Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2007.00265

VB.2007.00266

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 23. August 2007

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Ersatzrichter Christian Mäder, Gerichtssekretär Felix Helg.  

 

 

 

In Sachen

 

1.    A, 

 

2.    B,

 

beide vertreten durch C AG,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

1.    Gemeinderat X,

 

2.    Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

 

 

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

A. A und B führen eine Gärtnerei in L, X. Diese beliefert hauptsächlich Grossverteiler mit Blumen und Kräutern. Weil das die Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 sowie Teile von Kat.-Nr. 04 umfassende Areal gemäss Bau- und Zonenordnung der Gemeinde X vom 12. April 1996 in der Landwirtschaftszone liegt und der Betrieb sich ausdehnte, stellten die Grundeigentümer einen privaten Gestaltungsplan "Gärtnereibetriebe A und B" auf, welchem die Gemeindeversammlung X am 27. Juni 1997 zustimmte; die Genehmigung der Baudirektion erging am 12. März 1998. In der Folge wurden alle im Gestaltungsplan ausgeschiedenen Baubereiche mit Treibhäusern bzw. Folientunnels überbaut. Weil das Bedürfnis nach einer weiteren Vergrösserung der Produktionsfläche bestand, erlaubten Gemeindeversammlung bzw. Baudirektion am 20. Juni 2003 bzw. am 26. September 2003 eine Änderung des Gestaltungsplans, die im Wesentlichen aus einer Erweiterung des Perimeters nach Süden und der Baubereiche für Treibhäuser auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 03 bestand. Am 15. November 2004 erteilte der Gemeinderat – unter Nebenbestimmungen – die Bewilligung für den Neubau von rund 5.50 m hohen Glastreibhäusern im erweiterten Gestaltungsplangebiet.

B. Im August 2005 stellte das Bauamt fest, dass die Bauherrschaft mit der Errichtung der Treibhäuser schon vor Erteilung der Baufreigabe begonnen hatte. Die nachfolgende Kontrolle ergab, dass ausserhalb des Gestaltungsplangebiets auf dem östlich der M-Strasse liegenden Grundstück Kat.-Nr. 05 im Gebiet L acht (der neun projektierten) Folientunnels von ca. 100 m Länge erstellt sowie ein rund 4 m breiter Landstreifen entlang der M-Strasse abhumusiert und eingekiest waren.

C. Daraufhin verweigerte die Baudirektion die Bewilligung für diese Vorkehrungen mit Verfügung vom 4. August 2006 "nach Art. 22 RPG (Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979) als auch nach Art. 16a sowie Art. 24 ff. und Art. 37a RPG". Entsprechend der Aufforderung durch die Direktion befahl der Gemeinderat X A und B am 4. September 2006, die eigenmächtig erstellten Folientunnels abzubrechen, den Kiesstreifen zu entfernen und die betroffene Fläche zu rekultivieren bzw. den ursprünglichen Zustand wiederherzustellen. Hierfür setzte der Gemeinderat eine Frist von drei Monaten ab Rechtskraft des Entscheids und drohte Ersatzvornahme im Unterlassungsfall an.

II.  

Gegen diese beiden Verfügungen gelangten A und B an die Baurekurskommission III. Diese hiess den Rekurs am 2. Mai 2007 insoweit gut, als die Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands auf "maximal" neun Monate ab Rechtskraft des Urteils erstreckt wurde; im Übrigen blieb das Rechtsmittel erfolglos.

III.  

Mit Beschwerde vom 7. Juni 2007 liessen A und B dem Verwaltungsgericht beantragen:

"1.        Der Entscheid der Baurekurskommission III sei aufzuheben und die Bewilligung für den Neubau von neun Folientunnels … auf Grundstück Kat.-Nr. 05 … sei zu erteilen.

 2.        Es sei festzustellen, dass der eingekieste Landstreifen (4 m) entlang der Parzelle           Kat.-Nr. 06 (M-Strasse) aus verkehrs- und sicherheitstechnischen Gründen notwendig ist und die entsprechende Bewilligung nachträglich zu erteilen sei.

 3.        Es sei ein Augenschein … durchzuführen.

 4.        Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Staatskasse."

