Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2007.00316

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 15. November 2007

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Felix Helg.  

 

 

 

 

In Sachen

 

 

Stadt Zürich, vertreten durch das Polizeidepartement der Stadt Zürich,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Löschung von Polizeidaten,

hat sich ergeben:

I.  

A. A wurde am 11. Dezember 2000 durch die Stadtpolizei Zürich verhaftet. Er wurde verdächtigt, an einem tätlichen Angriff mit Schusswaffengebrauch und Messern beteiligt gewesen zu sein. Am 3. Februar 2004 stellte die Bezirksanwaltschaft Zürich das Strafverfahren ein.

Mit Eingaben vom 3. Mai 2004 und 15. Februar 2005 beantragte A bei der Stadtpolizei Zürich, sämtliche polizeilichen Daten im Zusammenhang mit der Verhaftung zu löschen bzw. zu vernichten. In der Folge ersuchte die Stadtpolizei Zürich die Kantonspolizei um Löschung der erkennungsdienstlichen Daten. Die Kantonspolizei kam diesem Begehren nach und setzte A davon in Kenntnis.

In der (von A verlangten) Verfügung der Stadtpolizei vom 13. April 2005 wurde diese Löschung festgehalten. Gleichzeitig wurde Folgendes verfügt: "Andere, im POLIS [Datenbearbeitungs- und Informationssystem der Kantonspolizei und der Stadtpolizeien Zürich und Winterthur] gespeicherte Daten wurden mit dem Hinweis auf die Einstellungsverfügung der Staatsanwaltschaft Zürich vom 3. Februar 2004 ergänzt. Im Übrigen wird das Löschungsbegehren abgewiesen.".

B. Eine gegen die Verfügung der Stadtpolizei gerichtete Einsprache wies der Stadtrat von Zürich am 26. Oktober 2005 ab

II.  

A erhob dagegen am 9. Dezember 2005 Rekurs beim Bezirksrat Zürich, der die Sache zuständigkeitshalber mit Präsidialverfügung dem Statthal­teramt des Bezirks Zürich überwies. Dieses hiess den Rekurs am 13. Juni 2007 gut, soweit es darauf eintrat. Es hob die vorinstanzlichen Verfügungen auf und wies die Stadtpolizei Zürich an, die Daten im POLIS, die im Zusammenhang mit der Einstellungsverfügung der Bezirksanwaltschaft Zürich stehen, zu vernichten bzw. dem Rekurrenten von der Vernichtung Mitteilung zu machen.

III.  

Die Stadt Zürich, vertreten durch die Vorsteherin des Polizeidepartements, reichte am 19. Juli 2007 Beschwerde gegen die Verfügung des Statthalteramts Zürich ein. Sie beantragte, es sei diese Verfügung vollumfänglich aufzuheben, soweit der Rekurs von A gutgeheissen worden sei. Entsprechend seien die Verfügung der Stadtpolizei Zürich vom 13. April 2007 und der Einspracheentscheid des Stadtrats von Zürich vom 26. Oktober 2005 zu bestätigen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A. Das Statthalteramt Zürich verzichtete am 25. Juli 2007 auf eine Vernehmlassung. A beantragte am 4. September 2007 vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Zürich. Ausserdem forderte er den Beizug der Strafakten.

 

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

 

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG). Das Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden – wozu auch das Statthalteramt gehört –, soweit dieses oder ein anderes Gesetz keine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet (§ 41 Abs. 1 VRG). Gegen Rekursentscheide der Statthalter ist der Rekurs an den Regierungsrat nur zulässig, wenn der Weiterzug an das Verwaltungsgericht ausgeschlossen ist (§ 19c Abs. 2 VRG). Die Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist unter anderem unzulässig gegen Anordnungen in Straf- und Polizeistrafsachen, einschliesslich Vollzug der Strafen und Massnahmen (§ 43 Abs. 1 lit. g VRG).

1.2 Streitgegenstand ist die Löschung von Daten im POLIS-Informationssystem. Seit dem 1. Januar 2006 regelt die Verordnung über das Polizei-Informationssystem POLIS vom 13. Juli 2005 (POLIS-V, LS 551.103) die Materie. Zuvor wurde ein Antrag auf Löschung von Daten im POLIS-Informationssystem nach Massgabe des kantonalen Datenschutzrechts beurteilt: Eine betroffene Person, die ein schützenswertes Interesse hat, konnte verlangen, dass Daten berichtigt oder vernichtet werden (§ 19 Abs. 2 lit. a des Datenschutzgesetzes vom 6. Juni 1993 [DatenschutzG, LS 236.1], das in Kürze durch das Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 [IDG, LS 170.4] abgelöst wird). Entsprechend erging der Einspracheentscheid des Stadtrats vom 26. Oktober 2005 noch auf der Grundlage des kantonalen Datenschutzgesetzes. Die Rekursverfügung vom 13. Juni 2007 stützt sich auf die inzwischen in Kraft getretene POLIS-Verordnung. Dies ist nicht zu beanstanden, weil die POLIS-Verordnung selber keine Übergangsbestimmung in dieser Hinsicht umfasst und weil es sich bei der Datenaufbewahrung um einen Dauersachverhalt handelt, auf den zulässigerweise das neue Recht angewendet werden darf (unechte Rückwirkung; vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 337 ff.). Entsprechend ist die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts in erster Linie nach der POLIS-Verordnung zu prüfen.

1.3 Das POLIS-Informationssystem dient den beteiligten Polizeien bei der Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben zur Rationalisierung der Arbeitsabläufe, dem Informations- und Datenaustausch, der gemeinsamen Datenhaltung und statistischen Erhebungen (§ 4 Abs. 1 POLIS-V; näher ausgeführt in Abs. 2). Das System wird insbesondere eingesetzt bei der Ermittlung von strafbaren Handlungen, beim Sammeln von Beweisen und bei der Berichterstattung über die Ergebnisse zuhanden der Strafuntersuchungsbehörden, beim Erstellen von Berichten und Lagebeurteilungen, für das Festhalten von ungesicherten Sachverhalten, für die umfassende Dokumentation des polizeilichen Handelns einschliesslich der automatisierten Akten- und Datenverwaltung nach definierten Aufbewahrungsfristen, für die polizeiliche Recherche, das Erstellen von Täterschaftsprofilen, die Datenübermittlung in Systeme des Bundes sowie für den Datenaustausch mit weiteren Behörden und schliesslich auch für statistische Auswertungen (Begründung des Regierungsrats vom 13. Juli 2005, ABl 2005, S. 1563 f.).

1.4 Das POLIS-Informationssystem unterstützt somit nicht nur die polizeiliche Arbeit im Zusammenhang mit der Ermittlung von Straftaten. Es dient vielmehr der polizeilichen Tätigkeit insgesamt. Dies zeigt auch der Bestand der aufbewahrten Geschäftsdaten, worunter unter anderem Vermisstmeldungen, Ausweisverluste, Hotelmeldescheine, Aufenthaltsnachforschungen und Fundsachen fallen (§ 18 Abs. 5 lit. c, d, g, k, m POLIS-V), also alles Daten, die nicht oder nicht zwingend mit einer Straftat in Verbindung stehen. Konkret geht es um das weitere Schicksal von Daten des Beschwerdegegners im POLIS-Informationssystem. Diese Daten haben zwar ihre Herkunft in einer gegen den Beschwerdegegner geführten und später eingestellten Strafuntersuchung. Deren weitere Aufbewahrung erfolgt nun aber losgelöst von der ursprünglichen Datenerhebung, sobald diese Daten ins POLIS-Informationssystem eingespeist sind. Die Frage der Löschung, die erst nach der Einstellung des Strafverfahrens zu klären ist, hat infolge dieser zeitlichen Abfolge keinen Zusammenhang zu Straf- und Polizeistrafsachen, welche die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ausschliessen (so auch Einspracheentscheid des Stadtrats, E. I/1; vgl. zum Begriff der "Straf- und Polizeistrafsachen" Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 43 N. 21-25, 58; VGr, 9. November 2005, VB.2005.00342 E. 4, www.vgrzh.ch). Insofern unterscheidet sich diese Konstellation auch von der Situation, die im Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 29. April 1998 zu beurteilen war (VB.1998.00122, Leitsatz in RB 1998 Nr. 27). In Frage stand damals zum einen nicht die Löschung von Daten, sondern das Akteneinsichtsrecht. Zum andern bezog sich die Einsicht direkt auf das Dossier des abgeschlossenen Strafverfahrens betreffend Widerhandlung gegen die Zivilschutzgesetzgebung. Die sachliche Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichts in diesem Sachgebiet (§ 43 Abs. 1 lit. g und i VRG) hatte auch die Unzuständigkeit des Gerichts zur Beurteilung der Streitigkeit über die Einsicht in die eigenen Akten aus dem Strafverfahren zur Folge.

Zu berücksichtigen ist im Weiteren, dass bei Streitigkeiten, die sich aus der Anwendung der POLIS-Verordnung ergeben, eine exakte Aufteilung der Geschäftsdaten in solche mit bzw. ohne Bezug zu einer Straf- oder Polizeistrafsache und eine entsprechende Differenzierung des Rechtsmittelzugs wohl kaum praxistauglich bewerkstelligen lassen. Ausserdem steht die POLIS-Verordnung insgesamt in einem Kontext zur kantonalen Datenschutzgesetzgebung. So verweist die POLIS-Verordnung mehrmals auf das Datenschutzgesetz, so bei den Voraussetzungen des Akteneinsichtsrechts (§ 11 Abs. 3 lit. b), beim Auskunftsrecht (§ 12 Abs. 1), beim Berichtigungsrecht (§ 13 Abs. 1) und bei der Bezeichnung des für den Datenschutz verantwortlichen Organs (§ 14 Abs. 1). Zudem wurden vor dem Inkrafttreten der POLIS-Verordnung die Rechte betroffener Personen nach dem Datenschutzgesetz beurteilt (vgl. E. 1.2). Stünde der Zusammenhang mit einem Strafverfahren im Vordergrund, so wären diese Verweise widersprüchlich, weil das Datenschutzgesetz in hängigen Verfahren der Strafrechtspflege gerade nicht zur Anwendung gelangt (§ 3 Abs. 2 lit. b DatenschutzG). Dies alles spricht dafür, dass Streitigkeiten aus der Anwendung der POLIS-Verordnung nicht unter § 43 Abs. 1 lit. g VRG fallen und demzufolge das Verwaltungsgericht für die Beurteilung der Beschwerde zuständig ist.

2.  

2.1 Zur Beschwerde berechtigt ist, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG). Ausserdem ist eine Gemeinde zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde legitimiert, insbesondere wenn der Entscheid oder die Beachtung desselben in gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen hat (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. b VRG). Die Lehre hat aus diesen gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen verschiedene Fallgruppen für die Beschwerdebefugnis einer Gemeinde gebildet: Eine kommunale Legitimation ist gegeben, wenn die Gemeinde "wie eine Privatperson" betroffen ist (1.), wenn es um ein finanzielles Interesse (2.) oder um ein kommunales öffentliches Interesse (3.) geht, wenn ein Eingriff in die qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit geltend gemacht wird (4.) oder wenn die unrichtige oder die zu Unrecht unterbliebene Anwendung des kommunalen Rechts in Frage steht (5.) (Martin Bertschi, Die Beschwerdebefugnis der Gemeinden im Zürcher Verwaltungsprozess, in: Peter Breitschmid u.a. [Hrsg.], Grundfragen der juristischen Person, FS für Hans Michael Riemer zum 65. Geburtstag, Bern 2007, S. 8 ff.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 61 ff.).

Die POLIS-Verordnung regelt die Anwendung des Informationssystems kantonal einheitlich und abschliessend. Aus diesem Grund kann die streitige Frage der Löschung von Daten aus dem POLIS-Informationssystem nicht unter die vorerwähnte Fallgruppe 4 subsumiert werden. Es verbleibt somit lediglich die Fallgruppe 3. Zu prüfen ist demnach, ob die Datenlöschung ein legitimationsbegründendes kommunales öffentliches Interesse begründet.

2.2 Das POLIS-Informationssystem dient auch den kommunalen Polizeien, die an dieser Datenbank angeschlossen sind. Die Stadtpolizeien von Zürich und Winterthur gehören zusammen mit der Kantonspolizei zu den Betreibern des Systems (§ 2 POLIS-V). Verschiedene Gemeinden haben sich dem System angeschlossen (§ 3 Abs. 1 POLIS-V), so Zollikon, Zumikon, Küsnacht und Meilen; weitere Gemeinden werden folgen (Geschäftsbericht 2006 des Regierungsrats, S. 110).

Die Besorgung der Ortspolizei ist eine spezifisch kommunale Aufgabe. Der Gemeinderat (Exekutive) sorgt für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe und Ordnung und für die Sicherheit von Personen und Eigentum (§ 74 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926, GemeindeG, LS 131.1). Wie die Gemeinden ihre polizeilichen Aufgaben organisieren, ist in einem hohen Mass den einzelnen Kommunen überlassen. Sie können – müssen aber nicht – eine eigene kommunale Polizei schaffen (§ 3 Abs. 1 des Polizeiorganisationsgesetzes vom 29. November 2004, POG, LS 551.1). Entsprechend unterscheidet sich je nach Grösse und örtlicher Lage der Kommunen die konkrete örtliche Polizeiorganisation und – soweit eine Gemeinde über eine eigene Polizei verfügt – die Polizeitaktik von Gemeinde zu Gemeinde. Als Folge davon differieren auch die Bedürfnisse der an das POLIS-Informationssystem angeschlossenen Gemeindepolizeien hinsichtlich dieser Datenbank. Dieser ausgeprägte lokale Bezug begründet ein hinreichendes kommunales Legitimationsinteresse. Hinzu kommt, dass die unwiderrufliche Löschung von Daten streitig ist. Ein solcher Datenverlust ist geeignet, die kommunale polizeiliche Aufgabenerfüllung nachhaltig zu erschweren.

3.  

3.1 Das Statthalteramt führt in der Rekursverfügung aus, die Einstellung des Strafverfahrens gegen den Beschwerdegegner sei nicht wegen Zweifeln beweismässiger Art eingestellt worden, sondern deshalb, weil der Tatvorwurf nicht haltbar gewesen sei, da sich dafür keine (und nicht nur ungenügende) Beweise hätten finden lassen. In einer solchen Konstellation sei die Verweigerung der Löschung nicht nachvollziehbar. Die Regelung von § 13 Abs. 3 POLIS-V, die bei jeglicher Einstellung des Verfahrens nur eine ergänzende Eintragung vorsehe, könne nicht als zulässig angesehen werden. Vielmehr müsse nach dem Grund der Einstellung differenziert werden. Erfolge sie wegen nicht erhärteten Tatverdachts (nicht bloss mangels rechtsgenügender Beweise), so müsse ein Anspruch auf Löschung der Daten bejaht werden. Dies treffe im Übrigen auch bei einem Freispruch zu. Bestehe ein Anspruch auf Löschung von Bundesrechts wegen (Unschuldsvermutung, Art. 32 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV), so sei nicht weiter zu prüfen, ob die Polizei berechtigte Interessen am Weiterbestand von zu Unrecht im POLIS gespeicherten Daten vorzubringen vermöge. Zudem widerspräche die Verweigerung der Löschung dem kantonalen Datenschutzrecht, das unter Umständen einen Anspruch auf Löschung bzw. Berichtigung vorsehe.

3.2 Die Beschwerdeführerin entgegnet, das Bundesgericht habe anlässlich einer abstrakten Normenkontrolle festgehalten, dass sich die Bestimmungen der POLIS-Verordnung verfassungskonform anwenden liessen. Die Vorinstanz habe den Sachverhalt unrichtig festgestellt. Es könne nämlich nicht davon ausgegangen werden, dass überhaupt kein Tatverdacht am Angeschuldigten haften bleibe. Das zeige die vom Bezirksanwalt gewählte, klar abgefasste Formulierung, wonach eine strafbare Handlung "zumindest nicht rechtsgenügend" habe nachgewiesen werden könne. Der Statthalter dürfe seine Schlussfolgerungen nicht an die Stelle derjenigen der Bezirksanwaltschaft stellen. Der Beschwerdegegner habe im Übrigen seine Aussagen im Lauf der Strafuntersuchung relativiert. In der Praxis ergäben sich Abgrenzungsprobleme hinsichtlich der verschiedenen Formen eines Tatverdachts. Deshalb komme der Untersuchungsbehörde ein gewisses Ermessen zu, wann sie Anklage erheben wolle. Es treffe nicht zu, dass für eine Einstellungsverfügung ein Tatverdacht gänzlich entkräftet werden müsse. Es sei äusserst problematisch, die Einstellung einer Strafuntersuchung mit einem Freispruch gleichzusetzen. Erkennungsdienstliche Daten und übrige Polizeidaten dürften nicht gleichgesetzt werden. Erstere erlaubten die Identifikation mit Straftätern und wiesen deshalb einen erhöhten Schutzbedarf auf. Für diese Daten bestehe eine spezielle Regelung in der Verordnung über die erkennungsdienstliche Behandlung von Personen vom 9. November 2005 (V erkennungsdienstl. Behandlung, LS 551.112). Die übrigen Polizeidaten im POLIS, um die es hier gehe, seien weniger heikel. Die Haltung des kantonalen Datenschutzbeauftragten sei zu restriktiv. Der städtische Datenschutzbeauftragte habe dagegen festgehalten, dass eine Einstellung eines Strafverfahrens nicht zwangsläufig die unverzügliche Löschung der Personendaten im POLIS zur Folge habe müsse. Ausserdem habe das Bundesgericht erwogen, dass die Aufbewahrung erkennungsdienstlichen Materials keinen Verstoss gegen die Unschuldsvermutung bedeute. Zu berücksichtigen sei dabei, dass vorliegend die Polizeidaten mit einem Vermerk betreffend Einstellung des Strafverfahrens versehen seien. Das POLIS-Informationssystem sei eine Arbeitsregistratur der Polizei, weshalb die gespeicherten Daten dem Erkenntnisstand im Zeitpunkt der Erfassung entsprächen. Die Strafverfolgungspflicht der Polizei bedinge, dass die entsprechenden Daten bis zum Ablauf der Verfolgungsverjährung erhältlich blieben. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz bestehe bei nicht erhärtetem Tatverdacht kein Anspruch auf Löschung der Daten. Soweit Freiheitsrechte tangiert sein könnten, sei ein Eingriff rechtmässig. Insbesondere bestehe mit der Verpflichtung, das polizeiliche Handeln zu dokumentieren, ein öffentliches Interesse an der Aufbewahrung der Daten.

3.3 Der Beschwerdegegner leitet aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ab, dass bei einem Freispruch die Datenaufbewahrung nur dann zulässig sei, wenn dieser zufolge mangelhafter Beweislage erfolge. Ansonsten sei die verweigerte Löschung verfassungswidrig. Einem Freispruch sei die Verfahrenseinstellung gleichzustellen, und demzufolge seien die Daten jedenfalls dann zu löschen, wenn die Einstellung damit begründet sei, dass der beschuldigten Person nichts vorgeworfen werden könne. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin dürfe ein Strafverfahren nur eingestellt werden, wenn zweifelsfrei ein Freispruch zu erwarten sei. Aus den Akten der Strafuntersuchung ergebe sich, dass gegen den Beschwerdegegner überhaupt kein Tatverdacht bestanden habe. Aus diesem Grund seien die Daten zu vernichten. Immer wenn es sich nicht um einen Freispruch mangels Beweisen handle, habe das Interesse des Staates an einer lückenlosen Dokumentierung polizeilichen Handelns vor dem Interesse des zu Unrecht in eine Strafuntersuchung hineingezogenen Bürgers an der datenschutzrechtlichen "restitutio in integrum" zurückzutreten. Polizeiliche Daten seien für die spätere Geltendmachung von Ansprüchen der betroffenen Person nicht erforderlich, weil hiefür die Untersuchungsakten beigezogen werden könnten. Ein Vermerk, wonach das Strafverfahren eingestellt worden sei, genüge nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht. Ausserdem erlaube die POLIS-Verordnung einen sehr weit gehenden Datenzugriff und Datenaustausch. Die Beschwerdeführerin belege in ihrer Argumentation, dass eine Datenbank bezüglich eingestellter Untersuchungen immer geeignet sei, den Verdacht strafbaren Verhaltens zu nähren.

4.  

4.1 Die POLIS-Verordnung führt unter dem Abschnitt "Rechte der Betroffenen" ausdrücklich das Recht auf Auskunft (§ 12 POLIS-V) und das Berichtigungsrecht (§ 13 Abs. 1 und 2 POLIS-V) auf. Ferner ist das Recht auf Akteneinsicht näher geregelt (§ 11 POLIS-V). Ein Recht auf Löschung der Daten ist zwar nicht explizit in der POLIS-Verordnung enthalten. Allerdings wird ein solches auch nicht ausgeschlossen, weil die POLIS-Verordnung die Rechte betroffener Personen nicht abschliessend umschreibt (vgl. Formulierung in § 13 Abs. 1 POLIS-V: "Gesuche zur Wahrnehmung von anderen Rechten, insbesondere des Berichtigungsrechts … sind bei … einzureichen."). Im kantonalen Datenschutzgesetz, worauf die POLIS-Verordnung jeweils verweist, ist das Begehren auf Vernichtung von Daten wiederum vorgesehen (§ 19 Abs. 2 lit. a DatenschutzG).

Dokumente und Verknüpfungen mit Personendaten im POLIS-Informationssystem werden mit den Geschäftsdaten gelöscht. Letztere sind zu löschen, wenn – wie hier im Zusammenhang mit Straftaten – die Verfolgungsverjährung eingetreten ist (§ 18 Abs. 1 und 2 POLIS-V). Bei einer Einstellung des Strafverfahrens (sowie in näher umschriebenen weiteren Fällen) kann die betroffene Person unter Vorlage des entsprechenden formell rechtskräftigen Entscheids eine ergänzende Eintragung im POLIS erwirken. Die Polizei nimmt die Eintragung unabhängig vom Ersuchen der betroffenen Person von Amtes wegen vor, wenn ihr entsprechende Entscheide zugestellt werden (§ 13 Abs. 3 POLIS-V).

4.2 Die Vorinstanz hat einen Anspruch auf ersatzlose Löschung der Daten direkt aus der verfassungsmässig garantierten Unschuldsvermutung abgeleitet (Art. 32 Abs. 1 BV). Es ist somit zu prüfen, ob das Bundesverfassungsrecht einen solchen Anspruch statuiert. Erweist sich umgekehrt die weitere Aufbewahrung der Daten als vereinbar mit dem Bundesverfassungsrecht, so besteht folglich auch kein Anspruch auf Datenlöschung.

5.  

5.1 In Art. 32 Abs. 1 BV ist die Unschuldsvermutung verankert: Jede Person gilt bis zur rechtskräftigen Verurteilung als unschuldig. Der Unschuldsvermutung kommt in erster Linie eine Bedeutung als Beweislast- und Beweiswürdigungsregelung im Strafverfahren zu (Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. A., Zürich 2005, N. 865; Hans Vest in: Bernhard Ehrenzeller u.a. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich etc. 2002, Art. 32 N. 12 f.). Darüber hinaus ist die Unschuldsvermutung auch bei der Datenaufbewahrung beachtlich. In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wurde allerdings eine mögliche Verletzung der Unschuldsvermutung nur hinsichtlich der Aufbewahrung von erkennungsdienstlichem Material geprüft (BGE 124 I 80 E. 2e S. 84, 120 Ia 147 E. 3b; vgl. auch Vest, Art. 32 N. 16; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 564). Zu den erkennungsdienstlichen Unterlagen gehören Fotos (BGE 120 Ia 147), Fingerabdrücke, Handschriftenproben, Blut-, Urin- oder Speichelproben sowie darauf abgestützte DNA-Analysen (BGE 124 I 80). Dieses erkennungsdienstliche Material dient der gegenwärtigen oder zukünftigen Identifizierung von Personen (Ivo Schwegler, Datenschutz im Polizeiwesen von Bund und Kantonen, Bern 2001, S. 94; Esther Tophinke, Das Grundrecht der Unschuldsvermutung, Bern 2000, S. 453; BGE 128 II 259 E. 3.4.1 S. 271; für den Kanton Zürich § 2 Abs. 1 V erkennungsdienstl. Behandlung).

5.2 Vorliegend geht es aber nicht um die Aufbewahrung von erkennungsdienstlichen Daten, die von der Art her gar nicht Bestandteil des POLIS-Informationssystems sein können (§§ 6 f. POLIS-V). Die erkennungsdienstlichen Unterlagen wurden inzwischen vernichtet (vgl. Sachverhalt, I.A). Es kann offen bleiben, ob die Speicherung der Daten im POLIS-Informationssystem überhaupt vom Schutzbereich der Unschuldsvermutung erfasst wird, weil diese Daten mit dem Hinweis auf die Einstellung der Strafuntersuchung gerade die Annahme entkräften, die betroffene Person sei schuldig. Die Voraussetzungen für eine allfällige Einschränkung dieses Grundrechts wären jedenfalls erfüllt (dazu E. 6.2.1-4).

6.  

6.1 Art. 13 Abs. 2 BV statuiert einen Anspruch auf Schutz vor Missbrauch der persönlichen Daten und bringt das informationelle Selbstbestimmungsrecht zum Ausdruck (Häfelin/Haller, N. 389; Rainer J. Schweizer in: Bernhard Ehrenzeller u.a. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich etc. 2002, Art. 13 N. 38). Art. 13 BV schützt dabei in besonderer Weise die verschiedenste Aspekte umfassende Privatsphäre, während die persönliche Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV als das grundlegende Freiheitsrecht bezeichnet werden kann (ZBl 2007, S. 407 E. 2.2). Der grundrechtliche Schutz betrifft jedes staatliche Erheben, Sammeln, Verarbeiten, Aufbewahren oder Weitergeben von Angaben, die einen Bezug zur Privatsphäre einer Person haben. Jeder derartige staatliche Umgang mit Personendaten ist nur unter den allgemeinen Voraussetzungen von Grundrechtseinschränkungen zulässig (Müller, S. 45 f.). Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV), müssen durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt (Abs. 2) und verhältnismässig sein (Abs. 3). Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar (Abs. 4).

6.2  

6.2.1 Das Bundesgericht hat im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle zur POLIS-Verordnung festgehalten, dass offen gelassen werden könne, ob die von dieser Verordnung vorgesehenen Massnahmen schwere Einschränkungen von verfassungsmässigen Rechten darstellten, da die POLIS-Verordnung über eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage verfüge. Sie stütze sich auf § 35 lit. c POG. Ausserdem enthalte § 34 POG auch materielle Grundsätze zur Datenbearbeitung (BGr, 23. April 2007, 1P.71/2006, E. 5, www.bger.ch).

6.2.2 Das öffentliche Interesse für den staatlichen Umgang mit Personendaten und damit – wie vorliegend – auch für die Aufbewahrung von Daten im POLIS-Informationssystem liegt in der Sicherstellung der polizeilichen Tätigkeit. Kanton und Gemeinden haben nämlich die öffentliche Ordnung und Sicherheit zu gewährleisten (Art. 100 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005; § 74 Abs. 1 GemeindeG). Die polizeilichen Dienstleistungen beschränken sich dabei nicht bloss auf kriminalpolizeiliche Aufgaben (namentlich Aufklärung von Straftaten; § 8 POG und § 72a des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976). Sie umfassen im Weiteren auch sicherheitspolizeiliche und verkehrspolizeiliche Aufgaben (§§ 9 f. POG).

6.2.3 Unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit leuchtet ohne weiteres ein, dass eine effiziente Erfüllung dieser polizeilichen Tätigkeiten die Bearbeitung und Aufbewahrung von Personendaten voraussetzt. Ein Informationssystem ist somit geeignet und auch erforderlich, den polizeilichen Auftrag zu unterstützen (vgl. auch den Zweck des POLIS-Informationssystems in § 4 POLIS-V; dazu E. 1.3). Insbesondere ermöglicht erst eine vollständige Archivierung aller polizeilich relevanten Ereignisse zuverlässige Recherchierarbeiten und eine Dokumentation der polizeilichen Tätigkeit. Dies kann sich durchaus auch zugunsten einer im POLIS-Informationssystem vermerkten Person auswirken, wenn nämlich diese Daten zum Beispiel gerade eine Beteiligung dieser Person an einer Straftat ausschliessen (vgl. das Beispiel im Einspracheentscheid des Stadtrats, E. II/3.1.2 S. 7).

Bei der Beurteilung der Zweck-Mittel-Relation bzw. der Abwägung von öffentlichem und betroffenem privatem Interesse ist zunächst nochmals festzuhalten, dass es sich nicht um die Aufbewahrung von erkennungsdienstlichen Daten handelt. Diese sind gelöscht worden (vgl. Sachverhalt, I.A; E. 5.2).

In inhaltlicher Hinsicht sind die aufbewahrten Daten mit einem Hinweis auf die eingestellte Strafuntersuchung versehen. Damit wird dem datenschutzrechtlichen Berichtigungsrecht Nachachtung verschafft (§ 13 Abs. 1 POLIS-V; § 19 Abs. 2 lit. a DatenschutzG). Die Information ist somit klar und auch wahr. Der Informationsgehalt ist aber auch mit Blick auf den Adressatenkreis zu würdigen. Daten aus dem POLIS-Informationssystem werden nur einem beschränkten, genau bezeichneten Kreis von Behörden bekannt gegeben, die über einen gesetzlichen Anspruch auf Amts- und Rechtshilfe verfügen (§ 10 POLIS-V). Im Rahmen der polizeilichen Nutzung sind einzelne Benutzergruppen und entsprechend abgestufte Zugriffsrechte zu definieren (§ 15 Abs. 2 und 3 POLIS-V). Damit ist hinreichend sichergestellt, dass der Datenzugriff fachkundigem Personal vorbehalten ist, welches in der Lage ist, die Aussagekraft der Information richtig zu beurteilen. So sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass der Hinweis auf eine eingestellte Strafuntersuchung falsch interpretiert werden könnte und dass den zugriffsberechtigten Personen nicht bewusst wäre, dass es unterschiedliche Gründe für die Einstellung einer Strafuntersuchung gibt. Zu Recht unterstreicht die Beschwerdeführerin, dass die POLIS-Datenbank gerade nicht dem Strafregister gleichzusetzen sei. Deshalb kommt es entgegen den Darlegungen der Parteien für die Beurteilung der Zulässigkeit einer weiteren Aufbewahrung der Daten nicht darauf an, aus welchen Gründen die Strafuntersuchung eingestellt worden ist. Es erübrigt sich deshalb auch für das Verwaltungsgericht, im Beschwerdeverfahren die vollständigen Strafakten, wie vom Beschwerdegegner beantragt, beizuziehen. Insofern unterscheidet sich diese Beurteilung von der Würdigung der Aufbewahrung von erkennungsdienstlichem Material. In letzterem Fall kann die Berücksichtigung des Grundes, weshalb ein Strafverfahren eingestellt worden ist, für die Frage der Zulässigkeit einer Fortsetzung der Datenaufbewahrung wesentlich sein (ZBl 2007, S. 407 E. 3). Der strengere Massstab, der an die Speicherung von erkennungsdienstlichen Daten gelegt wird, ist freilich sachlich begründet, weil mit diesen Mitteln stets eine persönliche Identifikation einer Person angestrebt wird.

Das Interesse des Beschwerdegegners an einer Löschung der Daten gegenüber dem Interesse der Beschwerdeführerin an einer lückenlosen Dokumentation polizeilicher Ereignisse vermindert sich auch insofern, als künftig weitere Verbesserungen am POLIS-Informationssystem vorgenommen werden. So ist der Regierungsrat vom Kantonsrat in verbindlicher Form beauftragt worden, gesetzliche Grundlagen zu schaffen, damit die Aktualisierung von Daten im POLIS gewährleistet ist, namentlich durch die Verpflichtung der Justiz zur Weiterleitung des Ausgangs von Strafverfahren an die Polizei (Motion Nr. 226/2005, überwiesen am 28. August 2006, Prot. KR 2003-07, S. 11889 ff.). Ein weiterer Auftrag zielt darauf ab, mit einem Gesetz die Aktualität der POLIS-Datenbank sicherzustellen und diese Aktualität durch eine unabhängige Behörde kontrollieren zu lassen (Motion Nr. 352/2006, überwiesen am 23. April 2007, Prot. KR 2003-07, S. 14895 ff.; ferner als Postulat überwiesene Motion, wonach der Regierungsrat zu prüfen hat, wie das POLIS-Informationssystem in ein operatives System [mit aktuellen Fahndungsdaten] und in ein archivarisches System [mit dem Zweck polizeilicher Dokumentation; erhöhte Zugriffsvoraussetzungen] unterteilt werden kann; Nr. 351/2006, überwiesen am 23. April 2007, Prot. KR 2003-07, S. 14880 ff.).

In zeitlicher Hinsicht ist wesentlich, dass die im POLIS-Informationssystem gespeicherten Daten nicht "ewig" in der Datenbank verbleiben. Die POLIS-Verordnung sieht differenzierte Aufbewahrungsdauern vor (§ 18 POLIS-V; vgl. E. 4.1). Im Zusammenhang mit einer (eingestellten) Strafuntersuchung wegen Körperverletzung sind die Daten mit dem Eintritt der Verfolgungsverjährung zu löschen, das heisst bei einer schweren Körperverletzung nach 15 Jahren nach der Tat (Art. 122 in Verbindung mit Art. 97 Abs. 1 lit. b und Art. 98 lit. a des Strafgesetzbuchs, StGB), bei einer einfachen Körperverletzung nach 7 Jahren (Art. 123 in Verbindung mit Art. 97 Abs. 1 lit. c und Art. 98 lit. a StGB). Dadurch wird dem Umstand Rechnung getragen, dass bei einer langen Aufbewahrungsdauer die Gefahr von Verwechslungen und Verfälschungen steigt (BGE 124 I 80 E. 2e S. 84 in Bezug auf erkennungsdienstliches Material).

Insgesamt wiegt das Interesse an der Aufbewahrung der Daten im POLIS-Informationssystem zur polizeilichen Aufgabenerfüllung schwerer als das Interesse des Beschwerdegegners an einer Löschung dieser Daten, deren Informationsgehalt beschränkt und nur einem fachkundigen sowie begrenzten Personenkreis zugänglich ist.

6.2.4 Der Kernhalt der Garantie nach Art. 13 Abs. 2 BV wird nicht tangiert. Der Schutzumfang dieser Verfassungsnorm wird angesichts der nur restriktiv zugänglichen Daten des Beschwerdegegners und der zeitlich begrenzten Aufbewahrungsdauer nicht ausgehebelt (vgl. zum Kerngehaltsbegriff Häfelin/Haller, N. 324 ff.; Rainer J. Schweizer in: Bernhard Ehrenzeller u.a. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich etc. 2002, Art. 36 N. 27 f.).

6.2.5 In die Beurteilung miteinzubeziehen sind die Erwägungen des Bundesgerichts, die es im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle angestellt hat (BGr, 23. April 2007, 1P.71/2006, www.bger.ch). Das Gericht führte zur Aufbewahrung der Daten unter einer Ergänzung der Einstellung der Strafuntersuchung Folgendes aus:

"[Es] … kann nicht gesagt werden, dass sich diese Ordnung als nicht verfassungskonform handhaben lasse und dass entsprechende Ergänzungen im Informationssystem nicht tatsächlich nachgeführt würden; sie schliesst auch nicht aus, dass in Fällen von Freispruch bzw. Einstellung oder Nichtanhandnahme von Strafverfahren entsprechende Entscheide der Polizei zur Vornahme der erforderlichen Ergänzungen systematisch mitgeteilt würden." (E. 6.2)

Konkret ist beim Beschwerdegegner die Einstellung der Strafuntersuchung in korrekter Form vermerkt worden. Die Polizei nimmt die Eintragung des Ergebnisses des Strafverfahrens von Amtes wegen vor, wenn ihr entsprechende Entscheide zugestellt werden (§ 13 Abs. 3 letzter Satz POLIS-V). Wie ausgeführt (E. 6.2.3), wird der Regierungsrat in naher Zukunft aufgrund der überwiesenen parlamentarischen Vorstösse des Kantonsrates die Aktualisierung des Datenbestands im POLIS-Informationssystem weiter zu verbessern haben. Daher kann im Lichte der bundesgerichtlichen Erwägungen nicht der Schluss gezogen werden, der Umgang mit den Daten des Beschwerdegegners erfolge in verfassungswidriger Art und Weise.

Keine andere Beurteilung drängt sich aufgrund des Entscheids 1P.46/2001 des Bundesgerichts vom 2. März 2001 (www.bger.ch = 8/33) auf, auf welchen sich der Beschwerdegegner bezieht. Die Rechtslage ist insofern unterschiedlich, als in diesem Entscheid das kantonale Recht keine spezifische Norm wie das zürcherische Recht aufweist, die bei einer Einstellung einer Strafuntersuchung einen Anspruch auf eine ergänzende Eintragung statuiert und bei Vorlage eines entsprechenden Entscheids diese Eintragung ohne weiteres Verfahren ermöglicht (§ 13 Abs. 3 POLIS-V).

7.  

Zusammenfassend erweist sich die weitere Aufbewahrung der Daten des Beschwerdegegners im POLIS-Informationssystem als rechtmässig. Ein Anspruch auf Löschung der Daten besteht gestützt auf Bundesverfassungsrecht nicht. Ebenso wenig kann ein Vernichtungsanspruch aus dem kantonalen Datenschutzrecht (E. 4.1) abgeleitet werden. Bei der Prüfung eines entsprechenden Begehrens nach § 19 Abs. 2 lit. a DatenschutzG ist dieselbe Interessenabwägung massgeblich wie sie unter dem Gesichtswinkel des Bundesverfassungsrechts vorzunehmen ist. Die rechtliche Würdigung der Vorinstanz ist folglich unzutreffend. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und die Rekursverfügung des Statthalteramtes des Bezirks Zürich vom 13. Juni 2007 aufzuheben.

Entsprechend sind die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Rekursverfahrens neu zu regeln: Die Kosten (Fr. 672.-) werden dem Beschwerdegegner (= Rekurrenten) auferlegt (§ 13 Abs. 2 VRG). Diesem steht keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG), und die Beschwerdeführerin hat für das Rekursverfahren keine solche beantragt. Es sind daher im Rekursverfahren keine Parteientschädigungen zuzusprechen.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens sind dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Beide Parteien verlangen eine Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdeführerin erfüllt die Voraussetzungen dafür nicht. Die Führung von Rechtsmittelverfahren gehört – gerade auch im Zusammenhang mit datenschutzrechtlichen Fragen – zum angestammten Aufgabenbereich eines Gemeinwesens, was eine Parteientschädigung zu dessen Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn die Ausarbeitung der Beschwerdeschrift mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 mit Hinweisen). Dem Beschwerdegegner steht entsprechend dem Ausgang des Verfahrens keine Parteientschädigung zu.

 

 

Demgemäss entscheidet die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Rekursverfügung des Statthalteramtes des Bezirks Zürich vom 13. Juni 2007 wird aufgehoben.

2.    Die Kosten des Rekursverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt. Es werden für das Rekursverfahren keine Parteientschädigungen zugesprochen.

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.

4.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

5.    Es werden für das Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.    Mitteilung an …