Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2007.00466

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 7. Februar 2008

 

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Markus Heer.

 

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

A und seine Familie werden von den Sozialen Diensten seit November 2004 ergänzend zum Lohneinkommen von A mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Die Einzelfallkommission der Sozialbehörde beschloss am 3. August 2006, dass A verpflichtet werde, in der Zeit vom 1. November 2004 bis 31. August 2006 zu Unrecht bezogene Leistungen im Betrag von Fr. 1'650.- den Sozialen Diensten zurückzuerstatten, wobei der Betrag sofort zur Zahlung fällig werde (Disp.-Ziffn. 1 und 4) sowie verschiedene Unterlagen bis 31. August 2006 einzureichen, ansonsten die gesamte bisher ausgerichtete wirtschaftliche Hilfe im Betrag von Fr. 81'353.35 zurückgefordert und sofort zur Rückzahlung fällig werde (Disp.-Ziff. 3). Daneben stellte sie die wirtschaftliche Hilfe per 1. September 2006 ein (Disp.-Ziff. 2) und entzog einer allfälligen Einsprache gegen den Beschluss die aufschiebende Wirkung (Disp.-Ziff. 6). Gleichentags stellten die Sozialen Dienste Zürich gegen A Strafanzeige wegen Betrugs bei der Staatsanwaltschaft Zürich-Limmat.

Gegen den Beschluss der Einzelfallkommission wandte sich A mit Einsprache vom 23. August 2006 an die Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission. Dabei beantragte er, dass die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe und die Rückerstattungsforderung über Fr. 1'650.- aufzuheben seien. Ihm sei weiterhin wirtschaftliche Hilfe zu gewähren. Die Einsprache wurde am 18. Dezember 2006 abgewiesen.

II.  

Dagegen erhob A am 12. Februar 2007 Rekurs an den Bezirksrat Zürich. Er beantragte sinngemäss die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sowie dass der angefochtene Einspracheentscheid aufzuheben und ihm die unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu gewähren sei. Im Einverständnis mit der Sozialbehörde stellte der Bezirksrat mit Präsidialverfügung vom 22. Februar 2007 die aufschiebende Wirkung des Rekurses wieder her. Am 6. September 2007 wies er den Rekurs und das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung ab und entzog einem allfälligen Rechtsmittel die aufschiebende Wirkung.

III.  

Dagegen erhob A am 10. Oktober 2007 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragte, dass der Bezirksratsentscheid vom 6. September 2006 aufzuheben und die Sozialbehörde weiterhin zur Ausrichtung wirtschaftlicher Hilfe zu verpflichten sei (Ziff. 1), das vorliegende Verfahren bis zur Erledigung des Strafverfahrens zu sistieren sei (Ziff. 2), der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen (Ziff. 3) und ihm in der Person von RA B ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu gewähren sei (Ziff. 4). Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin.

Der Vertreter des Beschwerdeführers, RA B, zeigte dem Verwaltungsgericht am 1. November 2007 die Niederlegung seines Mandats an. Der Bezirksrat verzichtete am 29. Oktober 2007 auf Vernehmlassung, während die Beschwerdegegnerin am 13. November 2007 Abweisung der Beschwerde beantragte. Das Verwaltungsgericht setzte der Beschwerdegegnerin mit Präsidialverfügungen vom 7. und 20. November 2007 Frist an, um die eingereichten Akten zu sortieren und ihm erneut zustellen. Die sortierten Akten gingen am 5. Dezember 2007 ein.

Mit Präsidialverfügung vom 13. Dezember 2007 wies das Verwaltungsgericht das Gesuch um Sistierung des vorliegenden Verfahrens ab, hiess das Gesuch um  Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung bezüglich der Rückerstattung der wirtschaftlichen Hilfe (Disp.-Ziffn. 1, 3 und 4 des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom 3. August 2006) gut und wies es bezüglich der Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe (Disp.-Ziff. 2 des Beschlusses) ab.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 In Disp.-Ziff. 3 des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom 3. August 2006 wurde der Beschwerdeführer zur Einreichung verschiedener Unterlagen angewiesen unter der Androhung, dass bei Nichterfüllen dieser Auflage der Betrag von Fr. 81'353.35 sofort zur Rückerstattung fällig werde.

Anfechtbar sind im Verwaltungsverfahren nur Verfügungen, das heisst individuelle, an den Einzelnen gerichtete Hoheitsakte, durch die eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher Weise geregelt wird (vgl. dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§  4-31 N. 11 f.). Die Auflage zur Einreichung der Unterlagen ist als verfahrensleitende Anordnung, welche für den Betroffenen keine Nachteile mit sich bringt, nicht anfechtbar (vgl. RB 1998 Nr. 35). Dasselbe gilt für die Rückerstattungsforderung, deren Geltendmachung lediglich angedroht wurde. Durch die Androhung allein entsteht noch kein Nachteil (vgl. RB 1998 Nr. 34). Ob sich vorliegend eine andere Beurteilung aufdrängt, da die Beschwerdegegnerin verfügte, dass die Rückerstattungsforderung bei Nichterfüllen der Auflage sofort, das heisst ohne weitere (anfechtbare) Verfügung fällig werde, kann offen bleiben. Der Beschwerdeführer ist nämlich innert Frist der Auflage nachgekommen, auch wenn er seine Unterlagen bei der Einspracheinstanz statt bei der Einzelfallkommission eingereicht hatte. Er hatte dementsprechend kein Interesse an der Aufhebung von Disp.-Ziff. 3 der Verfügung und focht sie folgerichtig auch nicht an. Nachdem der Beschwerdeführer die Unterlagen wie dargelegt nachgereicht hatte, konnte die fragliche Androhung (sofortige Fälligkeit der Rückerstattungsforderung) nicht wirksam werden. Demzufolge konnte die Frage, ob der Beschwerdeführer wirtschaftliche Hilfe im Umfang von Fr. 81'353.35 unrechtmässig bezogen hat und gemäss § 26 SHG zu deren Rückzahlung verpflichtet ist, nicht Gegenstand des der Beschlussfassung vom 3. August 2006 folgenden Rechtsmittelverfahrens bilden. Vielmehr muss die Beschwerdegegnerin diesbezüglich aufgrund einer anhand der eingereichten und allenfalls weiterer Akten erfolgten Beweiswürdigung noch eine anfechtbare Verfügung treffen. Insofern hat der Bezirksrat in seinem Rekursentscheid (E. 4.3 letzter Absatz) zu Unrecht erwogen, dass der Beschluss, wonach der Beschwerdeführer allenfalls bezogene Sozialhilfe in der Höhe von Fr. 81'353.35 zurückzuerstatten habe, rechtmässig sei.

Bei dieser Sach- und Rechtslage kann offen bleiben, ob die fragliche Androhung (sofortige Fälligkeit der Rückerstattungsforderung) überhaupt zulässig war.

2.  

2.1 Wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Diese soll das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt. Grundlage für die Bemessung bilden gemäss § 17 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien in der Fassung vom Dezember 2004, teilweise revidiert im Dezember 2007), wobei begründete Abweichungen im Einzelfall vorbehalten bleiben.

2.2 Nach § 26 SHG ist zur Rückerstattung wirtschaftlicher Hilfe verpflichtet, wer diese unter unwahren oder unvollständigen Angaben erwirkt hat. "Erwirken" deutet auf ein unlauteres Verhalten hin, durch das der Hilfesuchende direkt bewirkt, dass ihm geleistet wird, ohne dass die Voraussetzungen dazu bestehen.

2.3 Die im Sozialhilfeverfahren geltende Untersuchungsmaxime (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 69) entbindet die Parteien nicht von der Obliegenheit, den massgebenden Sachverhalt in den Rechtsschriften darzustellen. Die objektive Beweislast tragen die Parteien trotz Geltung der Untersuchungsmaxime. Sie sind daher schon aus praktischen Gründen gehalten, die ihnen nützlich scheinenden tatsächlichen Behauptungen aufzustellen und entsprechende Beweisbegehren zu stellen. Dies gilt im Besonderen vor dem Verwaltungsgericht als zweiter Rechtsmittelinstanz. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, systematisch die für die eine oder andere Partei günstigen Tatsachenelemente zu erforschen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 60 N. 1 mit Hinweisen).

3.  

Zunächst ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführer zu Recht dazu verpflichtet wurde, unrechtmässig bezogene Leistungen für das Schulgeld der E-Schule im Betrag von Fr. 1'650.- der Beschwerdegegnerin zurückzuerstatten.

3.1 Der Bezirksrat führte dazu aus, dass sich aus den vom Beschwerdeführer eingereichten Akten bezüglich der E-Schule verschieden Widersprüche ergäben, die er nicht selber erkläre. So habe er die Verfügungsberechtigung über das Konto der E-Schule, welche in ihren Korrespondenzen seine Telefonnummer und die Email-Adresse seiner Tochter verwende. Er vermöge sich auch nicht daran zu erinnern, weshalb er zwei Rechnungen der Schule über Fr. 300.- eingereicht, aber nur Fr. 225.- einbezahlt habe.

Der Beschwerdeführer hält dafür, dass zwischen ihm und der E-Schule keine wesentlichen Beziehungen bestehen würden. Er habe der Beschwerdegegnerin mitgeteilt, dass das Schulgeld Fr. 225.- betrage. Daraufhin habe sie ihn darüber informiert, dass sie nur 75 % übernehmen könne, weshalb vereinbart worden sei, dass sie Fr. 150.- übernehme. Er habe im Januar und Februar 2006 je Fr. 225.- Schulgeld bezahlt, wovon die Beschwerdegegnerin je Fr. 150.-, nicht wie vom Bezirksrat ausgeführt Fr. 300.-, übernommen habe.

Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass der Beschwerdeführer keine sachdienlichen Angaben bezüglich der die E-Schule betreffenden Ungereimtheiten mache. Seine Argumente dazu seien pauschal.

3.2 Der Beschwerdeführer gab im Gespräch vom 19. November 2004 der Beschwerdegegnerin an, dass die Kosten für den Besuch der E-Schule durch seine Kinder monatlich Fr. 200.- betragen würden. Am 8. Februar 2005 bezifferte er die Kosten für die Schule auf Fr. 225.-. Belegt wurden sie durch eine Quittung der Einzahlung auf ein Postcheckkonto, welche auf "C-Zentrum, in R" lautete. Des Weitern reichte er bei der Beschwerdegegnerin Rechnungen für die Monate Januar und Februar 2006 über je Fr. 300.- ein (für die Kinder F, G, H und I), welche auf "C-Zentrum, E-Schule" lauteten und in der Fusszeile die Adresse "P.O. Box 01, Zürich, Switzerland" sowie unbestritten die Telefon- und Faxnummer des Beschwerdeführers und die Email-Adresse seiner Tochter aufwiesen. Die Rechnungen waren weiter mit einem Stempel "C-Zentrum, E-Schule, Postfach, Zürich" versehen und wurden unbestritten vom Beschwerdeführer unterzeichnet. Von November 2004 bis Juni 2005 zahlte er jeweils Fr. 225.- pro Monat auf das Konto ein.

3.3 Der in den Rechnungen angegebene Betrag fällt höher als die tatsächlichen Einzahlungen aus. Aufgeführt wurde nur ein Kind des Beschwerdeführers (F) und drei fremde Kinder. Die Rechnungen wurden vom Beschwerdeführer selbst unterschrieben und weisen zudem die Email-Adresse seiner Tochter sowie seine Telefon- und Faxnummer auf. In im Einspracheverfahren eingereichten Schreiben des Präsidenten des C-Zentrums vom 12. November 2006 wird bestätigt, dass der Beschwerdeführer zwei Stunden pro Woche unentgeltlich für das Zentrum arbeite und dessen Buchhaltung prüfe. Aus administrativen Gründen sende die Bank alle Rechnungen direkt an seine Adresse. Er habe keine Zeichnungsberechtigung. Dies steht im Widerspruch zu den beiden Rechnungen vom 30. Januar 2006 bzw. 27. Februar 2006 über je Fr. 300.-, welche der Beschwerdeführer nachweislich selber unterschrieben hatte. Da er diese Ungereimtheiten weder in den vorinstanzlichen noch im vorliegenden Verfahren schlüssig erklären konnte, erweist sich die Annahme der Beschwerdegegnerin, dass er sich die wirtschaftliche Hilfe im Betrag von Fr. 1'650.- unter unwahren Angaben erschlichen hatte, nicht als rechtsverletzend. Die auf § 26 SHG gestützte Rückerstattungsforderung wurde demnach rechtmässig verfügt.

4.  

Der Beschwerdeführer rügt weiter, dass die wirtschaftliche Hilfe zu Unrecht eingestellt worden sei.

4.1 Die Beschwerdegegnerin führte in ihrem Beschluss vom 3. August 2006 aus, dass der Beschwerdeführer seit Unterstützungsbeginn bei der Förderation D in Europa in S als Sachbearbeiter mit einem Anstellungspensum von 75 % zu einem monatlichen Nettolohn von Fr. 3'134.40 gearbeitet habe. Am 25. November 2004 habe er ein Schreiben vorgelegt, welches die Kündigung seines Arbeitsverhältnisses mit der Föderation D per Ende März 2003 (gemeint gewesen sei wohl 2005) belege. Der neue Vertrag sei am 15. März 2005 im Quartierteam eingetroffen und laute auf die Federation D in Europe in T (England). Gemäss dem neuen Vertrag erhalte der Beschwerdeführer als stellvertretender Geschäftsführer für eine 100 %-Anstellung einen Monatslohn von Fr. 2'429.90. Die neuen Lohnausweise der Federation D in T (England), der Arbeitsvertrag der Federation D in T (England) sowie die Rechnungen der E-Schule würden ein kongruentes Layout ohne offizielles Logo aufweisen. Weder Firma noch Schule seien im Twixtel oder Internet aufgeführt. Die verschiedenen Verträge liessen den Verdacht aufkommen, dass der Beschwerdeführer höhere Einkommensquellen gehabt habe, als er geltend mache. Der Lohnfluss sei auf seinen Bankauszügen nicht belegt.

Aufgrund dieser Zweifel verfügte die Beschwerdegegnerin die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe per 1. September 2006 und auferlegte dem Beschwerdeführer den offiziellen Nachweis der Firmenexistenz sowie der Lohnzahlungen/des Geldflusses der Föderation D vom 1. November 2004 bis 15. August 2006, den offiziellen Nachweis der Firmenexistenz sowie des Geldflusses der E-Schule vom 1. November 2004 bis 15. August 2006 sowie die Einreichung der Kontoauszüge sämtlicher Bank- und Postkonti des Beschwerdeführers für die Zeit vom 1. November 2004 bis 15. August 2006. Für den Fall der Nichterfüllung dieser Auflagen drohte sie ihm die Rückforderung der ausgerichteten wirtschaftlichen Hilfe in der Höhe von Fr. 81'353.35 an.

4.2 Im vorliegenden Verfahren ist – neben der Rückerstattungsforderung über Fr. 1'650.- –lediglich strittig, ob die Beschwerdegegnerin die wirtschaftliche Hilfe zu Recht sofort eingestellt hat (vgl. E. 1.2). Im Zeitpunkt des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom 3. August 2006 war unklar, ob der Beschwerdeführer und seine Familie sich in einer Notlage im Sinne von § 14 SHG befinden würden. So ging die Beschwerdegegnerin bei ihrer Beschlussfassung vom 3. August 2006 – im Zusammenhang mit der geforderten Rückerstattung der gesamten bisherigen wirtschaftlichen Hilfe von Fr. 81'353.35 – selber davon aus, dass der massgebende Sachverhalt unter Mitwirkung des Beschwerdeführers noch näher abgeklärt werden müsse. Dementsprechend äusserte sie in der Begründung ihres Beschlusses lediglich den "Verdacht", dass der Beschwerdeführer höhere Einnahmequellen als die angegebenen habe. Berechtigte Zweifel am Bestehen einer Notlage genügen jedoch weder für eine sofortige Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe im Sinne einer Sanktion nach § 24 SHG (in der vorliegend anwendbaren Fassung vom 4. November 2002) noch für eine sofortige Einstellung unter den allgemeinen Voraussetzungen des Widerrufs. Vielmehr sind bei einem entsprechenden Verdacht die erforderlichen Abklärungen vorzunehmen. Dafür hätte die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer wie bei der Rückerstattungsforderung über Fr. 81'353.35 (vgl. Disp.-Ziff. 3 des Beschlusses) auferlegen müssen, die für die Beurteilung erforderlichen Unterlagen einzureichen unter der Androhung, dass bei Nichterfüllen der Auflage die wirtschaftliche Hilfe eingestellt werde. Ein solches Vorgehen wäre mit § 24 SHG vereinbar (vgl. RB 2004 Nr. 53). Insofern liegt auch eine andere Sachlage als im heute getroffenen Urteil VB.2007.00465 vor; den dort beurteilten Sachverhalt hat das Verwaltungsgericht als zulässigen Widerruf des Leistungsentscheides gewürdigt (vgl. dortige Erwägung 4.2).

Die Sache ist demnach der Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Sie hat dabei zu prüfen, ob der Beschwerdeführer und seine Familie sich ab September 2006 in einer Notlage befanden und ob ihnen deshalb ab diesem Zeitpunkt nachträglich wirtschaftliche Hilfe zu entrichten ist, wobei die allenfalls aufgrund der durch den Bezirksrat am 22. Februar 2007 wiederhergestellten aufschiebenden Wirkung der Einsprache bereits ausgerichtete Sozialhilfe anzurechnen ist. Sollte aufgrund der jetzigen Aktenlage ein Entscheid über den Sozialhilfeanspruch nicht möglich sein, wird sie dem Beschwerdeführer auferlegen müssen, fehlende Unterlagen einzureichen. Entgegen seiner Darstellung ist der Beschwerdeführer jedenfalls dazu verpflichtet, alle erforderlichen Akten beizubringen (vgl. § 18 Abs. 1 SHG, § 28 SHV).

5.  

Demgemäss ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Der Rekursentscheid des Bezirksrates vom 6. September 2007, der Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin vom 18. Dezember 2006 sowie Disp.-Ziff. 2 des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom 3. August 2006 sind aufzuheben. Die Sache ist im Sinne der Erwägungen der Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.

6.  

Zu prüfen bleibt das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtsverbeiständung. Gemäss § 16 Abs. 2 VRG ist Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst genügend zu wahren.

Die vorliegende Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, weshalb sie von vornherein nicht als aussichtslos gelten kann. Indes ist im Bereich der Sozialhilfe, in dem es regelmässig vorab um die Darlegung der persönlichen Umstände geht, die Notwendigkeit der anwaltlichen Verbeiständung nur mit Zurückhaltung anzunehmen (BGr, 14. Dezember 2006, 2P.234/2006, E. 5.1, www.bger.ch). Die Interessen des Beschwerdeführers sind zwar relativ schwer betroffen. Aufgrund seiner Stellung bei der Föderation D als stellvertretender Geschäftsführer wäre er aber in der Lage gewesen, das Verfahren selbst zu führen. Demgemäss ist das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung abzuweisen, ohne dass die Mittellosigkeit des Beschwerdeführers näher geprüft werden müsste.

7. Die Gerichtskosten sind dem Ausgang des Verfahrens entsprechend den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht dem Beschwerdeführer mangels überwiegenden Obsiegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung wird abgewiesen;

und entscheidet:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Rekursentscheid des Bezirksrates vom 6. September 2007, der Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin vom 18. Dezember 2006 sowie Disp.-Ziff. 2 des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom 3. August 2006 werden aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'640.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.    Mitteilung an …