Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2007.00233

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 13. September 2007

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtssekretär Andreas Conne.

 

 

 

In Sachen

 

 

A AG, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

 

Gemeinde X, vertreten durch den Gemeinderat,

dieser vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

 

betreffend Wasser- und Abwassergebühren,

hat sich ergeben:

I.  

Der Gemeinderat X beschloss am 21. November 2005, infolge der in der Liegenschaft L-Strasse erfolgten Nutzungsänderung ergänzende Wasseranschluss- und Kanalisationsanschlussgebühren zu erheben; gestützt auf die bauliche Wertvermehrung von Fr. 1'170'000.- gemäss Schätzungsanzeige der Gebäudeversicherung wurden die Nachgebühren auf je Fr. 11'700.- zuzüglich 7,6 % Mehrwertsteuer, also auf je Fr. 12'589.20, bemessen. Als zulässiges Rechtsmittel wurde der Rekurs an den Bezirksrat bezeichnet. Die Verfügung wurde samt Rechnung der A AG zugestellt.

Die A AG erhob am 3. Januar 2006 Einsprache beim Gemeinderat X. Sie beantragte, die Verfügung in Wiedererwägung zu ziehen und ersatzlos aufzuheben; sollte auf das Wiedererwägungsgesuch nicht eingetreten werden oder dieses abgewiesen werden, sei das Gesuch dem zuständigen Bezirksrat zur Entscheidung zu überweisen. Zur Begründung wurde angeführt, der Gemeinderat habe bei der Nachveranlagung nicht berücksichtigt, dass die Rechtsvorgängerin der A AG bereits im März 1993 im Zusammenhang mit dem damaligen Umbau zu einem Asylantendurchgangszentrum zu Anschlussgebührennachzahlungen aufgrund eines damaligen Mehrwerts von ca. 2 Millionen Fr. verpflichtet worden sei. Rund fünf Jahre später sei das Asylantendurchgangsheim geschlossen worden; hernach sei die erneut umgebaute Liegenschaft im Rahmen einer Zwangsverwertung veräussert worden.

Der Gemeinderat X beschloss am 27. März 2006, auf das Wiedererwägungsgesuch nicht einzutreten und die Eingabe vom 3. Januar 2006 dem Bezirksrat Y zur Behandlung als Rekurs zu überweisen.

II.  

Der Bezirksrat führte einen doppelten Schriftenwechsel durch. In der Replik vom
14. August 2006 beantragte die A AG, es sei festzustellen, dass die Verfügung vom 21. November 2005 nichtig sei, weil deren Dispositiv keine Adressaten der Gebührenschuld angeführt habe. Der Gemeinderat X ersuchte hierauf um Sistierung des Verfahrens, welchem Begehren mit Präsidialverfügung vom 26. Oktober 2006 entsprochen wurde. Hierauf erliess der Gemeinderat X am 23.Oktober 2006 eine berichtigte Verfügung; in deren Dispositiv Ziffer III wurde die A AG verpflichtet, die nachveranlagten Anschlussgebühren von insgesamt Fr. 24'570.- innert 60 Tagen ab Rechtskraft dieses Beschlusses zu bezahlen (während laut Dispositiv Ziffer III der ursprünglichen Fassung angeordnet worden war, der ausstehende Rechnungsbetrag von Fr. 24'570.- sei der Finanzverwaltung innert 60 Tagen zu überweisen). Mit Präsidialverfügung vom 8. November 2006 hob der Bezirksrat die Sistierung auf und setzte dem Gemeinderat Frist zur Duplik an; in den Erwägungen wies er darauf hin, dass es sich beim neu gefassten Beschluss des Gemeinderats vom 23. Oktober 2006 um eine formelle Präzisierung bzw. teilweise Wiedererwägung des ursprünglichen Beschlusses handle; weil "in den übrigen Punkten" der Rechtsstreit weiter bestehe, könne der bereits erhobene Rekurs aufrechterhalten werden, ohne dass die Rekurrentin den neuen Beschluss anzufechten brauche. In der Duplik vom 22. Januar 2007 beantragte der Gemeinderat – wie schon in der Rekursantwort vom 8. Juni 2006, aber nunmehr auch unter Hinweis auf die Neuformulierung von Dispositiv Ziffer III in der berichtigten Fassung vom 23. Oktober 2006 – die Abweisung des Rekurses.

Der Bezirksrat Y trat mit Beschluss vom 3. April 2007 auf den Rekurs nicht ein. Die Rekurskosten von Fr. 321.- wurden der Rekurrentin auferlegt, die zudem zur Zahlung einer Parteientschädigung von Fr. 726.30 an die Gemeinde X verpflichtet wurde. Der Bezirksrat erwog, die Rekurrentin habe den Rekurs nicht aus Irrtum beim Gemeinderat eingereicht, weshalb die Rekursfrist mit der primär ein Wiedererwägungsgesuch enthaltenden Eingabe vom 3. Januar 2006 an den Gemeinderat nicht gewahrt worden sei; eine derartige fristwahrende Wirkung trete nach § 5 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) nur bei Rekursschriften ein, die irrtümlich bei einer falschen Behörde eingereicht würden, was hier nicht zutreffe. Der Gemeinderat  habe auch keine Gelegenheit gehabt, die Eingabe vom 3. Januar 2006 noch innerhalb der ab Zustellung der Verfügung vom 21. November 2005 laufenden Rekursfrist von dreissig Tagen dem Bezirksrat als der zuständigen Rekursbehörde zu übermitteln, sei ihm doch diese Eingabe erst am 4. Januar 2006 zugekommen; die Rekursfrist sei aber bereits am 3. Januar 2006 abgelaufen, nachdem der Rekurrentin die Verfügung vom 21. November 2005 laut ihrer eigenen Darstellung am 3. Dezember 2005 zugestellt worden sei. Sodann sei mit der Neufassung von Dispositiv Ziffer II der angefochtenen Verfügung keine neue Rekursfrist ausgelöst worden, habe es sich doch dabei für die Rekurrentin erkennbar um eine blosse Berichtigung gehandelt.

III.  

Mit Beschwerde vom 18. Mai 2007 beantragte die A AG dem Verwaltungsgericht, den Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats Y aufzuheben und diesen anzuweisen, den Rekurs vom 3. Januar 2006 materiell zu behandeln, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Der Bezirksrat verzichtete auf Vernehmlassung. Der Gemeinderat Y ersuchte am 28. August 2007 um Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. 

 

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

 

1.  

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Rekurse gegen Verfügungen des Gemeinderats betreffend kommunale Anschlussgebühren sind binnen dreissig Tagen seit Zustellung schriftlich bei der Rekursbehörde, dem zuständigen Bezirksrat, einzureichen (§ 22 Abs. 1 VRG). Demgegenüber sind Wiedererwägungsgesuche bei jener Behörde einzureichen, die verfügt hat (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 26 ff.). Wer ein Wiedererwägungsgesuch bei der verfügenden Behörde stellt und sich gleichzeitig die Möglichkeit einer (rechtzeitigen) Rekurserhebung wahren will, wird mit der Einreichung des Wiedererwägungsgesuchs nicht davon entbunden, binnen der Rekursfrist bei der Rekursbehörde Rekurs einzulegen. Wird dem Wiedererwägungsgesuch in der Folge entsprochen, kann das Rekursverfahren als gegenstandslos geworden abgeschrieben werden (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 28, § 28 N. 13). Reicht der Betroffene, ohne um Wiedererwägung ersuchen zu wollen, die Rekursschrift irrtümlich bei einer unrichtigen Stelle, etwa der verfügenden Behörde ein, so hat diese gestützt auf § 5 Abs. 2 VRG die Eingabe an die zuständige Rekursbehörde weiterzuleiten; mit dieser Überweisung wird die Rekursfrist gewahrt, sofern die Eingabe binnen dieser Frist bei der falschen Stelle eingereicht wurde (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 32, 34, 35 und 37). Hieraus ergibt sich, dass es für die Wahrung der Rekursfrist grundsätzlich nicht genügt, bei der kommunalen Behörde ein Wiedererwägungsgesuch – verbunden mit dem Eventualantrag, die Eingabe bei abschlägigem Bescheid dem Bezirksrat als der zuständigen Rekursbehörde zu überweisen – einzureichen.

Von diesem Grundsatz ist das Verwaltungsgericht im Hinblick auf besondere Umstände in dem mit Urteil VB.2006.00064 vom 6. April 2006 beurteilten Fall abgewichen (vgl. www.vgrzh.ch). In jenem Fall hatte der Rechtsvertreter des damaligen Rekurrenten in einer Eingabe vom 31. August 2005 an die kommunale Behörde darum ersucht, das darin gestellte Wiedererwägungsgesuch als Rekurs entgegenzunehmen, sofern dazu binnen der Rekursfrist keine Stellungnahme im Sinn einer Wiedererwägung möglich sei. Darin allein sah das Gericht noch keinen Grund, von dem erwähnten Grundsatz abzuweichen. Als solchen Grund würdigte es jedoch den Umstand, dass die kommunale Behörde am 13. September 2005 ausdrücklich beschlossen hatte, die Eingabe des Rechtsvertreters dessen Wunsch entsprechend an den Bezirksrat weiterzuleiten, dies aber dann erst nach Ablauf der bis 19. September 2005 laufenden Rekursfrist am 7. November 2005 vollzogen hatte. Hier liegen keine solche besonderen Umstände vor, die es rechtfertigen würden, vom dargelegten Grundsatz abzuweichen.

Bei alledem kann offen bleiben, ob im vorliegenden Fall die Eingabe vom 3. Januar 2006 noch binnen der bis Dienstag, 3. Januar 2006 laufenden Rekursfrist dem Gemeinderat eingereicht worden ist. Das würde, da die Eingabe laut unbestrittener Feststellung des Bezirksrats erst am Mittwoch, 4. Januar 2006 bei der Gemeindekanzlei einging, voraussetzen, dass sie noch am Dienstag, 3. Januar 2006 der Post übergeben worden wäre (vgl. § 11 Abs. 2 VRG), was von der Beschwerdeführerin nicht behauptet wird. Selbst wenn dies der Fall gewesen wäre, greifen hier die dargelegten Grundsätze ein, welche der Annahme eines rechtzeitig und gültig erhobenen Rekurses gleichwohl entgegenstehen. Ist dagegen die Eingabe nach Ablauf der dreissigtägigen Frist beim Gemeinderat eingereicht worden, läge darin lediglich ein zusätzlicher Grund, von einem verspätet erhobenen Rekurs auszugehen.

Wenn der Bezirksrat, nachdem ihm die Eingabe Ende März 2006 durch den Gemeinderat überwiesen worden war, am 10. April 2006 einen Schriftenwechsel anordnete sowie nach Eingang der Rekursantwort vom 8. Juni 2006 am 12. Juni 2006 Frist zur Replik ansetzte, so kann die Beschwerdeführerin hieraus auch unter dem Gesichtswinkel des Grundsatzes von Treu und Glauben nichts zu ihren Gunsten ableiten. Hat sie mit ihrem eigenen Vorgehen (Eingabe vom 3. Januar 2006 an den Gemeinderat mit dem Ersuchen um Wiedererwägung sowie dem bedingten Eventualantrag, im Fall eines abschlägigen Bescheides die Eingabe an den Bezirksrat zur Behandlung als Rekurs zu überweisen) keinen rechtsgültigen bzw. rechtzeitigen Rekurs erhoben, so vermochten die prozessualen Anordnungen, die der Bezirksrat nach Überweisung der Eingabe im Nachhinein traf, kein schützenswertes Vertrauen zu begründen.

2.2 Zu prüfen bleibt, ob dadurch, dass der Gemeinderat während des Rekursverfahrens am 23. Oktober 2006 einen berichtigten Beschluss fasste, eine neue prozessuale Lage eingetreten sei, welche es als rechtswidrig erscheinen liesse, dass der Bezirksrat die ihm Ende März 2006 überwiesene Eingabe vom 3. Januar 2006 nicht doch noch materiell als Rekurs behandelt hat. Das ist nach der im Ergebnis zutreffenden Auffassung des Bezirksrats zu verneinen.

Der ursprüngliche Beschluss des Gemeinderats vom 21. November 2005 war entgegen der von der Beschwerdeführerin in der Replik vom 14. August 2006 vertretenen Auffassung nicht nichtig. Denn obgleich die Beschwerdeführerin in Ziffer III des Dispositivs jenes Beschlusses nicht ausdrücklich als Abgabepflichtige bezeichnet wurde, war klar, dass sie als solche belangt wurde: Zum einen aufgrund von Dispositiv Ziffer V, worin sie ausdrücklich und an erster Stelle als Zustellungsempfängerin bezeichnet wird, zum anderen im Hinblick auf ihre Stellung als Grundeigentümerin der fraglichen Liegenschaft. (Sie bezeichnet sich in der Eingabe vom 3. Januar 2006 selber als Rechtsnachfolgerin der früheren Grundeigentümerin, ohne zu behaupten, sie selber sei im Zeitpunkt der Abgabeerhebung am 21. November 2005 noch nicht Eigentümerin gewesen). Damit lag kein nichtiger Beschluss vor (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 63). Es lag nicht einmal ein Mangel vor, der eine nur auf dem Wege einer eigentlichen Wiedererwägung mögliche inhaltliche Abänderung des ursprünglichen Beschlusses erforderte (zur inhaltlichen Abänderung von Verfügungen in Form einer Wiedererwägung vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-26 N. 23 ff.). Der neuen Beschlussfassung durch den Gemeinderat am 23. Oktober 2006 kann im vorliegenden Zusammenhang bloss die Bedeutung einer Berichtigung beigemessen werden (zur Korrektur blosser Versehen im Form einer Berichtigung vgl. Kölz/Bosshart/
Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 22). Die blosse Berichtigung hätte allerdings nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung verbunden werden müssen. Zudem wäre nicht einmal eine formelle Berichtigung des ursprünglichen Beschlusses erforderlich gewesen, nachdem die Sache ja vor Bezirksrat pendent war. In der bezirksrätlichen Präsidialverfügung vom 8. November 2006 ist daher insofern zutreffend klargestellt worden, dass der neue Beschluss des Gemeinderats den alten nicht in dem Sinn ersetze, dass gegen die streitbetroffene Gebührenerhebung (das heisst für die Überprüfung der mit der Eingabe vom 3. Januar 2007 in Frage gestellten materiellen Berechtigung dieser Gebührenerhebung) erneut Rekurs erhoben werden müsse.

Aus dem unzweckmässigen Vorgehen des Gemeinderats kann jedoch die Beschwerdeführerin unter dem Gesichtswinkel von Treu und Glauben selbst dann nichts zu ihren Gunsten ableiten, wenn zusätzlich berücksichtigt wird, dass der Bezirksrat hernach mit seinem Erledigungsbeschluss vom 3. April 2007 gleichwohl nicht auf die Eingabe vom 3. Januar 2007 eingetreten ist. Denn zum einen wäre der Bezirksrat, hätte die Beschwerdeführerin gegen den neugefassten Beschluss vom 23. Oktober 2006 Rekurs erhoben, nicht gehalten gewesen, auf dieses Rechtsmittel einzutreten, weil es sich dabei um eine blosse Berichtigung handelte. Zum andern durfte er aus einem anderen Grund (vgl. vorstehend E. 2.1) auf den mit Eingabe vom 3. Januar 2006 (subsidiär) erhobenen Rekurs nicht eintreten. Die Unterlassung eines erneuten Rekurses gegen den am 23. Oktober 2006 berichtigten Beschluss ist demnach nicht kausal dafür, dass gegen die streitbetroffene Gebührenerhebung überhaupt kein rechtsgültiger (rechtzeitiger) Rekurs erhoben worden ist. Aus dem unzweckmässigen Vorgehen des Gemeinderats (formelle Berichtigung durch neue Beschlussfassung im Laufe des Rekursverfahrens) kann die Beschwerdeführerin unter dem Gesichtswinkel von Treu und Glauben ebenso wenig zu ihren Gunsten ableiten wie aus dem vorangehenden unzweckmässigen Vorgehen des Bezirksrats (Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels; dazu E. 2.1 am Ende).

3.  

Immerhin ist dem unzweckmässigen Vorgehen beider Vorinstanzen bei der Beurteilung der prozessualen Nebenfolgen des Rekursverfahrens Rechnung zu tragen, kann doch sowohl bei der Kostenverlegung nach § 13 Abs. 2 VRG wie auch beim Entscheid über eine allfällige Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG das Verursacherprinzip berücksichtigt werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 21 f.; vgl. auch § 17 N. 33). Bezüglich der Parteientschädigung, welche der durch eine Rechtsanwältin vertretenen Gemeinde X für das Rekursverfahren zugesprochen wurde, hat der Bezirksrat dies zwar bereits bei der Bemessung der Entschädigung berücksichtigt; es rechtfertigt sich indessen, auch diese reduzierte Parteientschädigung aufzuheben. Damit kann offen bleiben, ob der Beschwerdegegnerin eine Entschädigung auch deswegen zu verweigern gewesen wäre, weil das obsiegende Gemeinwesen eine solche nur unter besonderen Umständen (bei ausserordentlichen Aufwendungen, die das übliche Mass bei der Ergreifung und Beantwortung von Rechtsmitteln übersteigen) zuzusprechen ist. Darüber hinaus rechtfertigt es sich, die Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 321.- statt vollumfänglich der Beschwerdeführerin den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen.

4.  

Weil die Beschwerdeführerin mehrheitlich unterliegt, sind ihr die Gerichtskosten zu vier Fünfteln aufzuerlegen, während die Beschwerdegegnerin einen Fünftel dieser Kosten zu tragen hat. Bei diesem Verfahrensausgang steht der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren von vornherein keine Parteientschädigung zu. Die Beschwerdegegnerin obsiegt zwar mehrheitlich; eine Parteientschädigung ist ihr für dieses Verfahren jedoch aus dem gleichen Grund nicht zuzusprechen, welcher die Aufhebung der ihr für das Rekursverfahren zugesprochenen Entschädigung als gerechtfertigt erscheinen lässt.     

 

 

Demgemäss entscheidet die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird insoweit teilweise gutgeheissen, als die Kosten des Rekursverfahrens den Parteien je zur Hälfte auferlegt werden und die Verpflichtung der Beschwerdeführerin zur Zahlung einer Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin für das Rekursverfahren aufgehoben wird. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, mithin der Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats bestätigt.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden zu vier Fünfteln der Beschwerdeführerin und zu einem Fünftel der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Parteientschädigungen für das Beschwerdeverfahren werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …