Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2007.00548

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 13. März 2008

 

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtssekretär Andreas Conne.

 

 

 

 

In Sachen

 

 

 

Stadt R,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

 

 

A,

Beschwerdegegner,

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

A ersuchte die Sozialbehörde R am 13. April 2007 um wirtschaftliche Unterstützung, nachdem die Leistungen der Arbeitslosenversicherung per 30. November 2005 eingestellt worden und zahlreiche Stellenbewerbungen erfolglos geblieben waren. Er lebt seit Mai 2003 mit seiner Lebenspartnerin zusammen und erzielt als selbständig Erwerbender kein existenzsicherndes Einkommen. Die Sozialbehörde R lehnte das Gesuch am 10. Mai 2007 ab, weil er in einem stabilen Konkubinat mit seiner Lebenspartnerin lebe, welche über ein genügendes Einkommen für beide Personen verfüge.

II.  

Den dagegen am 10. Juni 2007 erhobenen Rekurs hiess der Bezirksrat S am 31. Oktober 2007 im Wesentlichen gut; er ordnete an, dass A grundsätzlich bis 12. Mai 2008 zu unterstützen sei.

III.  

Mit Beschwerde vom 6. Dezember 2007 beantragte die Stadt R dem Verwaltungsgericht Aufhebung des Rekursentscheids des Bezirksrats S; es sei "festzustellen, dass die Annahme eines stabilen Konkubinats mit gegenseitiger Unterstützungspflicht durch die Sozialbehörde im vorliegenden Fall nicht willkürlich, sondern in Folge sozialhilferechtlicher Abwägungen auf Grund durch die bundesgerichtliche Rechtsprechung eröffneter und praktisch mittlerweile gefestigter Kriterien erfolgt ist, auch wenn diese dem kurzfristig noch gültigen Wortlaut einer Empfehlung im Rahmen der SKOS-Richtlinien nicht entsprechen".

A beantragte dem Verwaltungsgericht am 21. Dezember 2007 sinngemäss Abweisung der Beschwerde sowie Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten, soweit die Beschwerdeführerin die Aufhebung des Rekursentscheides des Bezirksrats sowie sinngemäss die Bestätigung ihres wirtschaftliche Hilfe an den Beschwerdegegner verweigernden Beschlusses vom 10. Mai 2007 und die Verweigerung solcher Hilfe jedenfalls bis Mai 2008 beantragt.

1.2 Nicht einzutreten ist allerdings auf das Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin, mit welchem diese eine förmliche Feststellung der von ihr angestrebten Rechtsfolge verlangt. Da die Beschwerdeführerin wie erwähnt sinngemäss die Wiederherstellung ihres Beschlusses vom 10. Mai 2007 verlangt, bleibt für das auf die nämliche Rechtsfolge abzielende Feststellungsbegehren kein Raum (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 62).

2.  

Gemäss § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe, wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann. Grundlage für deren Bemessung bilden gemäss § 17 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV, in der heute noch geltenden Fassung vom 2. März 2005) die Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) "in der Fassung vom Dezember 2004".

Für die Frage, ob die eigenen Mittel für die Bestreitung des Lebensunterhalts ausreichend sind (vgl. § 14 SHG, § 16 Abs. 1 SHV), sind alle Einkünfte und das Vermögen des Hilfesuchenden sowie seines nicht von ihm getrennt lebenden Ehegatten zu den eigenen Mitteln zu zählen (§ 16 Abs. 2 SHV). Als Unterstützungseinheit gelten demnach grundsätzlich nur die im gleichen Haushalt lebenden Ehegatten, nicht aber unverheiratete Paare, die zusammen einen Haushalt führen. Die SKOS-Richtlinien relativieren diesen Grundsatz allerdings dahingehend, dass in einer familienähnlichen Gemeinschaft zusammenlebende Personen "in der Regel" nicht als Unterstützungseinheit erfasst werden sollen (Ziff. F.5.1). Leben die Partner in einem stabilen Konkubinat und wird nur eine Person unterstützt, dürfen Einkommen und Vermögen des nicht unterstützten Konkubinatspartners angemessen berücksichtigt werden. Die Sozialhilfebehörden dürfen demnach Personen, die in einem gefestigten Konkubinat leben, einem Ehepaar gleichstellen.

Von einem stabilen Konkubinat ist laut Ziffer 5.1 der SKOS-Richtlinien in ihrer Fassung vom Dezember 2000 namentlich dann auszugehen, wenn es mindestens fünf Jahre andauert oder die Partner mit einem gemeinsamen Kind zusammenleben. In der Fassung vom Dezember 2004 ist diese Regel beibehalten worden. In der Fassung vom Dezember 2007 ist sie dahin verschärft worden, dass von einem stabilen Konkubinat dann auszugehen sei, wenn es mindestens zwei Jahre andauert oder die Partner mit einem gemeinsamen Kind zusammenleben.

Wie die Praxis im Zusammenhang mit den früheren Fassungen (vom Dezember 2000/Dezember 2004) der SKOS-Richtlinien erkannt hat, können ausnahmsweise auch seit weniger als fünf Jahren bestehende Konkubinate ohne gemeinsame Kinder als stabil betrachtet werden, wenn das Sozialhilfeorgan schlüssig nachweist, dass die Beziehung so eng und dauerhaft konzipiert ist, dass ein gegenseitiger Beistand wie in einer Ehe zu erwarten ist oder sogar tatsächlich erbracht wird. In allen Fällen bleibt aber immer der Gegenbeweis offen, dass es sich konkret um eine weniger intensive bzw. nicht so stabile Beziehung handelt und deshalb keine Leistungen erwartet werden dürfen (Sozialhilfe-Behördenhandbuch, hrsg. von der Abteilung Öffentliche Sozialhilfe des Sozialamts des Kantons Zürich, Ziff. 2.1.3/S. 28, Ziff. 2.5.1/§ 14 SHG/S. 2; VGr, 13. Januar 2005, VB.2004.419, E. 3.2, www.vgrzh.ch). In diesem Sinne verlangte das Verwaltungsgericht von der Sozialbehörde bei einem Konkubinatsverhältnis von dreieinhalb Jahren Dauer den Nachweis von dessen Stabilität und verneinte diese mangels Nachweises (VGr, 4. November 1999, VB.99.00282, E. 2d; Leitsatz in RB 1999 Nr. 87). Das Bundesgericht erachtete es als nicht willkürlich, die Sozialhilfe zu verweigern, wenn jemand von dritter Seite tatsächlich unterstützt wird, selbst wenn der Dritte rechtlich nicht unterstützungspflichtig ist. Damit wird nach Ansicht des Bundesgerichts dem subsidiären Charakter der Sozialhilfe Rechnung getragen (BGr, 24. August 1998, 2P.386/1998, publiziert in Freiburger Zeitschrift für Rechtsprechung [FZR] 1998 S. 396 ff., E. 3 c; dazu Zeitschrift für Sozialhilfe [ZeSo] 1999, S. 29 ff.; vgl. auch BGE 129 I 1).

3.  

Es ist unbestritten, dass der Beschwerdegegner seit Mai 2003 mit seiner Lebenspartnerin zusammen wohnt und dass diese ein erhebliches Einkommen – laut Feststellung der So-zialbehörde im Beschluss vom 10. Mai 2007 monatlich Fr. 6'874.- – erzielt.

Die Sozialbehörde erwog in diesem Beschluss, gemäss dem bundesgerichtlichen Urteil 2P.242/2002 vom 12. Januar 2004 dürfe nach einer Dauer von zwei Jahren des Zusammenlebens ein stabiles Konkubinat angenommen, das heisst das Einkommen beider Partner in die Sozialhilfeberechnung einbezogen werden; diese Voraussetzung sei hier erfüllt; unter Berücksichtigung des Einkommens der Lebenspartnerin entfalle ein Unterstützungsbedarf.

Im Rekurs vom 10. Juni 2007 an den Bezirksrat machte der Beschwerdegegner geltend, er sei mit seiner Lebenspartnerin vor vier Jahren aus ökonomischen Gründen zusammengezogen. Seit seiner Aussteuerung vor zwei Jahren habe die Lebenspartnerin seine anteiligen Kosten der Wohngemeinschaft "übernommen und gestundet"; seine diesbezüglichen Schulden ihr gegenüber beliefen sich mittlerweile auf Fr. 40'000.-. Sie sei nicht mehr länger gewillt, weiterhin alle Kosten zu übernehmen.

Der Bezirksrat erwog, der Rekurrent habe der Auffassung der Sozialbehörde, wonach es sich hier nicht nur um eine reine Wohngemeinschaft, sondern um eine Lebensgemeinschaft handle, nicht widersprochen. Damit sei davon auszugehen, dass die Voraussetzungen für die Annahme eines gefestigten Konkubinats grundsätzlich – abgesehen vom Kriterium der Dauer des Zusammenlebens – erfüllt seien. Mit Bezug auf letzteres Kriterium ging der Bezirksrat von der damals noch geltenden Fassung der SKOS-Richtlinien vom Dezember 2000 aus, wonach in der Regel bei Paaren ohne gemeinsames Kind eine Dauer von fünf Jahren erforderlich ist. Entgegen der Auffassung der Sozialbehörde R könne aus dem genannten Bundesgerichtsentscheid 2P.242/2003 vom 12. Januar 2004 nicht abgeleitet werden, für die Vermutung eines gefestigten Konkubinates genüge bereits eine Dauer des Zusammenlebens von zwei Jahren. Ausgehend davon, dass der Rekurrent seit Mai 2003 mit seiner Partnerin zusammenlebe, sei zumindest bis 12. Mai 2008 ein gefestigtes Konkubinat nicht zu vermuten und dementsprechend ein sozialhilferechtlicher Unterstützungsanspruch zu bejahen.

In der Beschwerde vom 6. Dezember 2007 räumt die Sozialbehörde ein, dass aus dem genannten Bundesgerichtsentscheid vom 12. Januar 2004 nicht zwingend auf eine kürzere Karenzfrist als fünf Jahre für die Vermutung eines gefestigten Konkubinats geschlossen werden könne. Gleichwohl gebe es gute Gründe, die SKOS-Empfehlung in der (im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung) "aktuellen" Form nicht mehr anzuwenden. Der bundesgerichtliche Entscheid 2P.242/2003 habe – zusammen mit dem gleichentags ergangenen Entscheid 2P.85/2003 – dazu geführt, dass in vielen grösseren Gemeinden (auch ausserhalb des Kantons Solothurn, auf den sich die beiden Endscheide bezogen) ein stabiles Konkubinat bereits nach einer Dauer von zwei Jahren des Zusammenlebens angenommen werde. Im Kanton Zürich sei eine derartige Betrachtungsweise dadurch nahe gelegt worden, dass im Sozialhilfe-Behördenhandbuch (2.5.1/§ 15 SHG/II/Ziff. 19) im April 2007 ein Hinweis aufgenommen worden sei, wonach es das Bundesgericht nicht für willkürlich halte, wenn die Behörde bei Partnern, die ohne gemeinsame Kinder bereits zwei Jahre im Konkubinat lebten, von einem stabilen Konkubinat ausgehe. Sodann sei zu berücksichtigen, dass die SKOS-Richtlinien diesbezüglich mit Wirkung auf 1. Januar 2008 angepasst würden. Eine solche Anpassung hätte sich schon bei der Richtlinien-Revision per 2005 (Fassung Dezember 2004) gerechtfertigt, sei aber wohl deswegen unterblieben, weil man sich damals auf Revisionsanliegen betreffend wirtschaftliche Anreize zur Integrationsförderung konzentriert habe.

4.  

4.1 Mit den Vorinstanzen ist festzuhalten, dass es aufgrund der Lebensumstände des Beschwerdeführers gerechtfertigt erscheint, bei der Bemessung des sozialhilferechtlichen Bedarfs von einer gegenseitigen Unterstützung der beiden Konkubinatspartner "auszugehen", sofern und sobald ein gefestigtes Konkubinat angenommen werden kann. Soweit der Beschwerdegegner in seinem Rekurs gegen diese Betrachtungsweise sinngemäss einwandte, seine Partnerin sei zu einer solchen Unterstützung nicht bzw. nicht mehr bereit, weshalb unabhängig von der Dauer des vorbestehenden Konkubinats das Einkommen seiner Lebenspartnerin nicht berücksichtigt werden dürfe, ist ihm nicht zu folgen. Denn nach der dargelegten Rechtsprechung kommt es nicht auf eine solche Bereitschaft des Partners bzw. der Partnerin an. Mit dem in der Rechtsprechung verwendeten Begriff des "gefestigten Konkubinats" wird nicht nur ein bestimmter Sachverhalt bezeichnet; darüber hinaus soll mit dem Vorliegen dieses Sachverhalts eine Rechtsfolge verbunden sein, nämlich die Berücksichtigung von Einkommen und Vermögen des Lebenspartners bzw. der Lebenspartnerin, unabhängig davon, ob dieser bzw. diese zur Unterstützung seines Partners bzw. seiner Partnerin (der Person, welche Sozialhilfe verlangt oder bereits empfängt) bereit ist.

4.2 Bezüglich der Frage, ob ein "gefestigtes" Konkubinat vorliege, stellt die Praxis (in Fällen, in denen die Partner ohne gemeinsames Kind zusammenleben) nach dem Gesagten auf eine bestimmte bisherige Dauer der Lebensgemeinschaft ab. Dem liegt der Gedanke zugrunde, dass der Einbezug von Einkommen und Vermögen des sozialhilferechtlich nicht unterstützungsbedürftigen Partners sich nur dann rechtfertigt, wenn von einer Beständigkeit der Beziehung auszugehen ist, was dann angenommen werden kann, wenn die Beziehung – im Zeitpunkt, in dem die Behörde über die Hilfebedürftigkeit zu befinden hat – schon eine gewisse Zeit bestand. Hat die Behörde – wie hier die Beschwerdeführerin bei ihrer erstmaligen Beschlussfassung vom 10. Mai 2007 – darüber zu befinden, ob ein Gesuchsteller, wie hier der Beschwerdegegner, künftig auf Sozialhilfe angewiesen sei, hat sie demnach eine Prognose vorzunehmen, bei welcher jedoch darauf abzustellen ist, ob die Beziehung bereits während einer bestimmten Zeit bestanden hat. In diesem Sinn soll nach den SKOS-Richtlinien aufgrund eines bereits vorbestehenden Zusammenlebens die Vermutung eines gefestigten Konkubinats greifen, wobei die bis Ende 2007 geltende Fassung eine fünfjährige Dauer, die ab 1. Januar 2008 geltende Fassung hingegen eine zweijährige Dauer als massgeblich bezeichnet.

4.3 Wären für die Frage, ob (im Sinne der massgebenden "Rechtslage") im vorliegenden Fall die bis Ende 2007 geltende oder die ab Januar 2008 geltende Fassung anwendbar sei, intertemporalrechtliche Grundsätze massgebend, so wäre schon deswegen die alte Fassung anzuwenden, wie dies der Bezirksrat getan hat; abzustellen wäre nämlich intertemporalrechtlich auf die im Zeitpunkt der Beschlussfassung vom 10. Mai 2007 geltende Fassung (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz. 327; Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 18). Die Anwendung der neuen, ab Januar 2008 geltenden Fassung liesse sich auch nicht mit dem Argument rechtfertigen, bei einem zeitlich offenen Dauersachverhalt liege in der Anwendung der neuen Fassung lediglich eine unechte – und damit zulässige – Rückwirkung vor (vgl. zur unechten Rückwirkung Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 337 ff.). Zwar sind im Sozialhilferecht zumeist – wie auch hier bezüglich der Frage eines gefestigten Konkubinats – offene Dauersachverhalte zu beurteilen. Indessen hat der Bezirksrat dem im angefochtenen Rekursentscheid Rechnung getragen, indem er davon ausgegangen ist, dass nach der als anwendbar erachteten alten Fassung der SKOS-Richtlinien ein Unterstützungsanspruch vorerst lediglich bis Mai 2008 zu bejahen und anschliessend (bei Fortbestehen der Gemeinschaft) ein gefestigtes Konkubinat zu vermuten sei.

Die alte Fassung ist aber bereits aus einem anderen Grund anwendbar, wonach sich die Berücksichtigung intertemporalrechtlicher Grundsätze erübrigt, der indessen zum gleichen Ergebnis wie diese führt: § 17 Abs. 1 Satz 3 SHV erklärt die SKOS-Richtlinien ausdrücklich "in der Fassung vom Dezember 2004" als anwendbar. Es ist somit der erklärte Wille des Regierungsrats als Verordnungsgeber, dass die Richtlinien in dieser Fassung massgebend sind, solange die Verordnung nicht angepasst wird, was bisher nicht geschehen ist.

4.4 Eine andere Frage ist es, ob trotz Anwendung der alten Regel (die ein vorangehendes Zusammenleben von fünf Jahren für die Vermutung eines gefestigten Konkubinats mit entsprechender Rechtsfolge vorsieht) auf die Sachlage im Zeitpunkt des Rechtsmittelentscheids abzustellen ist (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 16 f.). Für die Berücksichtigung der seitherigen tatsächlichen Entwicklung spricht an sich, dass die Karenzfrist lediglich die Grundlage einer von der Behörde vorzunehmenden Prognose bildet (dazu vorn. E. 4.2). Auch diese Frage kann jedoch hier offen bleiben, weil die massgebende Karenzfrist von fünf Jahren für das seit Mai 2003 zusammenlebende Konkubinatspaar auch im heutigen Zeitpunkt noch nicht erreicht ist.

4.5 Aus den Bundesgerichtsentscheiden 2P.242/2003 und 2P.85/2003 vom 12. Januar 2004, auf welche sie sich im Beschluss vom 10. Mai 2007 noch berief, kann die Beschwerdeführerin, wie sie nunmehr in der Beschwerde selber einräumt, nichts zu Gunsten ihres Standpunkts ableiten, wonach bereits nach einem Zusammenleben von zwei Jahren ein gefestigtes Konkubinat vermutet werden dürfe. Zum einen betrafen jene Entscheide – wie das Verwaltungsgericht bereits in einem früheren Fall erkannte (VGr, 23. August 2007, VB.2007.00217, E. 4.4.1, www.vgrzh.ch) – Konkubinatspaare mit gemeinsamen Kindern und insofern andere Sachverhalte. Zum anderen bilden diese Entscheide insbesondere für die Sozialhilfepraxis des Kantons Zürich kein Präjudiz, weil das kantonalzürcherische Recht wie dargelegt bezüglich der Vermutung eines gefestigten Konkubinats die SKOS-Richtlinien in der Fassung vom Dezember 2004 (und damit mit einer Karenzfrist von fünf Jahren für eine solche Vermutung) für massgebend erklärt.

4.6 Schliesslich kann die Beschwerdeführerin auch daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten, dass einzelne Gemeinden im Kanton Zürich bereits vor dem Jahr 2008 dazu übergegangen sind, ein gefestigtes Konkubinat schon nach einem Zusammenleben von zwei Jahren zu vermuten. Es trifft zwar zu, dass einzelne Gemeinden eine solche Praxis bereits früher aufgenommen haben. So sieht etwa die Richtlinie der Sozialbehörde der Stadt Zürich "für den Umgang mit familienähnlichen Wohn- und Lebensgemeinschaften und Konkubinaten" (sowohl jene in der Fassung vom 6. Juni 2004 wie auch jene in der diesbezüglich unveränderten Fassung vom 12. April 2007) vor, dass von einem stabilen Konkubinat auszugehen sei, wenn ein Paar seit über zwei Jahren einen gemeinsamen Haushalt bildet oder wenn es mit einem gemeinsamen Kind zusammen lebt (vgl. dazu VGr, VB.2007.00399, 12. Dezember 2007, E. 2.3, wo die Frage der Rechtmässigkeit dieser Richtlinie offen gelassen werden konnte). Über die Rechtmässigkeit dieser stadtzürcherischen Richtlinie ist auch im vorliegenden Fall, der ohnehin nicht die Stadt Zürich betrifft, nicht zu befinden. Aus der von ihr behaupteten, von den SKOS-Richtlinien in der Fassung vom Dezember 2004 abweichenden Praxis anderer Gemeinden kann die Beschwerdeführerin schon deswegen nichts ableiten, weil sie nicht dargelegt hat, dass sie eine Karenzfrist von bloss zwei Jahren bzw. von weniger als fünf Jahren nicht nur im vorliegenden Fall, sondern in ständiger eigener kommunaler Praxis angewendet hat.

4.7 Bei dieser Sach- und Rechtslage liesse sich ein Unterstützungsanspruch des Beschwerdegegners für die streitbetroffene Zeit von Mai 2007 (damalige Gesuchstellung) bis Mai 2008 (fünfjähriges Zusammenleben) nur dann verneinen, wenn die Beschwerdeführerin schlüssig nachgewiesen hätte, dass die Beziehung so eng und dauerhaft konzipiert ist, dass ein gegenseitiger Beistand wie in einer Ehe zu erwarten ist oder sogar tatsächlich erbracht wird (vorn. E. 2). Das trifft nicht zu. 

5.  

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Damit erweist sich das Gesuch des Beschwerdegegners um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung als gegenstandslos.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

5.    Mitteilung an …