüber hinaus dürfen gemäss Art. 24 lit. b RPG einer solchen Ausnahmebewilligung keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

2.3 Die Standortgebundenheit ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu bejahen, wenn eine Anlage aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist (positive Standortgebundenheit), oder wenn ein Werk aus bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist (negative Standortgebundenheit). Dabei beurteilen sich die Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es kann weder auf die subjektiven Wünsche und Vorstellungen des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen. Generell ist bei der Beurteilung der Voraussetzungen ein strenger Massstab anzulegen (vgl. z.B. BGE 129 II 63 E. 3.1, 124 II 252 E. 4a, 123 II 256 E. 5a). Allerdings genügt eine relative Standortgebundenheit: Es ist nicht erforderlich, dass überhaupt kein anderer Standort in Betracht fällt; es müssen jedoch besonders wichtige und objektive Gründe vorliegen, die den vorgesehenen Standort als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 209; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanung-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Band I, Rz. 711, je mit weiteren Hinweisen auf die Praxis).

2.4 Mobilfunkantennen sind Teil eines Netzes, welches der Versorgung mit Mobiltelefonie dient; neue Antennen bezwecken in der Regel die Beseitigung einer Abdeckungslücke des Netzes oder eine Verbesserung von dessen Kapazität. Die Versorgung mit Mobilfunkdiensten kann in den meisten Fällen mittels Mobilfunkanlagen innerhalb des Siedlungsgebietes hergestellt werden. Für eine vollständige Abdeckung oder zur Beseitigung von Kapazitätsengpässen benötigt das Netz aber auch Standorte ausserhalb der Bauzonen (Peter K. Geiger, Standortwahl für Mobilfunkanlagen, URP 2003, S. 141 ff.; Benjamin Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Diss. Zürich 2006, S. 101 f.).

Anhand ihres Zwecks ist zu prüfen, ob eine bestimmte Antenne auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Dies ist grundsätzlich zu bejahen, wenn eine Versorgungslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzone nicht in genügender Weise beseitigt werden kann oder es bei einem Standort innerhalb der Bauzone zu einer nicht vertretbaren Störung der in anderen Funkzellen des Netzes verwendeten Frequenzen kommen würde. Der ausserhalb der Bauzonen erzielbare Abdeckungsvorteil muss derart wichtig sein, dass er den vorgesehenen Standort gegenüber Standorten innerhalb der Bauzonen als viel vorteilhafter erscheinen lässt (BGr, 23. Mai 2003, 1A.186+187/2002, E. 3.4, in: ZBl 2004, S. 103 ff.; Wittwer, S. 102). Vorliegend ist insbesondere zu berücksichtigen, dass der von einer Antennenanlage ausgehende Richtstrahl die benachbarte oder "Partner"-Antenne treffen muss, um seinen Zweck zu erfüllen. Die Anzahl der Antennenstandorte ausserhalb der Bauzonen ist aber möglichst niedrig zu halten, und die Anlagen sind optimal in die Landschaft einzupassen (Wittwer, S. 103; BGr, 18. März 2004, 1A.140/2003, E. 3.2, www.bger.ch).

3.  

3.1 Die Beschwerdegegnerin 2 kann heute den nicht in ihrem Eigentum stehenden Antennenmast in Brütten mitbenützen. Allerdings macht sie geltend, dass dieser 56 m hohe Mast bei Wind zu stark wanke, so dass die Richtfunkverbindungen der Verkehrsbetriebe Zürich (VBZ) beeinträchtigt seien. Der Mast in Brütten sei zudem nicht weiter belastbar. Die Beschwerdeführerin macht hierzu geltend, es sei bis anhin nicht objektiv geprüft worden, wie häufig Funkunterbrechungen wegen der angeführten mangelnden Stabilität des Mastes in Brütten stattgefunden hätten. Blosse Parteibehauptungen dürften aber nicht ungeprüft übernommen werden. Damit macht die Beschwerdeführerin sinngemäss eine ungenügende Sachverhaltsabklärung geltend.

3.1.1 Nach § 51 VRG kann mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht jede für den Entscheid erhebliche unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts angefochten werden. Unrichtig ist die Sachverhaltsfeststellung, wenn der Verfügung falsche, aktenwidrige Annahmen zugrunde gelegt, über rechtserhebliche Umstände keine Beweise erhoben oder solche unzutreffend gewürdigt werden. Unvollständig ist die Sachverhaltsfeststellung, wenn nicht alle entscheidungswesentlichen Tatsachen berücksichtigt werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 51 N. 2).

3.1.2 Nach Ansicht der Rekursinstanz hatte die Beschwerdegegnerin 2 überzeugend dargelegt, dass die bestehende Richtfunkanlage in Brütten aus bau- und sendetechnischen Gründen nicht weiter belastet werden könne. Das trifft zu, wie aus der Korrespondenz der Beschwerdeführerin mit der B AG, welche Antennenmasten baut, hervorgeht. Danach konnte ein zusätzlicher Parabolspiegel nur bis auf 34 m Höhe montiert werden, damit die Auslenkung der obersten Spiegel nicht den maximal zulässigen Wert überschritt. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin liegt deshalb das Problem primär nicht in der Frage, ob und allenfalls wie häufig der über den Mast in Brütten abgewickelte Funkverkehr gestört war, sondern darin, dass dieser Mast nicht weiter mit Antennen bestückt werden kann, die zur Schliessung bestehender Lücken benötigt würden. Dies hat die Beschwerdegegnerin 2 aber dargetan. Die Beschwerdeführerin äussert sich dagegen nicht substanziiert dazu, in welcher Weise der bestehende Antennenmast in Brütten weiter mit Antennen bestückt werden könnte, ohne die Auslenkung der obersten Anlagen nachteilig zu beeinflussen. Die Untersuchungsmaxime entbindet die Parteien dabei nicht von der Obliegenheit, den massgebenden Sachverhalt in den Rechtsschriften darzustellen und die ihnen nützlich scheinenden Behauptungen so aufzustellen, dass darüber Beweis abgenommen werden könnte (dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 60 N. 1). Daran lässt es die Beschwerdeführerin fehlen. Ein ungenügend abgeklärter Sachverhalt liegt nicht vor.

3.1.3 Kommt demnach der Standort Brütten für einen Ausbau nicht in Frage, erweist sich der ins Auge gefasste Standort schon aus technischen Gründen als notwendig und zusätzlich vorteilhafter, als er die Funk- und Telefonverbindungen auf anderem Weg als über Leitungen sicherzustellen vermag.

3.2 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, wenn schon ein Alternativstandort gewünscht werde, so hätte dieser in der Bauzone in Brütten gesucht werden müssen. Das sei offensichtlich nicht geschehen. Demgegenüber erklärt die Beschwerdegegnerin 2, es sei über ein Jahr lang ein anderer Standort gesucht worden. Ein in der Nähe eines Weilers gelegener Punkt sei aber ungünstig, weil die Bäume der umliegenden Wälder keine direkte Sichtverbindung zu den Gegenstationen zulasse, auf die ein Richtstrahl angewiesen sei.

3.2.1 Die Beschwerdegegnerin 2 hatte im Rekurs geltend gemacht, sie dürfe die Masten der NOK nur bis zu einer Höhe von ca. 8 m benutzen, was völlig ungenügend sei. Andere Sendemasten habe sie nicht benützen können. Zudem sei sehr entscheidend, wo der Antennenmast stehe, weil eine Sichtverbindung zu allen Orten, an welche die Richtfunkverbindungen gehen sollten, bestehen müsse. In der Kernzone in einem Weiler wäre aber ein nur etwas höherer Mast nicht ausreichend. Die Rekursinstanz hielt fest, der Weiler L liege rund 12 Höhenmeter unterhalb des projektierten Standortes. Ein im Weiler stehender Antennenmast müsste daher statt 25 m mindestens 37 m hoch sein und aus statischen Gründen einen grösseren Querschnitt aufweisen. Im Lichte des Ortsbildschutzes wäre ein solches Vorhaben nicht bewilligungsfähig. Dazu äussert sich die Beschwerdeführerin nicht.

3.2.2 Die Beschwerdeführerin weist sodann auf einen möglichen Alternativstandort in Brütten hin. Sie belässt es allerdings beim Hinweis darauf, dass ein solcher in der Bauzone in Brütten "offensichtlich" nicht gesucht worden sei. Indessen ist zu berücksichtigen, dass der Antennenmast in Brütten eine Höhe von 56 m aufweist. Ein im Dorf bzw. in der Bauzone von Brütten gelegener Antennenmast müsste dabei mindestens dieselbe Höhe wie der bestehende Mast aufweisen, wobei zu bedenken ist, dass sich das Dorf an einem ansteigenden Hang befindet und teilweise von Wald umgeben ist. Ein Antennenmast dieses Ausmasses in einem Dorf ländlichen Charakters, wie es Brütten darstellt, wäre aber ebenfalls kaum bewilligungsfähig. Zu Recht hielt die Vorinstanz fest, dass es keinen Alternativstandort zur vorgesehenen Platzierung am hoch gelegenen Reservoir L gebe.

3.3 Die Beschwerdeführerin verweist sodann auf ihre Rekursschrift und ihre Eingabe vom 12. Dezember 2006 zur Frage der Standortgebundenheit und des öffentlichen Versorgungsauftrags. Darin hatte sie geltend gemacht, es bestehe für die Erschliessung mit Internet kein Versorgungsauftrag wie beim Mobilfunk, und sie hatte bestritten, dass der Antennenmast in Brütten nicht weiter belastet werden könne (vorn E. 3.1).

3.3.1 Der Hinweis auf Eingaben, die der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren gemacht hat, kann die Beschwerdebegründung dann ersetzen, wenn der angefochtene Rekursentscheid inhaltlich dem andern Entscheid gleich ist, mit dem sich jene frühere Eingabe des Beschwerdeführers befasste. Hat aber die Vorinstanz ihren Rekursentscheid neu begründet, kann der Beschwerdeführer nicht eine frühere Eingabe, die sich gegen einen abweichend begründeten Beschluss richtete, zum Bestandteil der Beschwerdebegründung erklären (Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 7).

3.3.2 Die Vorinstanz hatte sich im Rekursverfahren mit den erstmals erhobenen Einwendungen der Beschwerdeführerin zur Frage des Versorgungsauftrags zu befassen. Zum Vorwurf, es bestehe kein Versorgungsauftrag, führte sie aus, die Beschwerdegegnerin 2 sei eine konzessionierte gewinnorientierte Unternehmung. Das stehe der Annahme der Standortgebundenheit jedoch nicht entgegen. Zudem gebe es nur Richtfunkverbindungen, die entweder funktionierten oder mangels direkter Sichtverbindung oder wegen zu grosser Abweichungen nicht funktionierten. Damit ging die Vorinstanz davon aus, dass die geplante Antennenanlage auf den Standort beim Reservoir L angewiesen sei. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, ist nicht geeignet, davon abzuweichen, wiederholt sie mit dem Verweis auf die Rekurseingabe und diejenige vom 12. Dezember 2006 bloss ihren im Rekursverfahren eingenommenen Standpunkt, ohne auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid einzugehen.

3.3.3 Der Vollständigkeit wegen sei immerhin erwähnt, dass mit der geplanten Antennenanlage die Gemeinde Ossingen und der Weiler Obermettmenstetten mit Telefonie und Internet versorgt würden, ebenso die restlichen 12 Weiler und 13 Siedlungen von Oberembrach, was mit Bezug auf die Telefonie zweifellos einem Grundbedürfnis entspricht. Zwar lässt sich im heutigen Zeitpunkt durchaus fragen, ob dies auch für die Erschliessung mit Internet gilt. Immerhin erkundigte sich die Gemeinde Oberembrach bei der C AG danach, ob ADSL (Internet-Schnellverbindung) in den Weilern von Oberembrach verfügbar gemacht werden könnte, was nicht ohne weiteres möglich war. Demnach besteht offenkundig ein öffentliches Interesse an der Anbindung des Gemeindegebietes Oberembrach ans Internet. Ausserdem stellt der geplante Antennenmast unter anderem den Funkverkehr für die Feuerwehr Embrachertal sicher. Selbst wenn die Erschliessung mit Internet noch nicht zur Grundversorgung gehören sollte, worüber hier nicht abschliessend zu befinden ist, vermöchten die übrigen Interessen an der geplanten Antennenanlage deren Standort demnach zu rechtfertigen.

3.3.4 Was schliesslich die Einordnung anbelangt, zeigte sich am vorgenommenen Augenschein, dass die auf Höhe des Reservoirs L bestehende Ebene mit verschiedenen Leitungsmasten (Hochspannung, Telefon) durchsetzt ist, so dass die geplante Antenne trotz ihrer Höhe nicht markant auffallen wird. Dies umso weniger, als sie vom etwa 12 m tiefer gelegenen Weiler L ohnehin kaum eingesehen wird. Auch insofern erweist sich der ins Auge gefasste Standort gegenüber einem solchen in der Bauzone mit notwendigerweise weit höherer Antenne (vorn E. 3.2.2) vorteilhafter.

Demnach vermag die Beschwerdeführerin mit ihren Vorbringen gegen den geplanten Antennenstandort nicht durchzudringen. Die Beschwerde ist abzuweisen.

4.  

Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 VRG). Eine Entschädigung haben die Beschwerdegegnerinnen nicht verlangt, so dass ihnen eine solche nicht zugesprochen werden kann.

 

Demgemäss entscheidet die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'090.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5.    Mitteilung an …