Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2007.00406
VB.2007.00407

 

 

Entscheid

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 7. Februar 2008

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Andreas Conne.

 

 

In Sachen

 

 

1.    A,

 

2.    B,

 

beide vertreten durch RA C,

 

Beschwerdeführende,

gegen

 

Gemeinde Schwerzenbach,
vertreten durch den Gemeinderat, 8603 Schwerzenbach,

dieser vertreten durch RA F,

Beschwerdegegnerin,

 

und

1.    D,

 

2.    E,

beide vertreten durch G,

Mitbeteiligte,

betreffend Nutzungsplanung,

hat sich ergeben:

I.  

Mit Beschluss vom 30. Juni 2006 genehmigte die Gemeindeversammlung Schwerzenbach die Revision der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung. Unter anderem wurden in Art. 41 der Bau- und Zonenordnung (BZO) Sonderbauvorschriften für die Industriezone X festgesetzt. Der Beschluss wurde am 7. Juli 2007 im kantonalen Amtsblatt publiziert.

II.  

Dagegen erhoben A und B am 5. bzw. 7. August 2006 Rekurs an die Baurekurskommission II mit dem Antrag, die genannten Sonderbauvorschriften aufzuheben. Die Baurekurskommission bezog D in das Verfahren ein. Am 11. Juli 2007 wies sie die zur gemeinsamen Behandlung vereinigten Rekurse ab, auferlegte die Verfahrenskosten von Fr. 5'134.- den Rekurrenten je zur Hälfte und verpflichtete diese, der Mitbeteiligten und der Vorinstanz eine Parteientschädigung von je Fr. 1'200.- zu entrichten.

III.  

Mit Beschwerden vom 16. und 19. September 2007 beantragten A sowie B, den Rekursentscheid vollumfänglich sowie den Gemeindebeschluss vom 30. Juni insoweit aufzuheben, als damit in der Bauordnung und im Zonenplan Sonderbauvorschriften für das Gebiet X festgelegt worden seien, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei.

Mit Präsidialverfügung vom 21. September 2007 wurden die Verfahren vereinigt und die Baudirektion darum ersucht, bezüglich der streitbetroffenen Festlegung den Genehmigungsentscheid zu treffen bzw. beim Regierungsrat einzuholen. Mit Verfügung vom 22. Oktober 2007 genehmigte die Direktion die Festlegung. Auf entsprechende Fristansetzung hin beantragte die Gemeinde Schwerzenbach am 11. Januar 2008 Abweisung der Beschwerden, unter Kosten und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden. D verzichtete auf Vernehmlassung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) und § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Behandlung der vorliegenden, eine kommunale Nutzungsplanung betreffenden Beschwerde zuständig (vgl. RB 1998 Nr. 26). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Als erste Rechtsmittelinstanz überprüfen die Baurekurskommissionen kommunale Nutzungspläne einschliesslich Gestaltungspläne grundsätzlich mit voller Kognition, das heisst nicht nur auf ihre Gesetzmässigkeit, sondern auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 VRG). Der Grundsatz der vollen Kognition steht jedoch unter dem Vorbehalt, dass sich die Rekursbehörde bei der Ermessenskontrolle Zurückhaltung aufzuerlegen hat, wenn den Gemeinden bei der Festsetzung der Bau- und Zonenordnung Planungsautonomie zusteht, insbesondere wenn es für die Beurteilung auf die örtlichen Verhältnisse ankommt. Sie dürfen dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht. Im Übrigen heben sie im Rahmen der Ermessenskontrolle die kommunale Planfestsetzung nur dann auf, wenn deren Unzweckmässigkeit oder die Unangemessenheit offensichtlich ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Mar­tin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 20).

Demgegenüber ist das Verwaltungsgericht bei der Überprüfung von Rekursentscheiden über kommunale Nutzungsplanungen gemäss § 50 Abs. 1 und 2 VRG ohnehin auf die Rechtskontrolle beschränkt. Bei der Überprüfung von Rekursentscheiden, mit welchen kommunale Planfestsetzungen aufgehoben worden sind, hat das Verwaltungsgericht im Rahmen der ihm zustehenden Rechtskontrolle auch zu prüfen, ob die Baurekurskommis- sion in rechtsverletzender Weise die kommunale Planungsautonomie missachtet habe.

3.  

Die Beschwerdeführerin 1 ist Eigentümerin der Grundstücke L-Strasse 01, 02, 03 und 04 im Industriegebiet X. Der Beschwerdeführer 2 betreibt als Mieter in den Gewerberäumen des Gebäudes L-Strasse 2 einen Sex-Club. Die Baurekurskommission bejahte die Rekurslegitimation beider Beschwerdeführenden, da beide im Sinn von § 21 VRG betroffen seien; beim Rekurrenten 2 ergebe sich diese Betroffenheit als Mieter aus seiner Befürchtung, dass sein Betrieb durch die Sonderbauvorschriften zonenwidrig werde. Dieser Beurteilung der Legitimation, der die Beschwerdegegnerin nicht entgegentritt, ist beizupflichten.

4.  

Sonderbauvorschriften ermöglichen und erleichtern die freiere Überbauung bestimmter geeigneter Gebiete nach einheitlichen Gestaltungsgrundsätzen. Sie können ferner die Voraussetzungen für besondere Nutzungsarten schaffen (§ 79 PBG). Sie können von den Bestimmungen über die Regelbauweise und die kantonalen Mindestabstände abweichen sowie die Nutzweise nach ihrer Art und innerhalb der Art nach Aufteilung und Zweckbestimmung näher umschreiben. Sodann haben sie für die einwandfreie Einordnung, Gestaltung, Erschliessung, Ausstattung und Ausrüstung der Überbauung zu sorgen (§ 80 Abs. 1 PBG). Sie bewirken keinen Zwang, nach ihnen zu bauen, können jedoch bestimmen, dass Baubewilligungen auf ihrer Grundlage nur erteilt werden, wenn die entsprechende Überbauung des ganzen Gebiets oder näher zu umschreibender Teilgebiete rechtlich gesichert ist (§ 81 Abs. 1 und 2 PBG). Wird auf die eingeräumte Überbauungsmöglichkeit verzichtet, finden die Vorschriften der allgemeinen Bau- und Zonenordnung Anwendung (§ 81 Abs. 3 PBG; vgl. Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. A., Zürich 1999, Rz. 314 ff.; Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. A., Zürich 2006, 3-24).

Mit Gestaltungsplänen werden für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise und die kantonalen Mindestabstände abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 PBG). Für die Projektierung ist ein angemessener Spielraum zu belassen (§ 83 Abs. 2 PBG). Der Gestaltungsplan hat auch die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen Quartierplan geregelt sind; er kann Festlegungen über die weitere Umgebungsgestaltung enthalten (§ 83 Abs. 3 PBG; vgl. Haller/Karlen, Rz. 317 ff.; Fritzsche/Bösch, 3-24 ff.).

Das streitbetroffene Gebiet liegt in der Industriezone. Diese ist gemäss § 56 PBG in erster Linie für die Ansiedlung industrieller und gewerblicher Betriebe der Produktion, der Gütergrossverteilung, der Lagerhaltung und des Transportes bestimmt (Abs. 1). Zulässig sind ferner betriebs- und unternehmenszugehörige Verwaltungs-, Forschungs- und Technikräume, Wohlfahrtseinrichtungen, in ausgedehnten und abgelegenen Industriezonen auch kleinere Läden für den täglichen Bedarf und sonstige den Beschäftigten nützliche Dienstleistungsgewerbe (Abs. 2). Die Bau- und Zonenordnung kann auch Handels- und Dienstleistungsgewerbe zulassen; aus planerischen oder infrastrukturellen Gründen kann sie bestimmte Betriebsarten ausschliessen (Abs. 3). Wohnungen für standortgebundene Betriebsangehörige sind gestattet; für vorübergehend angestellte Personen kann die Bau- und Zonenordnung provisorische Gemeinschaftsunterkünfte zulassen (Abs. 4).

Mit den Sonderbauvorschriften für die Industriezone X nach Art. 41 ff. der revidierten Bau- und Zonenordnung (nBZO) können dortige Grundstücke alternativ zur Bauordnung nach Massgabe von Art. 42–45 überbaut werden. Von den Sonderbauvorschriften darf nur Gebrauch gemacht werden, wenn die Überbauung nach einheitlichen Gestaltungsgrundsätzen durch einen Gestaltungsplan sichergestellt wird, der eine planerische und städtebaulich zweckmässige Bauzonenfläche von mindestens 5'000 m² umfasst (Art. 45 Abs. 1). Mit dem Gestaltungsplan ist nachzuweisen, dass die Wohnnutzung zweckmässig auf die bestehenden und geplanten gewerblichen Nutzungen abgestimmt ist und die Immissionsgrenzwerte gemäss Lärmschutzverordnung eingehalten werden (Art. 45 Abs. 2 Satz 1). Bauten und Anlagen sowie die Umgebungsgestaltung sind für sich und im Zusammenhang mit der baulichen Umgebung so zu gestalten, dass eine gute Gesamtwirkung erreicht wird (Art. 45 Abs. 2 Satz 2).

5.  

Die Baurekurskommission erwog im Wesentlichen: Die Sonderbauvorschriften nach Art. 41 ff. nBZO verstiessen nicht gegen übergeordnetes Planungsrecht. Gemischte Zonen seien weit verbreitet und auch in der Bau- und Zonenordnung der Beschwerdegegnerin vorgesehen, so namentlich die Wohnzone WG3, die Wohnzone mit Gewerbeanteil WG4 sowie die Kernzone. Insbesondere stehe § 56 Abs. 4 PBG der Statuierung von Sonderbauvorschriften nicht entgegen. Aus planerischer Sicht sei es gerade im Hinblick auf eine Siedlungsverdichtung nach innen erwünscht, das streitbetroffene Gebiet, das in der Nähe des S-Bahnhofes mit viertelstündlichen Verbindungen nach Zürich HB liege, für die Wohnnutzung zu öffnen. Das geltende Zonenregime im Gebiet X werde durch die Sonderbauvorschriften nicht grundsätzlich geändert, sondern ergänzt. Zusätzlich zu den nach Art. 21 Abs. 1 BZO zugelassenen mässig störenden Industrie-, Gewerbe- sowie Handels- und Dienstleistungsbetrieben seien nunmehr auch Wohnungen zulässig. Letztere hätten für die bestehenden mässig störenden Betriebe keine Nutzungsbeschränkungen zur Folge. Die Sonderbauvorschriften bewirkten für die Rekurrierenden keine Verletzung der Wirtschafts- und der Eigentumsfreiheit. Unbegründet sei sodann deren Befürchtung, die vom Sex-Club an der L-Strasse ausgehenden ideellen Immissionen seien von vornherein mit der laut Sonderbauvorschriften neu zugelassenen Wohnnutzung unvereinbar. Unbegründet sei ferner ihr Einwand, mit den Sonderbauvorschriften werde der Grundsatz des Vertrauensschutzes und der Plansicherheit verletzt. Wenn die Rekurrierenden nicht über Land im gemäss Art. 45 Abs. 1 nBZO erforderlichen Ausmass von 5'000 m² verfügten, um einen Ge-staltungsplan festsetzen zu können, lasse dies die streitbetroffene Regelung nicht als
rechtsungleich erscheinen.

6.  

6.1 Diese Erwägungen, in denen sich die Vorinstanz eingehend mit den Rekursvorbringen auseinandergesetzt hat, halten einer Rechtskontrolle nach § 50 VRG stand. Zum einen bringen die Beschwerdeführenden nichts vor, was sie entkräften könnte (dazu E. 6.2). Zum anderen zeigen sie auf, dass die streitbetroffene Revision der Bauordnung und des Zonenplans auch im Rahmen einer behördlichen Rechtsanwendung, die von Amtes wegen erfolgt und sich daher nicht zwingend auf die Prüfung der im Rekurs erhobenen Rügen beschränkt (dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 4), mit keinem ersichtlichen Rechtsmangel behaftet ist. Der Rekursentscheid ist daher zu bestätigen und die dagegen erhobene Beschwerde abzuweisen.

6.2 Die Beschwerdeführenden beschränken sich abgesehen von wenigen zusätzlichen Bemerkungen (zu diesen E. 6.3) darauf, in der Beschwerdeschrift ihre Rekursvorbringen unverändert zu wiederholen, ohne sich mit den Erwägungen der Baurekurskommission auseinanderzusetzen. Es rechtfertigt sich daher, den vorliegenden Beschwerdeentscheid nur summarisch zu begründen (§ 38 Abs. 1 Satz 2 VRG; dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 38 N. 20) und zu dessen Begründung nicht nur vorab, sondern weitestgehend auf die Erwägungen der Vorinstanz zu verweisen (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG; dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 28 N. 4; zur summarischen Begründung von Rechtsmittelentscheiden in Fällen, in denen die Rekurs- oder Beschwerdeschrift zwar eine formell genügende Begründung im Sinn von § 23 Abs. 1 bzw. § 54 Satz 1 VRG enthält, sich jedoch ohne Auseinandersetzung mit dem angefochtenen, seinerseits ausführlich begründeten Entscheid mit einer blossen Wiederholung der früheren Einwendungen gegen jenen Entscheid begnügt vgl. Kölz/Bosshart/Röhl § 23 N. 18, § 54 N. 7).

6.3 Die Schlussfolgerung der Vorinstanz, § 56 Abs. 4 PBG stehe dem Erlass der streitbetroffenen Sonderbauvorschriften nicht entgegen (E. 7.1), halten die Beschwerdeführenden für unzutreffend, weil das fragliche Gebiet in der Industriezone belassen werde (Beschwerdeschriften Ziff. 2.6 S. 5 f.). Damit verkennen sie, dass diese Sonderbauvorschriften hier mit einer Gestaltungsplanpflicht verknüpft worden sind. Beide Instrumente übernehmen die Funktion der Bau- und Zonenordnung, welche sie ablösen bzw. ersetzen (bezüglich Gestaltungspläne vgl. VGr, 4. Oktober 2007, VB.2007.00300, E. 6.3, www.vgrzh.ch). Im Übrigen lässt Art. 21 Abs. 1 BZO in der Industriezone der Beschwerdegegnerin lediglich mässig störende Industrie- und Gewerbe sowie Handels- und Dienstleistungsbetriebe zu, sodass die kraft der neuen Sonderbauvorschriften zulässig werdende Wohnnutzung sich auch noch im Rahmen der Nutzungsvorgaben für Wohnzonen hält (vgl. § 52 Abs. 3 PBG).

Die Baurekurskommission setzte sich mit der Befürchtung der Beschwerdeführenden auseinander, dass der im Gebäude Infangstrasse 2 ansässige Sex-Club durch die mit den Sonderbauvorschriften zulässig werdende Wohnnutzung zonenwidrig werde; sie hielt fest, mit diesen Sonderbauvorschriften würden sexgewerbliche Betriebe nicht ausgeschlossen; sodann sei das bundesgerichtliche Urteil 1P.191/1997, das ideelle Immissionen des Sexgewerbes in einer Wohnzone der Stadt Zürich mit einem hohen Wohnanteil von 80 % betreffe, für den vorliegenden Fall nicht präjudiziell (E. 7.2 und 7.3). Die von den Beschwerdeführenden geltend gemachte Verletzung der Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Plansicherheit verneinte die Baurekurskommission mit der Begründung, die Bau- und Zonenordnung der Beschwerdegegnerin sei letztmals im Jahre 1996 revidiert worden, weshalb die nunmehr nach zehn Jahren vorgenommene Neubeurteilung in zeitlicher Hinsicht dem normalen Planungsprozess entspreche; zudem werde keine Neuzonierung vorgenommen, sondern lediglich die Möglichkeit geschaffen, nach den Sonderbauvorschriften zu bauen (E. 7.4). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden (so ausdrücklich in der Beschwerdeschrift VB.2007.00406 Ziff. 3.4 S. 7 bzw. sinngemäss in der Beschwerdeschrift VB.2007.00407 Ziff. 3.3. S. 7) lassen die Erwägungen der Vorinstanz zur Zonenkonformität von sexgewerblichen Betrieben (E. 7.3) deren Erwägungen zur Frage des Vertrauensschutzes und der Plansicherheit (E. 7.4) nicht als widersprüchlich erscheinen. Ist die streitbetroffene Nutzungsplanänderung nach zutreffender Beurteilung der Baurekurskommission mit den Grundsätzen der Planbeständigkeit und des Vertrauensschutzes vereinbar (vgl. zu diesen Grundsätzen Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besondere Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 109 f.), so kann der fraglichen Änderung auch nicht entgegengehalten werden, dass eine künftige Erweiterung des bestehenden Sex-Clubs in Konflikt mit einer künftig gestützt auf die Sonderbauvorschriften realisierten Wohnnutzung geraten könnte.

Dem Einwand der Beschwerdeführenden, die Plansicherheit werde auch dadurch beeinträchtigt, dass sich künftige Wohnnutzer gestützt auf Art. 679 und 684 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches gegen den bestehenden Sex-Club wehren könnten, hielt die Baurekurskommission entgegen, dass derartige zivilrechtliche Rechtsbehelfe für die Beurteilung der streitbetroffenen planungsrechtlichen Änderung – auch unter dem Gesichtswinkel der Plansicherheit und des Vertrauensschutzes – nicht erheblich seien (E. 9). Was die Beschwerdeführenden dieser Erwägung "entgegenhalten" (Beschwerdeschriften Ziff. 3.5. S. 7 bzw. 3.4. S. 7), ist wiederum lediglich eine Wiederholung ihres früheren Einwandes, der von der Vorinstanz zutreffend als unerheblich gewürdigt worden ist.

7.  

Demnach sind die Beschwerden abzuweisen. Die Gerichtskosten sind den unterliegenden Beschwerdeführenden je zur Hälfte, unter solidarischer Haftung eines jeden für die ganzen Kosten, aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen bei diesem Verfahrensausgang von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Eine solche Entschädigung ist indessen auch der Beschwerdegegnerin nicht zuzusprechen. Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zum angestammten Aufgabenbereich des Gemeinwesens, was die Zusprechung einer Prozessentschädigung zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur bei aussergewöhnlichen Aufwendungen als gerechtfertigt erscheinen lässt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19). Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerden werden abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'090.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte, unter solidarischer Haftung für die ganzen Kosten, auferlegt.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …