Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2007.00177

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 12. Juli 2007

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtssekretär Felix Helg.  

 

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich,
8090 Zürich, 

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

und

 

 

Gemeinde Kilchberg, vertreten durch RA B,

Mitbeteiligte,

 

 

 

betreffend Verkehrsanordnungen,

hat sich ergeben:

I.  

Auf Antrag der Gemeinde Kilchberg erliess die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich (Kantonspolizei) am 12. Juli 2005 verschiedene Verkehrsanordnungen, worin sie im Wesentlichen sechs näher umschriebene Tempo-30-Zonen und deren Signalisation festsetzte. Im Zusammenhang damit hob die Direktion an insgesamt fünf näher bezeichneten Stellen bestehende Signalisationen auf. Mit der Publikation dieser Verkehrsanordnungen publizierte der Gemeinderat Kilchberg gleichzeitig in fünf Einzelprojekten aufgeteilte bauliche Massnahmen in den Tempo-30-Gebieten.

II.  

Gegen die Verfügungen der Sicherheitsdirektion erhob A Rekurs an den Regierungsrat und beantragte, die Verkehrsanordnungen seien gesamthaft aufzuheben und alternativ dazu seien andere, näher genannte Strassenabschnitte in die Tempo-30-Zone einzubeziehen und die Weinbergstrasse aus der Tempo-30-Zone auszuklammern. Der Regierungsrat trat mit Beschluss vom 28. Februar 2007 auf den Rekurs mangels Legitimation nicht ein. Er auferlegte der Rekurrentin die Kosten des Rekursverfahrens und verweigerte ihr eine Umtriebsentschädigung.

III.  

Gegen den Rekursentscheid erhob A am 12. April 2007 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie verlangte, der Beschluss des Regierungsrats sei aufzuheben und auf den Rekurs sei einzutreten (Rückweisung an die Vorinstanz oder Entscheid durch das Verwaltungsgericht). Im Weiteren erneuerte sie teilweise ihre Rekursanträge, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen für beide Verfahren zu Lasten der Sicherheitsdirektion.

Die Staatskanzlei des Kantons Zürich reichte die Akten am 30. April 2007 ein und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen. Die mitbeteiligte Gemeinde Kilchberg beantwortete die Beschwerde am 21. Juni 2007 und verlangte deren Abweisung, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19b Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Der Regierungsrat legte im angefochtenen Entscheid die Voraussetzungen für die Rekurs- und Beschwerdelegitimation im Allgemeinen und bezogen auf eine funktionelle Verkehrsanordnung im Besonderen dargelegt. Er verwies dabei insbesondere auf die mit dem Entscheid des Verwaltungsgerichts (23. Juni 2005, VB.2005.00172 = BEZ 2005 Nr. 38 = ZBl 2005, S. 597 = RB 2005 Nr. 9) begründete Praxis, wonach auch die Anfechtung einer funktionellen Verkehrsanordnung voraussetze, dass dem Rechtsmittelkläger ein Nachteil zugefügt werde, der ihn in besonderer Weise treffe. Er erwog weiter, die rekurrierende Partei habe ihre Legitimation in der Streitsache selbst darzulegen. Die Behauptung allein, jemand sei von einer den Strassenverkehr örtlich regelnden Anordnung besonders berührt, genüge nicht. Die Betroffenheit und ein schutzwürdiges Interesse müssten aufgrund des konkreten Sachverhalts glaubhaft erscheinen. Die Rekurrentin wohne an der Alten Landstrasse, von welcher nur ein Teilstück zwischen Gemeindegrenze Kilchberg/Zürich bis zur Verzweigung mit der Hornhaldenstrasse in eine Tempo-30-Zone einbezogen sei (Zone 1). Die Liegenschaft der Beschwerdeführerin liege nicht an diesem Teilstück, sondern – in zweiter Bautiefe – weiter südlich. Die Rekurrentin lege nicht dar, inwiefern sie durch die Gesamtheit der Verkehrsanordnungen oder einzelne von ihnen einen Nachteil erleide, welcher sie mehr als jeden anderen Benützer oder Anwohner der fraglichen Strassen in besonderer Weise treffe. Es sei nicht Sache des Regierungsrats als Rekursinstanz, von Amtes wegen nach den legitimationsbegründenden Umständen zu forschen. Der Vollständigkeit halber sei festzuhalten, dass der verlangte Einbezug weiterer Strassen in die Tempo-30-Zone eine unzulässige Erweiterung des Streitgegenstandes sei, worauf ohnehin nicht einzutreten wäre.

2.2 Die Beschwerdeführerin bringt dagegen im Wesentlichen vor, es sei Sache der angerufenen Instanz, die fehlende Legitimation nachzuweisen, falls sie auf den Rekurs nicht eintreten wolle. Ihre Betroffenheit ergebe sich aber bereits deutlich aus dem Rekurs, insbesondere wegen der zu erwartenden Nachteile bezüglich Verkehrssicherheit. Ihre Interessen seien schützenswert und beträfen die erforderliche Benützung der betroffenen und ausgeklammerten Strassen durch die ganze Familie als Fussgänger, Fahrradfahrer und Autofahrer sowie als Benutzer des öffentlichen Verkehrs. Es sei nicht zulässig, den Tempo-30-Zonen eine positive Wirkung bezüglich Verkehrssicherheit zu attestieren. Die Anforderung des Regierungsrats, welche eine besonders nachteilige Auswirkung verlange, stelle ein im Gesetz nicht vorgesehene Prozesshürde dar und lösche den Kreis der möglichen Rekurrenten vollständig aus. Sie sei auch als Anstösser zu qualifizieren, da ihre Liegenschaft über die X-Strasse erschlossen werde, welche in der geplanten Tempo-30-Zone liege. Ihre Liegenschaft befinde sich zwischen der Y-Strasse (einbezogene Strasse) und der Alten Landstrasse (nicht einbezogene Strasse); zu diesen beiden Strassen gelange man jedoch ausschliesslich zu Fuss über die Nachbargrundstücke. Sie sei des Weiteren auch Liegenschaftsbesitzerin an der X-Strasse und Mieterin von Einrichtungen an der X-Strasse und auch damit betroffene Anstösserin. Ihr entstünden erhebliche Nachteile durch den Ausschluss einiger Strassen (so auch der Alten Landstrasse) aus der Tempo-30-Zone. Diese bestünden aus der beabsichtigten Verlagerung des Verkehrs auf diese Strassen und die Sicherheitsminderungen, welche der Zonenwechsel mit sich bringe. Der Ausschluss aus der verkehrsberuhigten Zone könne auch materielle Nachteile bezüglich Liegenschaftenwert mit sich bringen. Zudem ergeben sich auch bei der Benützung der betroffenen Strassen Nachteile, insbesondere bei der von der Familie viel benützten Y-Strasse, wo die Sichtverhältnisse durch das wechselseitige Parkieren massiv eingeschränkt würden.

3.  

3.1 Soweit die Beschwerdeführerin die im genannten Verwaltungsgerichtsentscheid begründete Praxis zur Legitimation gegen funktionelle Verkehrsanordnungen in Frage stellt, sind ihre Einwände unbegründet. Wie vom Regierungsrat zutreffend dargelegt steht diese Rechtsprechung im Gegensatz zur früheren Praxis des Bundesrates im Einklang mit den massgebenden Legitimationsvoraussetzungen im Verwaltungsprozessrecht des Bundes und des Kantons. Dabei ist es keineswegs so, dass mit dem Erfordernis der besonderen Betroffenheit überhaupt niemand mehr zur Anfechtung von Tempo-30-Zonen berechtigt wäre. Zwar ist einzuräumen, dass dank der Zielsetzung einer solchen Verkehrsberuhigungsmassnahme innerhalb der Zone selber eher Vor- als Nachteile zu erwarten sind. Das scheint offenbar auch die Beschwerdeführerin zu anerkennen, die unter anderem gerade den Einbezug desjenigen Abschnitts der Alten Landstrasse verlangte, an welchem ihre Liegenschaft liegt. Es ist aber durchaus denkbar, dass mit einem neuen Tempo-30-Regime die Zufahrten zu einzelnen Liegenschaften erschwert oder die Eingänge behindert werden können, dies insbesondere im Zusammenhang mit baulichen Massnahmen. Es ist daher in jedem einzelnen Fall aufgrund der konkreten Umstände zu prüfen, mit welchen konkreten Nachteilen die Verkehrsanordnung für einen Rekurrenten verbunden ist und ob diese Nachteile ihn im Gegensatz zur Allgemeinheit in besonderer Weise treffen. Falls eine Verkehrsanordnung im Einzelfall für niemanden zu legitimationsbegründenden Nachteilen führt, so heisst dies aber selbstverständlich nicht, dass der Kreis der Legitimierten nunmehr auf alle Strassenbenützer auszudehnen wäre. Es gibt auch in vielen anderen Bereichen der Verwaltung begünstigende Anordnungen, die zu keinen Nachteilen für Dritte führen und daher von niemandem angefochten werden können.

3.2 Ebenfalls nicht zu beanstanden ist, dass der Regierungsrat von der Rekurrentin die Darlegung der legitimationsbegründenden Umstände verlangte. Dies entspricht bereits der früheren bundesrätlichen Rechtsprechung, wonach die besondere Beziehungsnähe vom Beschwerdeführer jeweils selber darzulegen war, da sich seine Begründungspflicht auch auf die Frage der Beschwerdebefugnis erstreckte (VPB 65/2001 Nr. 114 E. 5b mit Hinweisen). Sie stimmt auch mit der gefestigten Praxis des Verwaltungsgerichts überein, wonach die legitimationsbegründenden Umstände bereits im erstinstanzlichen Rechtsmittelverfahren zu substanziieren sind, was in einem nachfolgenden Rechtsmittelverfahren nicht mehr nachgeholt werden kann (RB 1965 Nr. 4 = ZBl 66/1965, S. 506; RB 1995 Nr. 11 E. 3).

In ihrer Rekursschrift hatte die Beschwerdeführerin zur Frage der Betroffenheit ausgeführt, sie sei Einwohner und Liegenschaftenbesitzer in der Gemeinde. Ihre Interessen seien schützenswert und beträfen die Benützung der Kilchberger Strassen durch Fussgänger, Fahrradfahrer und Autofahrer sowie als Benutzer des öffentlichen Verkehrs. Aus diesen Darlegungen liess sich nicht erkennen, wie der Beschwerdeführerin aus der Gesamtheit der angefochtenen Verkehrsanordnungen ein konkreter Nachteil erwachsen konnte, der sie mehr als andere Einwohner der Gemeinde traf. Der Regierungsrat trat daher zu Recht auf den Rekurs nicht ein.

3.3 Selbst wenn die im Beschwerdeverfahren neu vorgebrachten Tatsachen zu berücksichtigen wären (vgl. § 52 Abs. 2 VRG), würde dies an der Beurteilung nichts ändern. So konnte die Beschwerdeführerin auch im Beschwerdeverfahren nicht dartun, welchen konkreten Nachteil sie als Eigentümerin oder Mieterin einer nicht näher bezeichneten Liegenschaft an der X-Strasse erleiden soll. Auch kann nicht angenommen werden, dass die befürchtete Verkehrsverlagerung auf die Alte Landstrasse ein für ihre in zweiter Bautiefe liegende Liegenschaft ein wahrnehmbares Mass erreicht (vgl. auch VGr, 4. Dezember 2003, VB.2003.00304 [Limmatquai-Sperrung], E. 2.2 und 2.3, www.vgrzh.ch, und teilweise in RB 2003 Nr. 13). Die finanzielle Einbusse schliesslich, welche die Beschwerdeführerin für ihre Liegenschaft befürchtet, leitet sie weniger aus den neuen Signalisationen selber ab, als aus dem fehlenden Einbezug weiterer Strassenzüge in das Zonenregime. Mit den diesbezüglichen Anträgen war die Beschwerdeführerin aber, wie der Regierungsrat zutreffend darlegte, über den Streitgegenstand hinausgegangen.

4.  

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 70 VRG). Eine Umtriebsentschädigung steht ihr damit von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Jedoch kann auch die Mitbeteiligte keine solche für sich in Anspruch nehmen, da es zu ihren angestammten Aufgaben gehört, ein neues Verkehrskonzept auch gegen den Widerstand einzelner Opponenten auf dem Rechtsmittelweg zu verteidigen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17 N. 19).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'590.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …