Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2007.00223

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 23. August 2007

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Andreas Conne.

 

 

 

 

In Sachen

 

 

Gemeinde X, vertreten durch die Sozialbehörde,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

A,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

betreffend Alimentenbevorschussung,

hat sich ergeben:

I.  

A. B wurde mit Urteil des Bezirksgerichts Y vom 2. April 2003 betreffend Ehescheidungsverfahren verpflichtet, seiner früheren Ehefrau, A, an den Unterhalt der Kinder C, geb. 1990, und D, geb. 1993, bis zu deren Mündigkeit monatlich vorschüssig je Fr. 540.- zuzüglich allfälliger Kinderzulagen zu bezahlen. Am 4. Juni 2003 beschloss die Sozialbehörde X die Bevorschussung der genannten Unterhaltsbeiträge ab 1. Juni 2003.

Mit Schreiben vom 28. Juni 2004 beantragte B dem Bezirksgericht Z eine Neubeurteilung (bzw. Aufhebung) der Unterhaltsbeiträge an die beiden Kinder. In der Folge reduzierte die Sozialbehörde X mit Beschluss vom 1. Dezember 2004 die Bevorschussung rückwirkend per 1. August 2004 auf Fr. 100.- monatlich pro Kind. Am 12. Juni 2006 schrieb der Einzelrichter am Bezirksgericht Z den Prozess betreffend Abänderung des Scheidungsurteils als durch Klagerückzug erledigt ab.

B. Darauf beantragte das Jugendsekretariat des Bezirks Z der Sozialbehörde X am 18. August 2006 die rückwirkende Festsetzung der Alimentenbevorschussung auf Fr. 1'080.- (ab 1. August 2004), Fr. 1'096.80 (ab 1. Januar 2005) bzw. Fr. 1'107.30 (ab 1. Januar 2006) monatlich für beide Kinder zusammen, woraus sich für den Zeitraum August 2004 bis August 2006 ein Anspruch auf Nachzahlung von insgesamt Fr. 22'420.- ergebe. Mit Beschluss vom 20. Dezember 2006 stellte die Sozialbehörde fest, der Anspruch von A auf Alimentenbevorschussung für die beiden genannten Kinder sei mit Wirkung ab August 2004 dahin gefallen. Das Begehren um Nachzahlung von Fr. 22'420.- wies die Sozialbehörde ab, auf eine Rückerstattung der in der Zeit von August 2004 bis Dezember 2006 ausgerichteten Alimentenbevorschussung im Betrag von Fr. 5'800.- verzichtete sie jedoch.

Den gegen diesen Beschluss erhobenen Rekurs von A hiess der Bezirksrat Z am 2. April 2007 gut und hob den angefochtenen Beschluss auf.

II.  

Die Gemeinde X erhob dagegen am 11. Mai 2007 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Bezirksratsbeschlusses, unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdegegnerin.

Der Bezirksrat Z verzichtete am 24. Mai 2007 auf Stellungnahme. A beantragte sinngemäss Abweisung der Beschwerde.

 

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

 

1.  

Das Verwaltungsgericht ist funktionell und sachlich zuständig, Beschwerden gegen einen Beschluss eines Bezirksrats betreffend Alimentenbevorschussung zu beurteilen (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG; RB 2001 Nr. 22 = ZR 100/2001 Nr. 61). Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich der Sozial- und Jugendhilfe, ist der Streitwert in der Regel der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5, RB 1998 Nr. 21). Der Streitwert beläuft sich vorliegend bereits angesichts der nachgeforderten Alimentenbevorschussung auf über Fr. 20'000.-, weshalb die Kammer zum Entscheid berufen ist (§ 38 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 VRG).

2.  

Kommen Eltern ihrer Unterhaltspflicht nicht oder nicht rechtzeitig nach, bevorschusst die Wohngemeinde des Kindes gegen Abtretung der Forderung die im massgeblichen Rechtstitel festgelegten Unterhaltsbeiträge (§ 20 Abs. 1 des Jugendhilfegesetzes vom 14. Juni 1981, JugendhilfeG; § 24 der Verordnung zum Jugendhilfegesetz vom 21. Oktober 1981, JugendhilfeV). Die Unterhaltsbeiträge werden unter anderem aufgrund gerichtlicher Entscheide über den Unterhalt von Kindern bevorschusst (§ 25 Abs. 1 lit. a JugendhilfeV). Der Anspruch auf Bevorschussung besteht erstmals für den Monat, in dem das Gesuch bei der Durchführungsstelle eingereicht worden ist und die gesetzlichen Voraussetzungen für ihre Ausrichtung erfüllt sind. Er erlischt, wenn eine der Voraussetzungen dahinfällt (§ 27 Abs. 1 JugendhilfeV). Macht der Gesuchsteller absichtlich falsche Angaben oder liegen andere Fälle von Missbrauch vor, entfällt die Bevorschussung (§ 28 Abs. 2 JugendhilfeV).

3.  

3.1 In ihrem Beschluss vom 20. Dezember 2006 führte die Beschwerdeführerin aus, der Alimentenschuldner habe sich seit Mitte 2004 in Untersuchungshaft befunden bzw. eine bis im Frühjahr 2007 dauernde Freiheitsstrafe verbüsst; anschliessend solle er des Landes verwiesen werden. Demzufolge habe er seit August 2004 und bis auf Weiteres kein Einkommen generiert bzw. werde keines generieren. Aufgrund der Angaben der Beschwerdegegnerin und seiner selbst sei der Alimentenverpflichtete offensichtlich nicht in der Lage gewesen, aus eigener finanzieller Kraft seinen Alimentenverpflichtungen gemäss Scheidungsurteil nachzukommen. Die (rechtskundig vertretenen) Beteiligten hätten gewusst, dass die Unterhaltsverpflichtung im Falle einer gerichtlichen Überprüfung aufgehoben worden wäre und die Vorschusszahlungen bei den Parteien nicht mehr einbringlich gewesen wären. Der Rückzug der Unterhaltsherabsetzungsklage sei daher nur erfolgt, um (höhere) Alimentenvorschüsse im Sinne einer staatlichen Familienrente erhältlich zu machen, was dem Zweck der Alimentenbevorschussung widerspreche und daher rechtsmissbräuchlich im Sinne von § 28 Abs. 2 JugendhilfeV sei. Da im Falle der gerichtlichen Beurteilung der Herabsetzungsklage von deren Gutheissung und damit von der Aufhebung der Unterhaltsbeiträge per August 2004 auszugehen sei, sei der Anspruch der Beschwerdegegnerin auf Alimentenbevorschussung ab diesem Zeitpunkt erloschen, weshalb die Nachforderung von Fr. 22'420.- abzuweisen sei.

3.2 Der Bezirksrat erwog, der Klagerückzug durch den Alimentenschuldner könne der Beschwerdegegnerin nicht zugerechnet werden, weshalb gar kein Verhalten von ihr vorliege, das als rechtsmissbräuchlich qualifiziert werden könnte. Die Beschwerdeführerin habe ihren Beschluss auf einen hypothetischen Ausgang eines zivilrechtlichen Verfahrens gestützt, welches durch die Beschwerdegegnerin nicht habe beeinflusst werden können. Mangels rechtsmissbräuchlichen Verhaltens der Beschwerdegegnerin sei der Rekurs daher gutzuheissen.

3.3 In ihrer Beschwerdeschrift vom 11. Mai 2007 macht die Beschwerdeführerin geltend, der zweite Satzteil des § 28 Abs. 2 JugendhilfeV ("oder liegen andere Fälle von Missbrauch vor") beziehe sich nach grammatikalischer Auslegung nicht ausschliesslich auf das Verhalten des Gesuchstellers, sondern auf jede Missbrauchssituation. Der Bezirksrat habe Tatsachen rechtlich unrichtig beurteilt bzw. die erwähnte Bestimmung unrichtig angewendet, indem er sich auf die Beurteilung des Verhaltens der Beschwerdegegnerin beschränkt habe, welcher der Klagerückzug durch ihren ehemaligen Ehemann nicht zuzurechnen sei. Die Alimentenbevorschussung beruhe auf dem Konzept der primären Leistungspflicht des familienrechtlich Unterhaltspflichtigen und stelle keine Sozialhilfeleistung dar. Der Klagerückzug sei Teil des offen auf der Hand liegenden Gesamtplans des Alimentenschuldners und der Beschwerdegegnerin, die Alimentenschuld auf Kosten der Beschwerdeführerin erfüllen anstatt die Alimente herabsetzen zu lassen. Er habe nichts anderes bezwecken können, als die Unterhaltsleistungen einer gerichtlichen Neubeurteilung zu entziehen, bei welcher diese sicherlich aufgehoben worden wären. Dessen seien sich die Beteiligten bewusst gewesen sowie der Tatsache, dass die Unterhaltsleistungen beim Pflichtigen nicht mehr einzukassieren und von der Gesuchstellerin nicht mehr zu erstatten seien. Demzufolge habe der Klagerückzug – dem Zweck der Alimentenbevorschussung widersprechend – den Erhalt einer staatlichen Familienrente bezweckt und sei daher als rechtsmissbräuchlich zu qualifizieren. Der Handlungsanteil der Beschwerdegegnerin bestehe im Restitutionsgesuch, welches sie am 18. Juni 2006 vom Jugendsekretariat Z habe einreichen lassen im vollen Wissen, dass der Alimentenschuldner seiner Verpflichtung nie nachkommen könne. Da die Beschwerdegegnerin rechtskundig vertreten gewesen sei, habe sie wissen müssen, dass sie damit dem Sinn und Zweck der Alimentenbevorschussung zuwidergehandelt habe. Demnach liege ein offensichtlicher Missbrauch des Instituts der Alimentenbevorschussung im Sinne von § 28 Abs. 2 JugendhilfeV in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 ZGB vor.

4.  

4.1 Da § 28 Abs. 2 JugendhilfeV den Begriff Missbrauch ausdrücklich als Tatbestand verwendet, hat sich die Auslegung dieser Bestimmung am allgemeinen Begriff des Rechtsmissbrauchs zu orientieren. Ein solcher liegt insbesondere dann vor, wenn ein Rechtsinstitut zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wird, die dieses Rechtsinstitut nicht schützen will (BGE 131 II 265 E. 4.2). Das spricht eher für die von der Beschwerdeführerin verfochtene Auslegung, wonach für die Annahme eines Missbrauchs im Sinn dieser Bestimmung nicht zwingend ausschliesslich das Verhalten der Gesuchstellerin massgebend sein muss, hier also entgegen der Auffassung des Bezirksrats ein Missbrauch nicht schon deswegen verneint werden kann, weil der Klagerückzug durch den ehemaligen Ehemann der Beschwerdegegnerin dieser nicht zugerechnet werden kann. Auch wenn jedoch § 28 Abs. 2 JugendhilfeV im Sinne der Beschwerdeführerin ausgelegt wird, lässt sich im vorliegenden Fall aufgrund der von ihr geltend gemachten Umstände die Annahme eines Rechtsmissbrauchs und damit die Einstellung der Bevorschussung ab August 2004 nicht stützen.

4.2 Die Beschwerdeführerin begründet ihren Vorwurf des Rechtsmissbrauchs im Wesentlichen gestützt auf zwei Annahmen, indem sie erstens davon ausgeht, die Klage auf Herabsetzung bzw. Aufhebung der Alimentenverpflichtung wäre im Falle einer gerichtlichen Neubeurteilung aufgehoben worden und zweitens sei der Klagerückzug "Teil des offen auf der Hand liegenden Gesamtplans (…) des Alimentenschuldners und der Beschwerdegegnerin, anstatt die Alimente herabsetzen zu lassen, die (…) Alimentenschuld auf Kosten der Beschwerdeführerin (…) erfüllen zu lassen." Dabei seien sich die Beteiligten der Tatsache bewusst gewesen, dass die Unterhaltsleistungen beim Pflichtigen nicht mehr einzukassieren und von der Gesuchstellerin nicht mehr zu erstatten seien.

Während für die erste Annahme gewichtige Gründe sprechen, handelt es sich bei der zweiten Annahme um eine Vermutung. Die Beschwerdeführerin belegte weder mit Indizien, dass der Alimentenschuldner die Herabsetzungsklage zum Zweck der Erfüllung der Alimentenschuld auf Kosten der Beschwerdeführerin zurückzog – aus den Akten ergeben sich keine solchen Anzeichen –, noch erläuterte sie näher, inwiefern die Beschwerdegegnerin diesbezüglich mit ihrem ehemaligen Ehemann, welcher sich offenbar entweder in einer Strafanstalt oder gar im Ausland aufhält, im Sinne eines gemeinsamen Gesamtplans kooperiert habe. Zwar kann aus der Tatsache, dass der Klagerückzug durch den Alimentenschuldner erfolgte, nicht ohne Weiteres der Schluss gezogen werden, es liege gar kein der Beschwerdegegnerin zurechenbares (eventuell rechtswidriges) Verhalten vor, da sie das betreffende gerichtliche Verfahren gar nicht habe beeinflussen können. Es wäre indessen Aufgabe der Beschwerdeführerin gewesen, eine Missbrauchsabsicht der Beschwerdegegnerin mindestens mittels Indizien glaubhaft zu machen. Eine Missbrauchsabsicht kann auch nicht allein darin erblickt werden, dass die Beschwerdegegnerin Alimentenbevorschussung bezog im Wissen darum, dass diese durch die Gemeinde mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht wieder eingebracht werden kann. Dass dieser Umstand für die Annahme eines Missbrauchs im Sinn von § 28 Abs. 2 JugendhilfeV nicht genügt, ergibt sich schon aus den Gesetzesmaterialien. Bereits der Regierungsrat ging in seiner Weisung vom 13. Juni 1979 zum damaligen Gesetzesentwurf über die Jugend- und Familienhilfe davon aus, dass die Anwendung der neuen Bestimmungen über die Alimentenbevorschussung zu erheblichen jährlichen Defiziten führen werde und verwies auf die tiefen Rückerstattungsquoten der Städte Z (47 %) und Zürich (32 %; ABl 1979 II S. 1181 ff., 1208).

5.  

5.1 Der Bezirksrat führte zur Erklärung der Beschwerdegegnerin betreffend Reduktion der Alimentenbevorschussung vom 19. November 2004 aus, die Beschwerdeführerin könne aus dieser "Vereinbarung" nichts zu ihren Gunsten ableiten, da sie § 24 JugendhilfeG widerspreche, welcher bewusst vermeiden wolle, dass der Bevorschussungsempfänger das wirtschaftliche Unvermögen des Alimentenschuldners tragen müsse. Die Beschwerdeführerin machte geltend, bei der genannten Erklärung handle es sich um eine gängige Praxis der Jugendsekretariate, und die Reduktion sei vom Jugendsekretariat und der Beschwerdegegnerin gemeinsam vorgeschlagen worden, da alle Beteiligten von einer gerichtlichen Aufhebung der Unterhaltsverpflichtung überzeugt gewesen seien. Diese Praxis ziele keineswegs darauf ab, den Anspruchsberechtigten einen ihnen gesetzlich zustehenden Anspruch vorzuenthalten, weshalb die "Vereinbarung" nicht rechtswidrig sei.

5.2 In der genannten Erklärung erklärte sich die Beschwerdegegnerin "damit einverstanden, dass bis zum Abschluss der zur Zeit hängigen Herabsetzungsklage (neues rechtsgültiges Urteil)" provisorisch nur eine Bevorschussung von Fr. 100.- pro Kind beantragt würden. Die Erklärung enthält sodann die Bestimmung: "Sofern die neuen Unterhaltsbeiträge höher als Fr. 100.- pro Kind ausfallen, habe ich Anspruch auf Nachzahlung der entsprechenden Bevorschussung durch die Gemeinde X."

Angesichts des Klagerückzugs kam es nicht zu einem neuen rechtsgültigen Urteil betreffend Festsetzung der Unterhaltsbeiträge, weshalb weiterhin die im Scheidungsurteil festgesetzten Unterhaltsbeiträge gelten. Der erwähnten Bestimmung der Erklärung entsprechend hat die Beschwerdegegnerin Anspruch auf Nachzahlung der Differenz der Bevorschussung. Diese beträgt für den Zeitraum von Anfang August 2004 bis Ende August 2006 Fr. 22'420.- (1.8.–31.12.2004: 5 x Fr. 880.-; 1.1.–31.12.2005: 12 x Fr. 896.80; 1.1.–31.8.2006: 8 x Fr. 907.30). Diesen Anspruch hätte sie auch im Falle der Ungültigkeit der Erklärung. Demnach kann die Frage offen bleiben, ob die genannte Erklärung bzw. "Vereinbarung" mit dem Jugendhilfegesetz im Einklang steht.

6.  

Die Beschwerdeführerin machte schliesslich geltend, im Falle einer Abweisung der Beschwerde müsse sie auf ihren Verzicht zurückkommen und die ab August 2004 geleisteten Alimentenzahlungen mit dem Gesamtanspruch der Beschwerdegegnerin verrechnen.

Wie aus den Akten hervorgeht, sind die im betroffenen Zeitraum (August 2004 bis August 2006) ausbezahlten Beträge (Fr. 100.- pro Kind und Monat) im geforderten Betrag von Fr. 22'420.- bereits berücksichtigt, weshalb das entsprechende Begehren der Beschwerdeführerin gegenstandslos ist.

7.  

Zusammenfassend ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'560.--     Total der Kosten.

3.    Die Kosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

5.    Mitteilung an …