Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2007.00517

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 28. Februar 2008

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Andreas Conne.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

gegen

 

 

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

betreffend Entzug der Berufsausübungsbewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

A. Die Gesundheitsdirektion schränkte die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Zahnarzt von A am 28. Februar 2006 ein, indem sie ihm per sofort und bis auf Weiteres die Behandlung minderjähriger Patientinnen untersagte, da ihm ehemalige weibliche Angestellte seiner Praxis vor der Polizei übereinstimmend verbale sexuelle Angriffe durch Verwendung herabsetzender Ausdrücke oder sexistischer Bemerkungen zur Last gelegt hätten, weshalb es ihm an der nach § 8 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG, LS 810.1) vorausgesetzten Vertrauenswürdigkeit fehle. A focht diese Verfügung nicht an.

B. Mit Verfügung vom 2. Juni 2006 stellte die Gesundheitsdirektion fest, dass A nicht berechtigt sei, Benzodiazepine und insbesondere Dormicum zu verordnen. Dieser verzichtete auch dagegen auf ein Rechtsmittel. In der Folge wurde er am 17. Juli 2006 vom Statthalteramt R mit Fr. 500.- rechtskräftig gebüsst, weil er Patienten Dormicum verschrieben habe, das für zahnmedizinische Zwecke nicht zugelassen werden könne.

C. Am 29. November 2006 sistierte die Gesundheitsdirektion die Praxisbewilligung von A per sofort und bis auf weiteres, da von einer definitiven Aufgabe seiner Praxistätigkeit im Kanton Zürich auszugehen sei. Eine Wiederaufnahme der eingeschränkten Tätigkeit als Zahnarzt im Kanton Zürich machte sie vom Nachweis eines einwandfreien beruflichen und persönlichen Leumunds (Einreichung eines Strafregisterauszugs und eines Letter of Good Standing) abhängig. A habe in den unverschlossenen Kellerräumen seiner ehemaligen Praxis Patientendossiers zurückgelassen und sich trotz Aufforderung geweigert, diese abzuholen sowie seine ehemaligen Patientinnen und Patienten über ihren Herausgabeanspruch und seine Kontaktadresse zu informieren, womit er die Aufbewahrungs- und Herausgabepflicht nach § 17 Abs. 1 und 2 der Zahnärzteverordnung vom 10. Juni 1998 (ZAV, LS 811.21) verletzt habe. Er habe sodann in Verletzung der Meldepflicht nach § 14 ZAV die Gesundheitsdirektion nicht über die Praxisaufgabe informiert. Auch gegen diese Verfügung ergriff er kein Rechtsmittel.

D. Die Gesundheitsdirektion verzeigte A am 1. Dezember 2006 wegen Verletzung der genannten Bestimmungen bei den Strafverfolgungsbehörden. Nach erneuter Ermahnung zur Wahrung der Aufbewahrungs- und Herausgabepflicht beschlagnahmte die Gesundheitsdirektion am 17. April 2007 die in den Kellerräumen zurückgelassenen Patientendossiers. Am 26. April 2007 wurde A vom Statthalteramt R wegen Verletzung der Meldepflicht (§ 14 ZAV), der Aufbewahrungs- und Herausgabepflicht (§ 17 Abs. 1 und 2 ZAV) sowie der Schweigepflicht (§ 18 ZAV) mit einer Busse von Fr. 2'500.- bestraft. Die Einzelrichterin in Strafsachen des Bezirks R liess die Strafverfügung des Statthalteramts R wegen Verletzung des Anklageprinzips einstweilen nicht zur Anklage zu.

E. Auf ein Gesuch von A um Bewilligung der unselbständigen zahnärztlichen Tätigkeit trat die Gesundheitsdirektion mit Schreiben vom 21. Juni 2007 nicht ein, da gemäss § 10 Abs. 3 in Verbindung mit § 8 lit. a ZAV eine Assistenzbewilligung von der praxisberechtigten Person zu beantragen sei. Dabei stellte sie klar, dass die Praxisbewilligung am 29. November 2006 sistiert worden sei, weil die mangelnde Kooperationsbereitschaft mit der Gesundheitsdirektion, verbunden mit dem unbestrittenen wiederholten Bezug von Benzodiazepinen zum Eigenkonsum und den Umständen seiner Praxisaufgabe, begründete Zweifel an seiner Vertrauenswürdigkeit und Berufsausübungsfähigkeit aufkommen lasse. Vor einer allfälligen Reaktivierung der Praxisbewilligung behalte sich die Gesundheitsdirektion eine eingehende ärztliche Untersuchung bzw. Abklärung der Praxisfähigkeit durch einen Vertrauensarzt der Direktion vor. A ging nicht dagegen vor.

F. Aufgrund eines Hinweises eines ehemaligen Patienten von A und einer Bestätigung durch eine Mitarbeiterin der Zahnärztegemeinschaft am S-Platz, L-Strasse 01 in X, sowie aufgrund weiterer Hinweise konfrontierte die Gesundheitsdirektion diesen am 12. September 2007 mit dem Verdacht der unbefugten Berufsausübung in der erwähnten Praxis in X sowie in Y. Dieses und sein früheres Verhalten begründeten ernsthafte Zweifel an seiner Vertrauenswürdigkeit sowie psychischen und physischen Gesundheit, weshalb überprüft werden müsse, ob ihm die Berufsausübungsbewilligung entzogen werden müsse. Sie setzte ihm Frist, dazu Stellung zu nehmen und schriftlich sein Einverständnis mit einer psychiatrischen Begutachtung durch C zu erklären. Im Übrigen wurde er erneut aufgefordert, einigen namentlich genannten Patienten ihre Patientendossiers herauszugeben.

In seiner Stellungnahme vom 27. September 2007 liess A geltend machen, er habe "lediglich probehalber eine Aushilfstätigkeit als Zahnarzt ausgeführt, dies während zwei Wochentagen". Dafür habe er keiner besonderen Bewilligung bedurft. Von einer zahnärztlichen Tätigkeit in Y sei ihm nichts bekannt. Seine Überprüfung sei nicht gerechtfertigt und stelle eine schwere Persönlichkeitsverletzung dar, bestünden doch keine Zweifel an seiner Fachkunde und zahnärztlichen Tätigkeit. Sein persönlicher Leumund habe auf die berufliche Fähigkeit und Tätigkeit als Zahnarzt keinen Einfluss. Eine psychiatrische Begutachtung durch C lehne er ab. Im Übrigen sei dieser als Vertrauensarzt der Amtsstelle befangen. Schliesslich ersuchte er die Gesundheitsdirektion, ihm zu bestätigen, dass er einstweilen im Rahmen der früher verfügten rechtskräftigen Einschränkungen wieder als Zahnarzt tätig sein könne. Er gehe davon aus, dass er für die unselbständige Tätigkeit keiner zusätzlichen Bewilligung bedürfe.

G. Am 9. Oktober 2007 entzog die Gesundheitsdirektion A seine Berufsausübungsbewilligung für den Kanton Zürich per sofort und entzog dem Lauf der Beschwerdefrist und einem allfälligen Rechtsmittel die aufschiebende Wirkung.

II.  

Gegen diese Verfügung wandte sich A mit Eingabe vom 12. November 2007 fristgerecht an das Verwaltungsgericht. Er liess beantragen, es sei die angefochtene Verfügung vollumfänglich aufzuheben und ihm die unselbständige zahnärztliche Tätigkeit im Kanton Zürich zu bewilligen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Staatskasse. Die Gesundheitsdirektion beantragte in ihrer Beschwerdeantwort vom 14. Dezember 2007, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion erhobenen Beschwerde sachlich und funktionell zuständig (§ 41 und § 19a Abs. 2 Ziffer 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG).

1.2 Ein vor Verwaltungsgericht gestellter Antrag darf nur Begehren enthalten, über welche die Vorinstanz entschieden hat oder hätte entscheiden sollen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 54 N. 4). Auf den Antrag des Beschwerdeführers, es sei ihm die unselbständige zahnärztliche Tätigkeit im Kanton Zürich zu bewilligen, ist demnach nicht einzutreten, bildete sie doch nicht Gegenstand des angefochtenen Entscheids der Gesundheitsdirektion vom 9. Oktober 2007. Auf das Gesuch zur Bewilligung der unselbständigen Tätigkeit war die Gesundheitsdirektion am 21. Juni 2007 nicht eingetreten. Dagegen ging der damals bereits rechtskundig vertretene Beschwerdeführer nicht vor.

1.3 Gemäss § 21 lit. a in Verbindung mit § 70 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Das schutzwürdige Interesse besteht im materiellen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerde dem Beschwerdeführer eintragen würde bzw. in der Abwendung eines materiellen oder ideellen Nachteils, den der negative Entscheid zur Folge hätte. Es genügt, wenn der Beschwerdeführer die Beeinträchtigung rein tatsächlicher Interessen – materieller oder ideeller Art – geltend macht. Könnte die geltend gemachte Beeinträchtigung selbst durch die Gutheissung des Rechtsmittels nicht abgewendet werden, ist das schutzwürdige Interesse zu verneinen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21).

Unabhängig vom Ausgang des vorliegenden Verfahrens ist der Beschwerdeführer gegenwärtig nicht zur zahnärztlichen Tätigkeit in einer Privatpraxis befugt, da seine Bewilligung zur selbständigen Tätigkeit mit rechtskräftigem Entscheid der Gesundheitsdirektion vom 29. November 2006 bis auf weiteres sistiert und seither nicht reaktiviert wurde und auf sein Gesuch zur Bewilligung der unselbständigen Tätigkeit, welche gemäss § 10 ZAV ebenfalls bewilligungspflichtig ist, nicht eingetreten wurde. Dennoch hat der Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids, könnte doch seine Bewilligung im Falle der Gutheissung der Beschwerde unter gewissen Voraussetzungen reaktiviert werden. Demnach ist auf den diesbezüglichen Beschwerdeantrag einzutreten.

1.4 Der angefochtene Entscheid unterliegt im Verfahren der Direktbeschwerde nicht nur der Rechts-, sondern auch der Ermessenskontrolle (§ 50 Abs. 1 und 3 VRG).

2.  

2.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV) – dessen Unterfall der Akteneinsicht ist in § 8 VRG statuiert – beinhaltet unter anderem das Recht auf Äusserung und Anhörung; das Recht des Einzelnen, sich vorgängig zu den ihn betreffenden hoheitlichen Anordnungen zu äussern, sowie in seinen Vorbringen tatsächlich gehört und ernst genommen zu werden. Die Verwaltungsbehörde hat dem Betroffenen den voraussichtlichen Inhalt oder zumindest die wesentlichen Elemente der zu treffenden Anordnung bekannt zu geben. Eine Gehörsverletzung durch eine Vorinstanz ist immer im unmittelbar anschliessenden Rechtsmittelverfahren geltend zu machen; andernfalls ist ein Verzicht auf diese Rüge anzunehmen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 17 f. und 54). Der Anspruch auf rechtliches Gehör enthält auch das Recht des Betroffenen, zu Untersuchungshandlungen der Behörde angehört zu werden; besonders strenge Anforderungen gelten dabei in Disziplinarverfahren (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 19; RB 1995 Nr. 20).

Nach § 7 Abs. 1 VRG untersucht die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von Amtes wegen durch Befragen der Beteiligten und von Auskunftspersonen, durch Beizug von Amtsberichten, Urkunden und Sachverständigen, durch Augenschein oder auf andere Weise. Als Verfahrensmaxime besagt der Untersuchungsgrundsatz, dass die Verwaltungsbehörden im Rahmen des Verfahrens- bzw. Streitgegenstands für die Beschaffung des die Urteilsgrundlage bildenden Tatsachenmaterials verantwortlich sind. Dies bedeutet, dass der rechtserhebliche Sachverhalt von Amtes wegen richtig und vollständig zu ermitteln ist. Im Geltungsbereich der Untersuchungsmaxime muss die amtliche Untersuchung den Sachverhalt grundsätzlich in jeder Beziehung umfassend klären. Weil aber vielfach absolute Gewissheit nicht erlangt werden kann, genügt ein so hoher Grad an Wahrscheinlichkeit, dass keine vernünftigen Zweifel bleiben. Bezüglich der zulässigen Untersuchungsmittel ist festzuhalten, dass mit telefonischen Befragungen der Beteiligten Zurückhaltung zu üben ist. Solche können nur für Nebenpunkte in Frage kommen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 4, 7 und 18, m.w.N.). § 7 Abs. 2 lit. a VRG auferlegt den Verfahrensbeteiligten eine Mitwirkungspflicht, soweit sie ein Begehren gestellt haben. Diese besteht auch im Falle des Entzugs einer Praxisbewilligung (VGr, 2. Oktober 1998, VB.98.00241, E. 6a).

2.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Beschwerdegegnerin habe ihm das rechtliche Gehör verweigert, indem sie ihm zu den Vorwürfen des wiederholten Verschreibens von Dormicum, der mutwilligen Zertrümmerung der Praxiseinrichtung vor seinem Weggang und der unbewilligten Tätigkeit in der Zahnärztegemeinschaft am S-Platz keine Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt habe (Ziff. 3, 4 und 6 der Beschwerdeschrift).

2.3 Die Gesundheitsdirektion warf dem Beschwerdeführer im Schreiben vom 13. April 2006 erstmals vor, unberechtigterweise Dormicum verschrieben zu haben. Die Frist zur Stellungnahme zum ihm zugestellten Schreiben liess er ungenutzt verstreichen. Danach verfügte die Gesundheitsdirektion, dass der Beschwerdeführer nicht berechtigt sei, Benzodiazepine, insbesondere Dormicum, zu verordnen. Ein Rechtsmittel dagegen ergriff dieser trotz Rechtsmittelbelehrung nicht. Der Vorwurf der mutwilligen Zertrümmerung der Praxiseinrichtung durch den Beschwerdeführer wurde in der vorliegend angefochtenen Verfügung erstmals explizit erhoben, doch scheint die Gesundheitsdirektion bei ihrem Entscheid über den Entzug der Bewilligung nicht massgeblich darauf abgestellt zu haben. Eine unbewilligte zahnärztliche Tätigkeit warf die Gesundheitsdirektion dem Beschwerdeführer zwar grundsätzlich bereits in ihrem Schreiben vom 12. September 2007 vor, worauf er dies durch seinen Rechtsvertreter bestreiten liess. Sie untermauerte den Vorwurf in der vorliegend angefochtenen Verfügung jedoch mit einer Telefonnotiz vom 4. Oktober 2007 über ein Gespräch mit D von der Zahnärztegemeinschaft am S-Platz, welche dem Beschwerdeführer offensichtlich nicht zur Stellungnahme vorgelegt wurde, datiert doch die Stellungnahme seines Rechtsvertreters vom 27. September 2007. Dadurch wurde der Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt. Ob diese Gehörsverletzung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren allenfalls geheilt werden könnte, muss nicht geprüft werden, da die Gesundheitsdirektion im Zusammenhang mit der Abklärung dieses Sachverhalts – wie in E. 5.4.2 zu zeigen sein wird – die Untersuchungspflicht verletzte, weshalb die Sache ohnehin zur ergänzenden Untersuchung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen ist.

3.  

Welche rechtliche Tragweite der von der Gesundheitsdirektion am 29. November 2006 angeordneten "Sistierung" der Praxisbewilligung zukommen soll und auf welche gesetzliche Grundlage sie sich abstützt, ist unklar. Sie ist als eigenständige Sanktion weder im Gesundheitsgesetz noch im Medizinalberufegesetz vorgesehen. Die Gesundheitsdirektion hat sie offenbar angeordnet in der Annahme, der Beschwerdeführer habe seine Praxistätigkeit im Kanton Zürich zumindest vorübergehend aufgegeben. Dem könnte die frühere Verwaltungspraxis zugrunde liegen, wonach die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit das Führen einer Praxis voraussetzte. Dafür fehlte jedoch eine gesetzliche Grundlage (vgl. RB 2003 Nr. 61). Die Bewilligung wurde indessen mit Entscheid vom 29. November 2007 nicht nur sistiert, sondern gleichzeitig wurde deren Reaktivierung von einer Prüfung des beruflichen und persönlichen Leumunds abhängig gemacht. Darin ist eine Art vorsorgliche Massnahme im Sinn von § 6 VRG zu erkennen. Als solche ist sie zulässig, sah sich doch die Gesundheitsdirektion angesichts der unklaren Umstände der Praxisaufgabe dazu veranlasst, Vorkehrungen zu treffen. Der Beschwerdeführer unternahm denn auch nichts, die Situation zu klären, indem er die Praxisaufgabe und die Gründe dafür der Gesundheitsdirektion nicht meldete und für diese nicht erreichbar war.

4.  

4.1 Bis Ende August 2007 waren die Voraussetzungen für die Erteilung der Bewilligung der selbständigen ärztlichen Tätigkeit im kantonalen Gesundheitsgesetz vom 4. November 1962 (GesundheitsG, LS 810.1), insbesondere in den § 7 Abs. 1 lit. a und § 8 Abs. 1 GesundheitsG, geregelt. Am 1. September 2007 trat das Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe (MedBG, SR 811.11) in Kraft, das die fachlichen und persönlichen Voraussetzungen der Bewilligungserteilung abschliessend geregelt (Botschaft des Bundesrates in BBl 2005, S. 176 und 226), wobei kantonale Ausführungsbestimmungen zur Präzisierung etwa der persönlichen Bewilligungsvoraussetzungen möglich bleiben (a.a.O., S. 230).

Die angefochtene Verfügung, die sich auf das Gesundheitsgesetz stützt, erging am 9. Oktober 2007, mithin nach Inkrafttreten des Medizinalberufegesetzes. Nach dem Rückwirkungsverbot von Art. 67 Abs. 1 MedBG finden die in Art. 43 MedBG vorgesehenen Disziplinarmassnahmen (darunter das definitive Verbot der selbständigen Berufsausübung) grundsätzlich keine Anwendung auf Vorfälle, die sich vor Inkrafttreten dieses Gesetzes ereignet haben. Massgebend für den Zeitpunkt des Ereignisses ist das Ende des Verhaltens, das den Tatbestand der betreffenden Disziplinarmassnahme erfüllt. Bei über den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Medizinalberufegesetzes andauerndem Verhalten kommt mithin das neue Recht zur Anwendung (Etter, Handkommentar MedBG, Bern 2006, Art. 67 N. 2). Die Beschwerdegegnerin begründet den Bewilligungsentzug massgeblich damit, dass der Beschwerdeführer trotz sistierter Bewilligung wieder beruflich tätig geworden sei und dass an seiner psychischen Stabilität zu zweifeln sei. Da diese beiden Zustände nach Auffassung der Beschwerdegegnerin offenbar über den 1. September 2007 hinaus andauerten, ist das Medizinalberufegesetz anwendbar.

4.2 Das Medizinalberufegesetz unterscheidet zwei Arten von Verlust der Erlaubnis zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit. Unter dem Titel Entzug der Bewilligung umschreibt es in Art. 38 MedBG den Verlust der kantonalen Praxisbewilligung. Diese folgt als admi-nistrative Massnahme dem Wegfall von Bewilligungsvoraussetzungen und ist der Sache nach unbefristet (dies allenfalls verbunden mit einer Wartefrist für ein neuerliches Bewilligungsgesuch). Soll der Erlaubnisverlust jedoch eine disziplinarische Sanktion darstellen, so bezeichnet das Gesetz ihn in Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG als Berufsverbot. Ein solches setzt die Verletzung von Berufspflichten oder Medizinalberufsvorschriften voraus, kann befristet oder definitiv erlassen werden und gilt für die ganze Schweiz (Art. 45 MedBG). Diese Unterscheidung war implizit bereits im kantonalen Gesundheitsgesetz angelegt. § 9 GesundheitsG nennt verschiedene Gründe für den Entzug einer Praxisbewilligung, welche sich ihrer Natur nach in zwei Kategorien unterscheiden. Zum einen geht es um administrative Gründe, die bereits das erstmalige Erteilen einer Bewilligung hindern müssten (§ 9 Abs. 1 GesundheitsG) und zum anderen um disziplinarische, die eigentliche Pflichtverletzungen beinhalten (§ 9 Abs. 2 GesundheitsG). Bezüglich des Erfordernisses der Vertrauenswürdigkeit können sich aber durchaus Überschneidungen ergeben (zur Unterscheidung zwischen disziplinarischen und administrativen Massnahmen, wie sie die Rechtsprechung vor allem im Personalrecht entwickelt hat vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 76 N. 8).

Die Gesundheitsdirektion stützte sich in der angefochtenen Verfügung auf § 9 GesundheitsG, welcher die Unterscheidung nicht so deutlich traf wie Art. 38 und 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG, ohne zu verdeutlichen, ob es sich dabei um eine administrative Massnahme oder eine disziplinarische Sanktion handelt. Dies wird im neuen Entscheid, der in Anwendung des Medizinalberufegesetzes zu ergehen hat, zu präzisieren sein.

4.3 Zu den Bewilligungsvoraussetzungen gehört gemäss Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG, dass der Gesuchsteller vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet. Ein Entzug der Bewilligung muss zur Verwirklichung eines im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich sein und in einem vernünftigen Verhältnis zu den dem Privaten auferlegten Freiheitsbeschränkungen stehen (Etter, Art. 38 N. 5). Dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz hat auch ein Verbot der selbständigen Berufsausübung zu genügen.

5.  

5.1 Die Gesundheitsdirektion begründete den Entzug der Bewilligung des Beschwerdeführers im Wesentlichen damit, dass dessen Vertrauenswürdigkeit nicht mehr gegeben sei; dies namentlich angesichts der Umstände seiner Praxisaufgabe, der ungesicherten Aufbewahrung der Patientendossiers und der monatelangen Verweigerung deren Herausgabe an die Patientinnen und Patienten, der Verhinderung einer Praxisvisite durch die Gesundheitsdirektion, der Vereitelung der Zustellung von Postsendungen, der fehlenden Meldung der Praxisschliessung an die Gesundheitsdirektion, der wiederholten schwerwiegenden sexistischen Äusserungen gegenüber weiblichen Angestellten und Patientinnen, der wiederholten widerrechtlichen Abgabe von Dormicum und der Wiederaufnahme seiner Tätigkeit als Zahnarzt im Wissen um die Sistierung seiner Berufsausübungsbewilligung. Der Beschwerdeführer habe sich uneinsichtig gezeigt und seine gesetzlichen und öffentlichrechtlichen Verpflichtungen in bisher kaum je gesehenem Ausmass gering geschätzt. Er habe sich im Übrigen ohne nähere Begründung geweigert, sich einer psychiatrischen Begutachtung zu unterziehen, obwohl angesichts seines bisherigen Verhaltens begründete Zweifel an seiner psychischen Stabilität bestünden. Aus all diesen Gründen seien die Voraussetzungen für eine Aufrechterhaltung der Berufsausübungsbewilligung nicht mehr erfüllt, so dass ihm diese per sofort entzogen werden müsse.

5.2 Zur Begründung des Bewilligungsentzugs führte die Gesundheitsdirektion einerseits diejenigen Vorwürfe gegenüber dem Beschwerdeführer an, welche bereits Gegenstand der Beschränkung und der Sistierung der Bewilligung bzw. einer Strafverfügung des Statthalteramts R waren. Dabei handelt es sich um die Vorwürfe der ungesicherten Aufbewahrung der Patientendokumentationen und der monatelangen Verweigerung deren Herausgabe an die Patientinnen und Patienten, der fehlenden Meldung der Praxisschliessung an die Gesundheitsdirektion, der wiederholten schwerwiegenden sexistischen Äusserungen gegenüber weiblichen Angestellten und Patientinnen und der wiederholten widerrechtlichen Abgabe von Dormicum.

Anderseits erhob die Gesundheitsdirektion im angefochtenen Entscheid gegenüber den Gründen für die bisherigen Sanktionen neue Vorwürfe, welche insbesondere darin bestanden, dass der Beschwerdeführer im Wissen um die Sistierung seiner Praxisbewilligung und der Bedingungen für eine allfällige Reaktivierung seine Tätigkeit als Zahnarzt an der L-Strasse 01 in X wieder aufgenommen habe und dass er sich ohne nähere Begründung weigere, sich einer psychiatrischen Begutachtung durch den Vertrauensarzt und weiteren ärztlichen Untersuchungen zu unterziehen, obwohl angesichts seines bisherigen Verhaltens begründete Zweifel an seiner psychischen Stabilität bestünden. Sodann habe der Beschwerdeführer eine Praxisvisite der Gesundheitsdirektion und die Zustellung von zu erwartenden Postsendungen vereitelt und auf ihm zugestellte Schreiben nicht reagiert.

5.3 Für den Bewilligungsentzug im Vordergrund scheinen die neu erhobenen Vorwürfe zu stehen, insbesondere die zahnärztliche Tätigkeit ohne Bewilligung und die Zweifel an der psychischen Stabilität des Beschwerdeführers.

5.4  

5.4.1 Zum Vorwurf der Tätigkeit ohne Bewilligung führte der Beschwerdeführer in seinem Schreiben an die Gesundheitsdirektion vom 27. September 2007, auf das er in der Beschwerdeschrift verwies, aus, er habe "lediglich probehalber eine Aushilfstätigkeit als Zahnarzt ausgeführt, dies während zwei Wochentagen". Die Gesundheitsdirektion berufe sich auf ungenannte Informanten, wobei dem Beschwerdeführer nicht Gelegenheit geboten worden sei, zu konkreten Angaben konkreter Personen Stellung zu nehmen oder an einer Zeugeneinvernehmung teilnehmen zu können (Beschwerdeschrift Ziff. 6).

5.4.2 Die Gesundheitsdirektion stützte sich dabei auf eine sehr allgemein gehaltene E-Mail eines ehemaligen Patienten des Beschwerdeführers sowie auf einen offenbar von der Rechtsabteilung der Gesundheitsdirektion getätigten Anruf. Daraus geht jedoch nicht hervor, wer bzw. welche Mitarbeiterin der Zahnärztegemeinschaft am S-Platz diese Angaben machte. Im Übrigen wurde zum Umfang der Tätigkeit lediglich angegeben, der Beschwerdeführer sei jeweils dienstags und freitags in der Praxis tätig. Weiter hielt die Gesundheitsdirektion in einer Telefonnotiz vom 4. Oktober 2007 fest, D von der Zahnärztegemeinschaft am S-Platz habe bestätigt, dass er seit zwei Monaten ein Schnupperabkommen mit dem Beschwerdeführer gemacht habe, wobei dieser nur sehr sporadisch Patienten behandle. Gemäss einer Telefonnotiz vom 8. Oktober 2007 habe D bestätigt, dass der Beschwerdeführer selbst abrechne und als selbständiger Zahnarzt tätig sei, aber nur rudimentär. Rund zwei Monate nach dem Bewilligungsentzug, am 12. Dezember 2007, führten der Kantonszahnarzt und eine Vertreterin der Gesundheitsdirektion eine unangekündigte Praxisvisite bei der Zahnärztegemeinschaft am S-Platz durch. Gemäss Kurzprotokoll dieser Visite habe die Praxisassistentin bestätigt, dass der Beschwerdeführer noch in der Praxis als Zahnarzt tätig sei. Der Beschwerdeführer sei während der Visite im Vorraum erschienen. Im Terminkalender des Beschwerdeführers seien ab 20. Juli 2007 jede Woche an mehreren Tagen Termine eingetragen. Aus den anlässlich dieser Visite ausgehändigten Auszügen des Terminkalenders, welche nur einen Zeitraum von zwei Arbeitswochen abdecken, geht nicht eindeutig hervor, dass es sich bei den eingetragenen Patienten um solche des Beschwerdeführers handelt.

Diese Abklärung des vom Beschwerdeführer bestrittenen Sachverhalts vermag dem Untersuchungsgrundsatz nicht zu genügen, geht doch aus dem angefochtenen Entscheid und den Akten nicht hervor, wie lange der Beschwerdeführer in welchem Umfang in der genannten Praxis tätig war bzw. noch ist. Dies gilt insbesondere für die E-Mail vom 27./28. August 2007. Doch auch die Telefonnotizen vom 4. und 8. Oktober 2007 sowie die Akten zur Praxisvisite sind zu wenig präzis und detailliert, um vernünftige Zweifel auszuräumen. Im Übrigen ist generell mit telefonischen Befragungen der Beteiligten Zurückhaltung zu üben; sie kommen nur für Nebenpunkte in Frage (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 18). Die Erhebung möglichst präziser Vorwürfe beispielsweise durch Einvernahme von Auskunftspersonen aus der Zahnarztpraxis durch die Gesundheitsdirektion ist umso wichtiger, als es für den Beschwerdeführer schwierig ist, das Vorliegen eines Negativums (keine relevante Tätigkeit in jener Zahnarztpraxis) zu beweisen, ohne konkreten Vorwürfen entgegnen zu können.

5.5  

5.5.1 Auch den Vorwurf, angesichts seines bisherigen Verhaltens bestünden Zweifel an der psychischen Stabilität des Beschwerdeführers, welche eine psychiatrische Begutachtung notwendig erscheinen liessen, wies dieser zurück. Diese Forderung nach einer Untersuchung stelle eine willkürliche, unangebrachte und persönlichkeitsverletzende Beleidigung dar (Beschwerdeschrift Ziff. 7).

5.5.2 Die Gesundheitsdirektion führte aus, der Beschwerdeführer sei in der Verfügung vom 29. November 2006, mit welcher sie die Bewilligung des Beschwerdeführers sistierte, darauf hingewiesen worden, dass eine Wiederaufnahme der Tätigkeit als Zahnarzt vom Nachweis seines einwandfreien beruflichen und persönlichen Leumunds abhängig gemacht werde. In jener Verfügung hatte die Gesundheitsdirektion präzisiert, dass er dazu einen Strafregisterauszug und bei zwischenzeitlicher Tätigkeit in einem anderen Kanton oder Land einen Letter of Good Standing der zuständigen Aufsichtsbehörde einreichen müsse. Mit Schreiben vom 21. Juni 2007 habe sie dem Beschwerdeführer mitgeteilt, die Sistierung der Praxisbewilligung sei erfolgt, weil begründete Zweifel an seiner Vertrauenswürdigkeit und seiner Berufsausübungsfähigkeit bestünden. Im genannten Schreiben hatte die Gesundheitsdirektion festgehalten, seine mangelnde Kooperationsbereitschaft mit ihr als Aufsichtsbehörde lasse, verbunden mit dem wiederholten, unbestrittenen Bezug von Benzodiazepinen zum Eigenkonsum und den Umständen der Praxisaufgabe, begründete Zweifel an seiner Vertrauenswürdigkeit und Berufsausübungsfähigkeit aufkommen, weshalb vor einer Reaktivierung der Praxisbewilligung eine eingehende ärztliche Untersuchung bzw. Abklärung der Praxisfähigkeit durch einen Vertrauensarzt vorbehalten werde. Sodann habe sie dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 12. September 2007 mitgeteilt, dass durch seinen wissentlichen und willentlichen Verstoss gegen die Vorgaben der Verfügung vom 29. November 2006 die ernsthaften Zweifel an seiner Vertrauenswürdigkeit und psychischen Gesundheit bestätigt würden, weshalb er dazu aufgefordert worden sei, schriftlich sein Einverständnis zu einer psychiatrischen Begutachtung bei C zu erteilen.

5.5.3 Den Ausführungen der Gesundheitsdirektion im angefochtenen Entscheid lässt sich nicht klar entnehmen, worauf die Zweifel an der psychischen Stabilität des Beschwerdeführers gründen. Nicht nachvollziehbar ist insbesondere, was mit "den Umständen der Praxisaufgabe" angedeutet wurde. Sollte damit der Umstand gemeint sein, dass der Beschwerdeführer gemäss Aussagen des ehemaligen Vermieters seiner Praxisräume die Praxiseinrichtung vor seinem Weggang mutwillig zerstört habe, so lässt sich diesbezüglich den Akten kein genügender Hinweis entnehmen. Hinsichtlich des Dormicums wurde dem Beschwerdeführer im Schreiben der Gesundheitsdirektion vom 13. April 2006, der Feststellungsverfügung vom 2. Juni 2006 und der Strafverfügung des Statthalteramts R vom 17. Juli 2006 lediglich vorgeworfen, dieses Patienten widerrechtlich verschrieben zu haben. Ein übermässiger Rohypnolkonsum durch den Beschwerdeführer, welcher seine psychische Stabilität beeinträchtigen könnte, wurde ihm nicht vorgeworfen und ergibt sich auch aus dem E-Mail vom 14. Juli 2006 nicht ohne weiteres. Sollte die Gesundheitsdirektion im Rahmen ihrer Neubeurteilung zur Begründung der Zweifel an der psychischen Stabilität des Beschwerdeführers auf diese Vorwürfe abstellen, so müsste sie diese Sachverhalte genauer abklären, um der Untersuchungspflicht nachzukommen. Zum heutigen Zeitpunkt ist demnach nicht erstellt, dass der Beschwerdeführer nicht psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet.

5.6 Aufgrund derjenigen Vorwürfe, welche zu einer Beschränkung bzw. Sistierung der Bewilligung führten, erwiese sich ein definitiver Entzug der Bewilligung als unverhältnismässig. Der dem Beschwerdeführer vorgeworfene Umgang mit den Patientenakten und die Vereitelung einer Praxisvisite am 5. Oktober 2006 sowie verschiedener Postzustellungen, die sexuell belästigenden Äusserungen und die widerrechtliche Dormicumabgabe lassen zwar gewisse Zweifel an der Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers aufkommen, doch erwiese sich ein Entzug der Bewilligung allein aus den genannten Gründen als nicht erforderlich und somit unverhältnismässig.

6.  

Demnach ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 9. Oktober 2007 aufzuheben. Die Sache ist zur ergänzenden Untersuchung und zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Sie hat dem Beschwerdeführer Gelegenheit zur Stellungnahme zu denjenigen Aktenstücken zu geben, welche er vor Erlass des angefochtenen Entscheids nicht kannte, wie beispielsweise die Telefonnotizen vom 4. und 8. Oktober 2007 und das Protokoll der Praxisvisite vom 12. Dezember 2007, sofern sie sich weiterhin auf diese Informationen abstützen will (vgl. E. 2.3). Indessen hat sie den Sachverhalt diesbezüglich ohnehin noch genauer abzuklären. Es gilt zu erstellen, über welche Zeitdauer und in welchem Umfang der Beschwerdeführer unerlaubterweise als Zahnarzt tätig war bzw. immer noch ist, ob er durch einen anderen Zahnarzt beaufsichtigt war oder nicht und ob es sich um eine selbständige oder unselbständige Tätigkeit handelt. Dazu könnte die Beschwerdegegnerin beispielsweise einen Bericht der Zahnärztegemeinschaft am S-Platz einholen oder den Beschwerdeführer mündlich befragen. Auch die Zweifel an der psychischen Stabilität des Beschwerdeführers hat sie genauer zu untersuchen, sofern sie an diesen festhalten will. Falls die Beschwerdegegnerin aufgrund ihrer Abklärungen zum Schluss gelangt, dass dem Beschwerdeführer die Bewilligung zu entziehen bzw. ein Berufsverbot auszusprechen sei, so hat sie in ihrem neuen Entscheid anzugeben, auf welche Rechtsgrundlage sie sich dabei stützt (vgl. dazu E. 4.2). Der Klarheit halber ist festzuhalten, dass die Bewilligung zur selbständigen zahnärztlichen Tätigkeit des Beschwerdeführers auch aufgrund des vorliegenden Entscheids nach wie vor sistiert bleibt (vgl. E. 3).

7.  

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen, und es ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und § 17 Abs. 2 VRG).

8.  

Nach Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (Bundesgerichtsgesetz, BGG) ist die Beschwerde an das Bundesgericht gegen einen Rückweisungsentscheid der vorliegenden Art nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 BGG zulässig, wobei das Bundesgericht dazu im Einzelnen noch keine Praxis entwickelt hat (dazu Peter Karlen, Das neue Bundesgerichtsgesetz, Basel 2006, S. 36 f.; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9). Ob diese Voraussetzungen vorliegend erfüllt sind, bleibt der Beurteilung der Parteien überlassen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 9. Oktober 2007 wird aufgehoben. Die Sache wird zur ergänzenden Untersuchung und zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Mitteilung an …