 

Der Gemeinderat erklärte am 25./29. Juni 2007 den Verzicht auf eine Beschwerdeantwort. Die Baudirektion beantragte am 29. Juni 2007 Abweisung der Beschwerde. Gleich lautet die Vernehmlassung der Baurekurskommission III vom 10. Juli 2007.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Laut den Erwägungen zum Gemeinderatsbeschluss vom 4. September 2006 hat die Behörde am 6. September 2005 einen Augenschein durchgeführt. Anlässlich eines weiteren Lokaltermins vom 2. März 2006 hat der Gemeinderat festgestellt, dass in den Folientunnels bodenunabhängig produziert wurde. Auch wenn nur eine einzige Fotografie vorliegt – welche die bodenunabhängige Produktionsweise in einem der Folientunnels bestätigt –, geht der entscheidwesentliche Sachverhalt hinreichend deutlich aus den Akten hervor. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich die Gemeinde und die Baudirektion anlässlich der Festsetzung wie auch der Änderung des Gestaltungsplans intensiv mit dem Sachverhalt auseinandergesetzt haben. Die Baurekurskommission III hat daher auf einen Augenschein verzichten dürfen; ebenso wenig braucht es einen verwaltungsgerichtlichen Lokaltermin (vgl. LGVE 1999-II-25 E. 3; VGr, 15. Juni 2006, VB.2006.00160, www.vgrzh.ch). Im Übrigen drängen sich anderweitige ergänzende Untersuchungshandlungen nicht auf.

1.2 Laut § 50 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) können mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht nur Rechtsverletzungen geltend gemacht werden; die Ermessenskontrolle ist – mit Ausnahme der in Abs. 3 genannten, hier nicht vorliegenden Sonderfälle – ausgeschlossen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 1 und N. 70 ff.).

2.  

2.1 Nach Art. 16a Abs. 1 RPG (in der Fassung vom 20. März 1998) sind in der Landwirtschaftszone Bauten und Anlagen dann zonenkonform, wenn sie zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind. Der Gesetzeswortlaut entspricht den von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen zu Art. 16 aRPG (in der ursprünglichen Fassung vom 22. Juni 1979; BGE 129 II 413 E. 3.1 S. 415). Diese frühere Praxis knüpfte die Zulässigkeit von Gebäuden in der Landwirtschaftszone an einen landwirtschaftlichen Verwendungszweck im Rahmen einer bodenabhängigen Bewirtschaftung. Mit anderen Worten musste für die bestimmungsgemässe Nutzung der umstrittenen Baute der Boden als Produktionsfaktor unentbehrlich sein (BGE 125 II 278 E. 3a S. 281 mit Hinweisen). Der Gehalt von Art. 16a Abs. 1 RPG wird auf Verordnungsstufe insbesondere durch Art. 34 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; Allgemeine Zonenkonformität von Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone) näher umschrieben. Nach dem hier massgebenden Abs. 1 dieser Bestimmung sind Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone zonenkonform, wenn sie der bodenabhängigen Bewirtschaftung oder der inneren Aufstockung dienen oder – in den dafür vorgesehenen Gebieten gemäss Art. 16a Abs. 3 RPG – für eine Bewirtschaftung benötigt werden, die über eine innere Aufstockung hinausgeht, und wenn sie verwendet werden für (a.) die Produktion verwertbarer Erzeugnisse aus Pflanzenbau und Nutztierhaltung, (b.) die Bewirtschaftung naturnaher Flächen (zum Ganzen: Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 16a Rz. 9 ff.; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 171 ff.).

2.2 Die Baurekurskommission erwog, dass zur bodenabhängigen Bewirtschaftung alle Produktionsmethoden zählten, die den Boden unmittelbar und im Wesentlichen unter natürlichen Bedingungen ausschöpften. Beim Gemüse- und Pflanzenbau treffe dies zu, wenn sich die Produktion in Arbeitsweise und Landbedarf mit der landwirtschaftlichen Nutzung vergleichen lasse und sie zur Bewirtschaftung freien Landes eine hinreichend enge Beziehung habe. Eine relevante Verbindung fehle dort, wo sich zwischen den Pflanzenwurzeln und dem natürlichen Boden eine Trennschicht befinde. Wie die Rekurrierenden einräumten, würden die in den Folientunneln wachsenden Pflanzen entweder in vorgefertigten Plastikschablonen gehalten oder der Boden sei mit einer wasser- und luftdurchlässigen Abdeckung belegt, die offenbar der Erholung des Erdreichs diene. In beiden Fällen handle es sich um eine Trennschicht; von einer bodenabhängigen Bewirtschaftung könne daher nicht gesprochen werden. Weil der Betrieb der Rekurrierenden innerhalb des Gestaltungsplanperimeters bereits über einen mehr als 5'000 m² grossen Bereich verfüge, der mit Treibhäusern und Folientunneln überstellt sei, falle eine sog. innere Aufstockung nach Art. 37 Abs. 1 lit. b RPV ausser Betracht. Sodann lasse sich die Auffassung der Baudirektion nicht beanstanden, wonach der fragliche Bereich zur Trennung von Siedlungen freizuhalten sei und die Baulinie entlang der geplanten Hauptverkehrsachse gegen den Bau der Folientunnel und gegen den Kiesstreifen spreche. Selbst für eine zonenkonforme Anlage bestünde daher kein Anspruch auf eine Baubewilligung. Der Gestaltungsplan ändere am Gesagten nichts; vielmehr erhöhten die bestehenden Bauten in der Nachbarschaft das Interesse an der Freihaltung des streitbetroffenen Grundstücks. Bauten und Anlagen, die über eine innere Aufstockung hinausgingen, könnten zwar nach Art. 16a Abs. 3 RPG in einem Planungsverfahren als sog. Intensivlandwirtschaftszone bewilligt werden, doch bestehe kein individueller Rechtsanspruch auf eine solche Festsetzung. Vorliegend sei davon auszugehen, dass das Gestaltungsplangebiet nach der Erweiterung im Jahr 2003 seine maximale Ausdehnung erreicht habe und sich eine weitere Vergrösserung aus raumplanerischer Sicht nicht mehr vertreten lasse. Schliesslich falle eine Ausnahmebewilligung für die Folientunnel aufgrund von Art. 24 ff. RPG ausser Betracht. Weil das Areal der Gärtnerei genügend erschlossen sei, bestehe keine Notwendigkeit für eine zusätzliche bekieste Fläche. Die Vernichtung von angepflanzten Kulturen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands wäre unverhältnismässig. Damit dies vermieden werde, rechtfertige sich eine Verlängerung der Vollzugsfrist auf neun Monate.

Die Beschwerdeführer halten der Rekurskommission entgegen, dass sie in den Folientunnels sehr wohl bodenabhängig produzierten. Die Wurzeln der dort angebauten Kulturen verbänden sich zentimetertief mit dem gewachsenen Boden; denn die Abdeckung wirke nicht als Trennschicht, sondern sei wasser- und luftdurchlässig. Gegen eine bodenunabhängige Produktion spreche ferner, dass die Pflanzen "in Erde gehalten" und einzig aus produktionstechnischen Gründen in ebenfalls durchlässigen Plastikschablonen auf den natürlichen Boden gestellt würden. Die Pflanzen hätten somit direkten Kontakt mit dem Erdreich und entzögen diesem die erforderlichen Nährstoffe. Im Rahmen der Gesamtfruchtfolge des Betriebs ändere sich die Bepflanzung ständig. Die Vorinstanzen hätten sich mit der Produktionsweise in den Folientunnels nicht näher auseinandergesetzt, obschon dies für die Beurteilung der Standortgebundenheit massgebend gewesen wäre. Der einfache Hinweis auf die Verhältnisse in den gegenüberliegenden Gewächshäusern sei nicht aussagekräftig. Weil es sich bei den Folientunnels um Fahrnisbauten handle, die für eine beschränkte Zeit erstellt würden, sei die Überstellung einer Baulinie von untergeordneter Bedeutung. Der eingekieste Streifen entlang der M-Strasse diene namentlich bei Pflanz- und Erntearbeiten der rationellen Bewirtschaftung der Parzelle Kat.-Nr. 05 und gewährleiste die Verkehrssicherheit auf dieser Strasse. Nur dank der Bekiesung sei ein Kreuzen von LKW möglich. Schliesslich sei es ihre Sache als Grundeigentümer, wie sie das Landwirtschaftsland nutzten und ob sie einen Teil davon als Verkehrsfläche verwendeten. Sie hätten den Streifen nicht – wie beim Strassenbau üblich – versiegelt und mit Ableitungen versehen; vielmehr sei der Boden lediglich durch Einbringen von Kies befestigt, wobei auf jener Fläche immer noch Gras wachse.

2.3 Der – aufgrund der Vorgeschichte mit den Verhältnissen vertraute – Gemeinderat hat anlässlich zweier Augenscheine festgestellt, dass die Beschwerdeführer in den streitbetroffenen Folientunnels auf dem Grundstück Kat.-Nr. 05 ausserhalb des Gestaltungsplangebiets bodenunabhängig produzieren. Diese Auffassung teilen die Baudirektion in der Verfügung vom 4. August 2006 wie auch die Baurekurskommission III im angefochtenen Entscheid. Wie die Beschwerdeführer einräumen und sich aus einer bei den Akten liegenden Fotografie ergibt, wachsen die Pflanzen in einzelnen Plastikgefässen, mit denen sie offenbar später verkauft werden. Das Argument, wonach diese Gefässe durchlässig seien, so dass die Pflanzen Wurzeln in den darunterliegenden Boden schlagen könnten, bedeutet allerdings noch nicht, dass der Boden als Nährbasis tatsächlich erforderlich ist. Nach zutreffender Auffassung der Vorinstanz entspricht der Gartenbau nur dann dem Zweck der Landwirtschaftszone, wenn er mit der landwirtschaftlichen Nutzung vergleichbar ist und zur Bewirtschaftung freien Landes in einer hinreichend engen Beziehung steht. Daran fehlt es überall dort, wo sich zwischen den Pflanzenwurzeln und dem natürlichen Boden eine Trennschicht – wie z.B. Hors-sol, Steinwolle, Nähr-Film-Technik, Dünnschicht-Kultur, japanisches System usw. – befindet (Waldmann/Hänni, Art. 16a Rz. 16; Bundesamt für Raumentwicklung, Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung, Bern 2001, S. 37). Die hier verwendeten Plastikgefässe stellen eine solche Trennschicht dar; auch wenn diese gegenüber dem Erdreich teilweise durchlässig gestaltet ist, wird die Pflanze zur Hauptsache nicht über den Boden, sondern künstlich von oben ernährt und bewässert. Entgegen der Auffassung der Bauherrschaft macht der blosse "Kontakt" einer Pflanze mit dem Boden diesen für das Wachstum nicht bereits unentbehrlich. Obwohl die äusseren Umstände klar für eine bodenunabhängige Produktionsweise sprechen, begnügen sich die Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht mit der Behauptung, dass die angebauten Kulturen dennoch auf den Boden angewiesen seien, ohne dies in irgend einer Weise näher zu substanziieren und zu belegen. Ebenso wenig wird aufgezeigt, dass die Fruchtfolge tatsächlich im Dienst des Bodenschutzes steht; viel eher ist anzunehmen, dass für die jeweilige Bepflanzung vorab wirtschaftliche Gründe den Ausschlag geben.

Sodann widersprechen die Beschwerdeführer der Rekurskommission nicht, dass die Voraussetzungen für eine innere Aufstockung gemäss Art. 37 Abs. 1 lit. b RPV hier fehlen, weil der Betrieb bereits auf einer Fläche von über 5'000 m² bodenunabhängig produziert. Ferner gibt es keine planungsrechtliche Grundlage im Sinn einer sog. Intensivlandwirtschaftszone gemäss Art. 16a Abs. 3 RPG für die umstrittenen Folientunnels (hierzu Waldmann/Hänni, Art. 16a Rz. 30 ff.). Weiter ist der Vorinstanz darin beizupflichten, dass in jedem Fall ein überwiegendes öffentliches Interesse gegen eine weitere Ausdehnung des Gärtnereibetriebs spricht. Denn mit der Festsetzung des privaten Gestaltungsplans "Gärtnereibetriebe A und B" im Jahr 1997 und der Revision von 2003 ist das Areal zweimal vergrössert worden. Der fragliche Bereich N/L liegt im Norden der dicht besiedelten Gemeinde X. Im Osten schliesst das ebenfalls dicht überbaute, zur Gemeinde Y gehörende Quartier O an; wenige hundert Meter westlich liegt der zu Z gehörende Ortsteil P. Unter diesen Umständen hat die Rekurskommission mit gutem Grund erkannt, dass eine weitere Überbauung der vergleichsweise kleinen Freifläche im Grenzbereich dieser drei Gemeinden dem bedeutenden raumplanerischen Anliegen der Trennung nach Art. 1 und 3 RPG sowie § 61 Abs. 2 des (zürcherischen) Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zuwiderläuft. Im Übrigen besteht ein qualifiziertes raumplanerisches Interesse, dass die landwirtschaftlich genutzte Fläche nicht verringert wird.

Zu Recht haben die Vorinstanzen auch die Möglichkeit einer Ausnahmebewilligung verneint. Die erleichterte Ausnahmebewilligung für eine massvolle Erweiterung im Sinn von Art. 24c Abs. 2 RPG fällt schon deswegen ausser Betracht, weil die für eine solche in
Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV genannte Obergrenze von 100 m² hier bei weitem übertroffen wird; ausserdem hat die Bauherrschaft die Möglichkeit einer Betriebserweiterung bereits mit dem Gestaltungsplan und dessen Änderung konsumiert (vgl. Waldmann/Hänni, Art. 24c Rz. 20). Ferner sind die Voraussetzungen für eine ordentliche Ausnahmebewilligung nicht erfüllt, denn die streitbetroffenen Anlagen sind offensichtlich nicht standortgebunden.

2.4 Zwar ist es Sache des Grundeigentümers, wie er das Landwirtschaftsland nutzt; die Befestigung einer Teilfläche muss jedoch den gesetzlichen Anforderungen entsprechen. Der 4 m breite Kiesstreifen entlang der M-Strasse unterliegt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer entsprechend § 309 Abs. 1 lit. f und i PBG in Verbindung mit § 1 lit. d Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BauVV) der baurechtlichen Bewilligungspflicht (VGr, 13. Juli 2006, VB.2005.00503; 12. September 2002, VB.2002.00119). Selbst wenn dies nicht zutreffen würde, dürfte dieser Eingriff in den gewachsenen Boden kraft § 2 Abs. 2 BauVV nur dann erfolgen, wenn er materiell rechtmässig wäre. Weil eine (Ausnahme-)Bewilligung für die streitbetroffenen Folientunnels auf Kat.-Nr. 05 nach den vorstehenden Erwägungen ausser Betracht fällt, gilt dies auch für die Bekiesung als der Intensivbewirtschaftung dienender Eingriff in das Gelände. Dass die Massnahme für den Gärtnereibetrieb im Sinn von Art. 16a Abs. 1 RPG nötig sei, lässt sich offensichtlich nicht sagen. Es mag zutreffen, dass der befestigte Streifen entlang der M-Strasse das Kreuzen von (Last-)Fahrzeugen erleichtert; die kurze und gerade Streckenführung zwischen dem breiteren Strassenabschnitt in der südlich anschliessenden Industriezone von X und dem Gärtnereibetrieb A und B erfordert jedoch keine solchen Manöver. Schliesslich wird die Verkehrssicherheit aufgrund der örtlichen Verhältnisse auch ohne Kiesstreifen nicht gefährdet; denn der streitbetroffene nördliche Teil der M-Strasse dient im Wesentlichen nur als Zufahrt zum Gärtnereibetrieb. Inwieweit auch die von der Baudirektion im Jahr 1970 für den Bau einer Umfahrungsstrasse festgesetzten und in der Verkehrsrichtplanung verankerten Baulinien der Bekiesung im Weg stehen, kann unter diesen Umständen offen bleiben.

3.  

Die von der Baurekurskommission III auf "maximal" neun Monate ab Rechtskraft des Entscheids verlängerte Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands ist von den Beschwerdeführern nicht angefochten worden und erscheint als entgegenkommend.

4.  

Diese Erwägungen führen zur Abweisung der Beschwerde. Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und muss ihnen eine Parteientschädigung von vornherein versagt bleiben (§ 17 Abs. 2 VRG).

 

Demgemäss entscheidet die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen;
Fr.      90.--     Zustellungskosten;
Fr. 3'090.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, unter solidarischer Haftung eines jeden für den Gesamtbetrag.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …