Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2007.00284

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 23. August 2007

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtssekretär Markus Heer.  

 

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

gegen

 

 

Gemeinde X,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

betreffend Wasser- und Abwasseranschlussgebühren,

hat sich ergeben:

I.  

A liess auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 in der Gemeinde X nach Abbruch zweier Gebäude (Vers.-Nrn. 02 und 03) ein neues Mehrfamilienhaus erstellen. Die Gemeinde X stellte ihm am 26. Juli 2006 für die Wasser-Anschlussgebühren eine Rechnung über Fr. 15'249.60 und für die Abwasser-Anschlussgebühren eine über Fr. 57'186.- bzw. nach Anrechnung bereits geleisteter Zahlungen eine Gesamtrechnung über Fr. 147.70. Der Betrag wurde anhand des Gesamtvolumens des neuen Gebäudes von 4'236 m³ errechnet.

Dagegen erhob A am 4. August 2006 Einsprache an den Gemeinderat X, mit welcher er eine angepasste Berechnung unter Berücksichtigung der abgebrochenen Gebäudekubatur von 1'393 m³ beantragte. Der Gemeinderat wies die Einsprache am 12. September 2006 ab.

II.  

Dagegen erhob A am 16. Oktober 2006 Rekurs an den Bezirksrat Y und erneuerte im Wesentlichen seinen Einspracheantrag. Der Bezirksrat wies den Rekurs am 24. Mai 2007 ab.

III.  

Mit Beschwerde vom 26. Juni 2007 ans Verwaltungsgericht beantragt A, dass der Rekursentscheid des Bezirksrats und der Einspracheentscheid des Gemeinderats (samt der Gebührenrechnung) aufzuheben seien. Bei der Berechnung der Anschlussgebühren für Abwasser und Wasser sei lediglich die Differenz zwischen dem neuen und dem alten Gebäudevolumen einzubeziehen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin.

Der Bezirksrat Y verwies am 5. Juli 2007 auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. Die Beschwerdegegnerin beantragte am 16. Juli 2007 Abweisung der Beschwerde und verzichtete im Übrigen auf eine Beschwerdeantwort.

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

 

1.  

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Die kommunale Verordnung über die Gebühren der Wasserverordnung vom 2. Dezember 1985 (WGebV) bestimmt, dass für Neuanschlüsse und Erweiterungen an bestehenden Bauten eine Anschlussgebühr erhoben wird. Die Grundtaxe beträgt Fr. 0.40/m³ des umbauten Raumes gemäss Berechnung der Gebäudeversicherung. Der Ansatz berechnet sich auf der Basis 1939 und wird auf den Zeitwert gemäss Versicherungsindex umgerechnet (Art. 1 Abs. 1). Bei Um- und Erweiterungsbauten an angeschlossenen Gebäuden, die eine Vergrösserung des Bauvolumens gemäss Berechnung der Gebäudeversicherung bewirken, bei Änderung eines Gebäudezweckes oder in der Nutzung einer Liegenschaft hat eine entsprechende Gebührennachzahlung zu erfolgen (Art. 1 Abs. 5). Wenn anstelle einer ganz oder teilweise zerstörten Baute innert zwei Jahren ein neues Gebäude erstellt wird, werden früher geleistete Anschlussgebühren angerechnet (Art. 2 Abs. 1). Bei freiwillig abgebrochenen Gebäuden findet eine Anrechnung früher geleisteter Gebühren nicht statt (Art. 2 Abs. 3).

Dieselbe Regelung sieht die Verordnung über die Gebühren an Abwasseranlagen vom 2. Dezember 1985 (AGebV) für den Anschluss an die Abwasseranlagen vor, wobei hier die Grundtaxe Fr. 1.50/m³ beträgt (Art. 3 Abs. 1, Art. 7, Art. 8 Abs. 1 und 3).

3.  

3.1 Der Gemeinderat führte aus, dass gemäss den geltenden Verordnungen bei freiwillig abgebrochenen Gebäuden (allenfalls) früher geleistete Gebühren nicht angerechnet würden. Die durch den Beschwerdeführer abgebrochenen Gebäude seien bereits im Jahr 1880 erstellt worden, weshalb es unwahrscheinlich sei, dass dafür je Anschlussgebühren gezahlt worden seien. Die Regelung, wonach bei freiwillig abgebrochenen Gebäuden früher geleistete Gebühren nicht angerechnet werden, beruhe auf der Annahme, dass in der Regel nur sehr alte Gebäude vollständig abgebrochen würden, für welche nie Anschlussgebühren gezahlt worden seien.

3.2 Der Bezirksrat wies darauf hin, dass durch die Errichtung und den Anschluss eines neuen Gebäudes grundsätzlich ein neuer Abgabetatbestand geschaffen werde. Die kommunalen Verordnungen unterschieden zwar zwischen Um- und Erweiterungsbauten einerseits und Ersatzbauten andererseits. Bei Letzteren werde danach unterschieden, ob ein Gebäude als Folge unfreiwilliger Zerstörung oder freiwillig ersetzt werde. Die Regelungen differenzierten auch hinsichtlich der Intensität der baulichen Massnahmen. Sie hielten damit vor dem Gleichbehandlungsgebot stand. Vorliegend seien die Gebäude freiwillig abgebrochen worden. Es sei zudem davon auszugehen, dass für diese keine Anschlussgebühren entrichtet worden seien, was der Beschwerdeführer im Übrigen auch nicht behaupte. Demnach liege auch keine Verletzung des Äquivalenzprinzips vor.

3.3 Der Beschwerdeführer macht geltend, dass bei der Gebührenerhebung zwischen Um- und Erweiterungsbauten einerseits und Ersatzbauten andererseits kein grundsätzlicher Unterschied gemacht werden dürfe. Wenn bei Um- und Erweiterungsbauten nur der bauliche Mehrwert der veränderten Baute erfasst werde, müsse diese Betrachtungsweise auch für Ersatzbauten gelten. Die strittigen Gebührenregelungen enthielten keinerlei Differenzierungen für den Fall, dass ein Um- bzw. Erweiterungsbau wert- oder volumenmässig einem Ersatzbau gleichkomme oder jener sogar zu einer geringeren Belastung für die Abwasseranlage führe. Entgegen der unzutreffenden Behauptung des Bezirksrats differenzierten die kommunalen Regelungen hinsichtlich der Intensität der baulichen Massnahmen nicht. Darin liege ein Verstoss gegen das Gleichbehandlungsgebot im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV). Aufgrund des in § 307 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) festgesetzten Brandstattrechts sei davon auszugehen, dass aufgrund von Katastrophen notwendig gewordene Ersatzbauten hinsichtlich Art, Lage und Umfang dem zerstörten Gebäude zu entsprechen habe. Die Beschwerdegegnerin könne sich daher nicht darauf berufen, dass sie angeblich von Eigentümern von durch Katastrophen zerstörten Gebäuden ebenfalls eine volle Anschlussgebühr wie für einen Neubau verlange, jedoch eine Anrechnung früherer Gebühren (in Nominalhöhe) vorsehe. Vielmehr sei davon auszugehen, dass in einem solchen Fall keine Gebühren entrichtet werden müssten. Die Berücksichtigung der bereits gezahlten Gebühren beziehe sich demnach auf das Gebäudevolumen und nicht auf den Nominalwert. Dies müsse auch für freiwillig abgebrochene Gebäude gelten. Soweit die Beschwerdegegnerin geltend mache, dass sie 1880 keine Anschlussgebühren erhoben habe, müsse sie sich entgegenhalten lassen, dass sich die fehlende Gebührenerhebung im Jahr 1880 heute nicht mehr nachholen lasse. Es widerspreche dem Äquivalenzprinzip und dem Gleichbehandlungsgebot, wenn nur von Eigentümern, die Ersatzbauten errichteten, und nicht von allen Eigentümern bereits angeschlossener Liegenschaften die bisher nicht eingebrachten Kosten wesentlicher neuer Leistungen erhoben würden. Das Äquivalenzprinzip sei zudem dadurch verletzt, dass durch den Neubau die Wasserversorgungsanlagen nur im Umfang des über das bisherige hinausgehenden Gebäudevolumens zusätzlich belastet würden.

4.  

4.1 Wie zu Recht nicht bestritten wird, handelt es sich bei den umstrittenen Abgaben nicht um Mehrwertbeiträge, sondern um Gebühren im Rechtssinn (vgl. BGr, 18. Mai 2005, 2P.223/2004 E. 3.2 mit Hinweisen, www.bger.ch; VGr, 26. Februar 1998, VB.1998.00002 E. 2). Diese können sich auf eine hinreichende kantonal- und kommunalrechtliche Grundlage stützen, nämlich auf § 29 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991, auf § 45 des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974 sowie auf Art. 1 Abs. 1 WGebV und Art. 1 AGebV.

4.2 Die Lehre vertritt teilweise zwar die Ansicht, dass bei Anschlussgebühren kein Unterschied zwischen Um- bzw. Erweiterungsbauten und Ersatzbauten gemacht werden solle (vgl. etwa Peter Karlen, Die Erhebung von Wasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in: URP 1999, S. 539 ff., 568). Eine derartige Differenzierung ist jedoch entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht zwingend unzulässig. Das Bundesgericht hat festgehalten, dass durch die Errichtung und den Anschluss eines neuen Gebäudes, auch wenn dieses ein anderes, bereits angeschlossenes Gebäude ersetze, grundsätzlich ein neuer Abgabetatbestand geschaffen werde. Es gebe kein unabhängig von einem bestimmten Gebäude bestehendes, zeitlich unbeschränktes wohlerworbenes Anschlussrecht, das bei späteren baulichen Änderungen als feste Grösse respektiert werden müsste. Gründe der Billigkeit könnten es aber als gerechtfertigt erscheinen lassen, auch bei Ersatzbauten, gleich wie bei Erweiterungs- und Umbauten, bei der Bemessung der Anschlussgebühr den bisher auf den betreffenden Grundstücken vorhandenen und durch eine entsprechende Abgabe bereits abgegoltenen Anschlüssen bis zu einem gewissen Grade Rechnung zu tragen (BGr, 18. Mai 2005, 2P.223/2004 E. 3.3.3, www.bger.ch). Unzulässig sei es jedoch, Ersatzbauten generell – ohne jegliche Möglichkeit der Anrechnung bereits bezahlter Anschlussgebühren – wie Neubauten zu behandeln (BGr, 1. September 2003, 2P.78/2003 = ZBl 105/2004, S. 105).

Die Gebührenreglemente der Beschwerdegegnerin sehen für die Anschlussgebühren von Ersatzbauten eine differenzierte Regelung vor: Bei Ersatzbauten für ganz oder teilweise zerstörte Bauten werden früher geleistete Anschlussgebühren angerechnet, wenn das neue Gebäude innert zwei Jahren erstellt wird (Art. 2 Abs. 1 WGebV und Art. 8 Abs. 1 AGebV). Hingegen werden bei freiwillig abgebrochenen Gebäuden die früher geleisteten Anschlussgebühren nicht in Abzug gebracht (Art. 2 Abs. 3 WGebV und Art. 8 Abs. 3 AGebV). Zumindest die Regelungen betreffend Ersatzbauten für ganz oder teilweise zerstörte Gebäude halten nach dem Dargelegten vor der bundesgerichtlichen Praxis stand. Ob auch der gänzliche Ausschluss einer Anrechnung bei freiwillig abgebrochenen Gebäuden zulässig ist, kann – wie nachstehend aufgezeigt wird (E. 4.3) – offengelassen werden. Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass die vorliegenden Regelungen nicht mit dem vom Beschwerdeführer angeführten Fall der Stadt Baden (BGr, 1. September 2003, 2P.78/2003, www.bger.ch) identisch sind, da jene für sämtliche Ersatzbauten, unabhängig davon, ob sie freiwillig abgebrochen oder zerstört wurden, die Anrechung von bisher geleisteten Anschlussgebühren ausschloss.

4.3 Selbst wenn man zum Schluss käme, dass es unzulässig ist, bei Ersatzbauten für freiwillig abgebrochene Gebäude eine Anrechnung bisher geleisteter Anschlussgebühren auszuschliessen, könnte in solchen Fällen nicht mehr angerechnet werden, als die rechtsgültige Regelung bei Ersatzbauten für ganz oder teilweise zerstörte Gebäude vorsieht. Eine weitergehende Anrechnung würde das in Art. 8 Abs. 1 BV festgesetzte Gebot der rechtsgleichen Behandlung verletzen, da Ersatzbauten für freiwillig abgebrochene Gebäude gegenüber solchen für zerstörte Gebäude besser gestellt würden, wofür es – im Gegensatz zum gegenteiligen Fall – keine sachlichen Gründe gibt.

Der Auffassung des Beschwerdeführers, dass bei der Anrechnung bisher geleisteter Gebühren gemäss Art. 2 Abs. 3 WGebV und Art. 8 Abs. 3 AGebV das Gebäudevolumen und entgegen der Darlegung der Beschwerdegegnerin nicht der Nominalwert der damals entrichteten Anschlussgebühr berücksichtigt werden müsse, kann nicht beigetreten werden. Bereits der Wortlaut der Regelungen, wonach "früher geleistete" Anschlussgebühren angerechnet werden, lässt für die Auslegung des Beschwerdeführers keinen Raum. Ferner kommt den Gemeinden bei der Auslegung und Anwendung ihres eigenen Rechts ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 8). Wenn lediglich der Nominalwert der bereits geleisteten Anschlussgebühren als abzugsfähig erachtet wird, beruht dies auf vertretbaren Überlegungen: Je älter die zerstörte Altbaute war, desto niedriger fällt der mögliche Abzug für die bereits bezahlten Anschlussgebühren aus. Dies harmoniert mit dem Umstand, dass die öffentlichen Versorgungsnetze, die zu den seinerzeitigen tieferen Baukosten erstellt worden waren, ihrerseits altern und zu heutigen Kosten erneuert und ausgebaut werden müssen. Wäre der Abzug früherer Anschlussgebühren bei Ersatzbauten nach dem aktuellen Tarif zu gewähren, müssten für eigentliche Neubauten zum Ausgleich entsprechend höhere Gebühren verlangt werden, was unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit nicht unproblematisch wäre (vgl. BGr, 18. Mai 2005, 2P.223/2004 E. 3.3.3, www.bger.ch). Schliesslich kann der Beschwerdeführer auch mit dem Hinweis auf das Brandstattrecht nichts zu seinen Gunsten ableiten. Zum einen findet dieses seine Anwendung primär lediglich bei vorschriftswidrigen Gebäuden (vgl. Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. A., Zürich 2003, 17-11), zum andern erscheint es nach dem Dargelegten entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers als sachgerecht, bei Ersatzbauten für ältere zerstörte Bauten eine geringere Anschlussgebühr in Abzug zu bringen.

Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass er für die abgebrochenen Gebäude keine Anschlussgebühren entrichtet hat. Er macht indes geltend, dass früher für die Erstellung von Anschlüssen Fronarbeit vom Grundeigentümer und seinen Hilfspersonen als "zeitgemässe" Gebühr geleistet worden sei. Dass allfällig früher geleistete Fronarbeit durch die Beschwerdegegnerin nicht als "früher geleistete Anschlussgebühr" angerechnet wird, ist nicht zu beanstanden. Zum einen ist die Leistung von Fronarbeit im Nachhinein schwer nachvollziehbar und kaum bezifferbar, zum andern obliegt der Beschwerdegegnerin wie dargelegt im Rahmen des erheblichen Beurteilungsspielraums die Auslegung ihres eigenen Rechts. So wurde selbst in einem Fall, in welchem eine Anschlussgebühr erstmals ab 1971 nach dem Gebäudeversicherungswert berechnet wurde, als nicht rechtsverletzend beurteilt, dass bei Ersatzbauten nur Anschlussgebühren angerechnet wurden, welche nach dem neuen Berechnungsprinzip von 1971 geleistet worden waren (VGr, 22. August 2003, VB.2003.00143, www.vgrzh.ch).

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass – selbst wenn die Regelungen von Art. 2 Abs. 3 WGebV und Art. 8 Abs. 3 AGebV, wonach bei Ersatzbauten für freiwillig abgebrochene Gebäude früher geleistete Anschlussgebühren nicht angerechnet werden, als unzulässig erachtet werden – nicht höhere Anschlussgebühren in Abzug gebracht werden können als bei Ersatzbauten für zerstörte Gebäude. Dabei sind nach den rechtsgültigen Regelungen der Beschwerdegegnerin jedoch lediglich die früher geleisteten Anschlussgebühren anrechenbar (Art. 2 Abs. 1 WGebV und Art. 8 Abs. 1 AGebV). Da der Beschwerdeführer für die abgebrochenen Gebäude früher keine Anschlussgebühren geleistet hatte, kommt eine Anrechnung von vornherein nicht in Betracht. Deshalb wurde er zu Recht dazu verpflichtet, für die Ersatzbaute die vollen Anschlussgebühren zu leisten.

5.  

Eine Verletzung des Äquivalenzprinzips liegt entgegen den Einwendungen des Beschwerdeführers nicht vor. Dieses schreibt vor, dass eine Kausalabgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung oder abgegoltenen Vorteils stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss (Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgaberechts. Eine Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin, in: ZBl 104/2003, S. 505 ff., 520 ff.). Eine Pauschalierung der Bemessungsgrundlagen ist zulässig, solange sie nicht zu einem stossenden Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung führt. Ein solches ist vorliegend nicht gegeben, zumal der Beschwerdeführer für die abgebrochenen Bauten gar keine Anschlussgebühr leisten musste.

6.  

Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

 

 

Demgemäss entscheidet die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …