Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2007.00572

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 17. April 2008

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtssekretär Felix Helg.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

 

Stadt R,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

C und A sowie ihre beiden 1994 und 2001 geborenen Kinder D und E, alle Staatsangehörige der Republik X, wurden seit 1994 wirtschaftlich unterstützt. Am 21. März 2003 wurde C durch das Bezirksgericht S wegen Verbrechen gegen das Betäubungsmittelgesetz vom 3. Oktober 1951 zu 7 ½ Jahren Zuchthaus verurteilt, seine Ehefrau A wegen Gehilfenschaft zu 1 Jahr Gefängnis mit bedingtem Strafvollzug. Gestützt darauf verweigerte das kantonale Migrationsamt am 26. Oktober 2004 C und seinen Familienangehörigen den weiteren Aufenthalt im Kanton Zürich. Den dagegen erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat am 25. Mai 2005 ab. Das kantonale Migrationsamt setzte der Familie am 15. Juni 2005 Frist zum Verlassen des zürcherischen Kantonsgebiets auf den Zeitpunkt der Strafentlassung von C an. Das Bundesamt für Migration dehnte am 22. Juni 2005 die kantonale Wegweisung auf das ganze Gebiet der Schweiz aus. Die Justizdirektion verfügte am 24. Oktober 2005 die bedingte Entlassung von C aus dem Strafvollzug. Ein unter anderem mit der am 27. September 2005 ausgefällten Scheidung begründetes Gesuch von A um Wiedererwägung der Wegweisungsverfügung vom 26. Oktober 2004 wies das kantonale Migrationsamt am 16. November 2005 ab.

II.  

Mit Präsidialverfügung vom 17. August 2005 setzte die Sozialhilfebehörde R die wirtschaftliche Hilfe für die Familie von A ab 1. September 2005 fest, wobei sie diese Hilfe bis zur Umsetzung der fremdenpolizeilichen Massnahmen auf Nothilfe beschränkte und im Hinblick auf den ausländerrechtlichen Status mit verschiedenen Auflagen und Weisungen verband.

Mit Eingabe vom 31. August 2005 an das Sozialamt R stellte Rechtsanwalt B namens der Familie von A ein Gesuch um Wiedererwägung der Präsidialverfügung, worin er abschliessend festhielt, dass er eine Antwort innerhalb der laufenden Rekursfrist erwarte, ansonsten das Gesuch als Rekurs entgegenzunehmen sei. Die Sozialhilfebehörde R beschloss an ihrer Sitzung vom 13. September 2005, auf das Wiedererwägungsgesuch nicht einzutreten und das Gesuch zur Behandlung als Rekurs an den Bezirksrat R weiterzuleiten, was jedoch erst am 7. November 2005 geschah. Der Bezirksrat R beschloss am 12. Dezember 2005, auf den Rekurs nicht einzutreten (SO.2005.51). Das hierauf von C und A angerufene Verwaltungsgericht wies am 6. April 2006 die Sache zur materiellen Behandlung an den Bezirksrat R zurück (VB.2006.00064), welcher den Rekurs am 7. Juli 2006 teilweise guthiess (SO.2006.39). Gestützt auf diesen Rekursentscheid setzte die Sozialbehörde R am 12. September 2006 die wirtschaftliche Hilfe an A und ihre beiden Kinder ab 1. September 2005 neu fest. Die Entscheide des Bezirksrats R vom 12. Dezember 2005, des Verwaltungsgerichts vom 6. April 2006, des Bezirksrats R vom 7. Juli 2006 sowie der Sozialhilfebehörde R vom 12. September 2006 wurden dem damaligen Rechtsvertreter Rechtsanwalt B zugestellt.

Im Hinblick auf ihren bevorstehenden Wegzug erteilte A am 5. Oktober 2006 F von der Jugend- und Familienberatung in R eine schriftliche Vollmacht, für die Unterzeichnende die erforderlichen Erklärungen und Unterschriften vor Behörden und Privaten abzugeben, Verträge abzuschliessen, Gelder in Empfang zu nehmen sowie als Generalbevollmächtigte Einkünfte und Vermögen der Vollmachtgeberin zu verwalten. Seit 15. November 2006 wohnt A mit ihren beiden Kindern in X.

III.  

A. Die Sozialhilfebehörde R beschloss am 24. April 2007, die wirtschaftliche Hilfe an A und ihre beiden Kinder ab 31. Dezember 2006 einzustellen (Disp. Ziff. 2); sie hielt sodann fest, dass für den Unterstützungszeitraum 1. Juli 2004 - 31. Dezember 2006 aus der Verrechnung der in dieser Zeit eingegangenen Sozialversicherungsleistungen mit Sozialhilfeleistungen noch ein Saldo von Fr. 86.25 zugunsten der Sozialhilfebehörde resultiere und dass die zuvor (vor Einsetzen der Sozialversicherungsleistungen) ausgerichteten Sozialhilfeleistungen sich auf Fr. 175'399.50 beliefen (Disp. Ziff. 4). Falls A in einem späteren Zeitpunkt zu Vermögen komme, habe sie die Sozialhilfebehörde hierüber zu orientieren, welche sich diesfalls die Rückforderung der ungedeckt gebliebenen Sozialhilfe von (Fr. 86.25 + Fr. 175'399.50 =) Fr. 175'485.75 vorbehalte (Disp. Ziff. 5). Dieser Beschluss wurde F zuhanden von A zugestellt, mit dem Hinweis, dass dagegen binnen dreissig Tage Einsprache bei der Sozialbehörde erhoben werden könne (Disp. Ziff. 8 und 9).

B. Mit vom 28. Mai 2007 datiertem, bei der Sozialhilfebehörde am 5. Juni 2007 eingegangenem Schreiben erhob A Einsprache gegen den Beschluss vom 24. April 2007. Die Sozialbehörde trat darauf mit Beschluss vom 10. Juli 2007 nicht ein. Sie erwog, der Beschluss vom 24. April 2007 sei der empfangsberechtigten Person F am 26. April 2007 ausgehändigt worden, weshalb die dreissigtägige Einsprachefrist am 29. Mai 2007 abgelaufen sei. Die Einsprache sei laut Poststempel erst am 30. Mai 2007 in U/Republik X der Post übergeben worden; sie sei aber schon deswegen verspätet, weil es auf den Zeitpunkt ankomme, in welchem die Eingabe der schweizerischen Post übergeben worden sei, was gemäss postalischer Abklärung erst am 4. Juni 2007 geschehen sei. Der Entscheid wurde A durch das Bundesamt Justiz auf dem Rechtshilfeweg über die Botschaft in T zugestellt.

C. Dagegen erhob A am 5. September 2007 Rekurs an den Bezirksrat R, welcher den Rekurs am 28. November 2007 abwies.

D. Mit undatierter, am 31. Dezember 2007 beim Verwaltungsgericht eingegangener Beschwerde beantragte A dem Verwaltungsgericht Aufhebung des Rekursentscheids des Bezirksrats vom 28. November 2007 sowie Auszahlung von Sozialhilfe von Fr. 49'830.-. Mit Präsidialverfügung vom 8. Januar 2008  wurde ihr eine Frist von dreissig Tagen angesetzt, um dem Verwaltungsgericht ein Zustellungsdomizil oder einen Vertreter in der Schweiz anzugeben, ansonsten auf die Beschwerde nicht eingetreten werde. Am 14. Februar 2008 ging beim Gericht eine Eingabe ein, worin A Rechtsanwalt G, U/Republik X zur Prozessführung ermächtigt. Unter Hinweis darauf, dass die Beschwerdeführerin die Präsidialverfügung vom 8. Januar 2008 offensichtlich falsch verstanden habe, wurde ihr am 19. Februar 2008 eine weitere, letzte Frist von 20 Tagen angesetzt, um dem Verwaltungsgericht ein Zustellungsdomizil oder einen Vertreter in der Schweiz anzugeben, unter Wiederholung der ergangenen Androhung. Mit Eingabe vom 11. März 2008 zeigte Rechtsanwalt B dem Verwaltungsgericht an, dass er die Interessenswahrung von A übernommen habe, unter Beilage einer Vollmacht vom 10. März 2008. Er ersuchte um unentgeltliche Prozessführung und unentgeltliche Rechtsverbeiständung seiner Mandantin. Seinem weiteren Gesuch um Zustellung der Akten wurde entsprochen. Mit Eingabe vom 18. März 2008 bestritt der Rechtsvertreter, dass der Beschluss vom 24. April 2007 A rechtsgültig zugestellt worden sei; eventualiter ersuchte er um Wiederherstellung der Einsprachefrist.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Streitig und im jetzigen Beschwerdeverfahren zu entscheiden ist vorab, ob die Sozialbehörde R auf die Einsprache vom 28. Mai 2007 gegen ihren Beschluss vom 24. April 2007 zu Recht wegen Verspätung nicht eingetreten sei bzw. ob der Bezirksrat R diesen Nichteintretensbeschluss vom 10. Juli 2007 zu Recht bestätigt habe.

2.1 Dabei ist mit beiden Vorinstanzen davon auszugehen, dass die Einsprache vom 28. Mai 2007 nach § 11 VRG und der dazu entwickelten Praxis jedenfalls dann verspätet war, wenn der Beschluss vom 24. April  2007 der Beschwerdeführerin mit der am 26. April 2007 erfolgten Aushändigung an F (damals Mitarbeiterin der Jugend- und Familienberatung) rechtsgültig zugestellt worden ist. In den Eingaben vom 25./31. Dezember 2007 und vom 18. März 2008 an das Verwaltungsgericht bringen ihre neu bestellten Rechtsvertreter (Rechtsanwalt G, aus U, und Rechtsanwalt B, aus R) nichts vor, was diese Beurteilung ‑ unter der genannten Voraussetzung ‑ entkräften könnte.

2.2 Rechtsanwalt B macht geltend, die Vollmacht, die ihm die Beschwerdeführerin im vorangehenden, mit Verfügung der Sozialbehörde R vom 12. September 2006 abgeschlossenen Verfahren im Zusammenhang mit dem Wiederwägungsgesuch vom 31. August 2005 am 29. August 2005 ausgestellt habe, sei nach wie vor gültig gewesen, als die Sozialbehörde ihren Beschluss vom 24. April 2007 getroffen habe, weshalb es nahe gelegen hätte, diesen Beschluss ihm als Vertreter zuzustellen. Zwar habe die Beschwerdeführerin in der Zwischenzeit am 5. Oktober 2006 im Hinblick auf die bevorstehende Ausreise aus der Schweiz "zusätzlich" F, damals Mitarbeiterin der Jugend- und Familienberatung, bevollmächtigt. Die Sozialbehörde wäre unter diesen Umständen verpflichtet gewesen, vor Zustellung ihres Beschlusses vom 24. April 2007 die Frage abzuklären, "wer denn nun eigentlich in concreto bezogen auf dieses Geschäft die Interessen der Beschwerdeführerin vertreten würde"; zumindest hätte sie im Zweifel den Beschluss zusätzlich auch ihm ‑ als möglicherweise weiter Bevollmächtigtem ‑ zustellen sollen.

2.3 Mit der am 29. August 2005 unterzeichneten  Vollmacht ermächtigte die Beschwerdeführerin Rechtsanwalt B "im Verkehr mit der Sozialhilfebehörde der Stadt R" zu "allen Rechtshandlungen eines Generalbevollmächtigten, insbesondere zur Vertretung vor allen Gerichten, Verwaltungsbehörden und Schiedsgerichten". Die Vollmacht wurde im Zusammenhang mit dem Wiedererwägungsgesuch vom 31. August 2005 eingereicht. Mit der am 5. Oktober 2006 unterzeichneten Vollmacht erklärte die Beschwerdeführerin F, damals Mitarbeiterin der Jugend- und Familienberatung, für berechtigt, vor Behörden und Privaten die erforderlichen Erklärungen und Unterschriften abzugeben, Verträge abzuschliessen, Gelder in Empfang zu nehmen und dafür rechtsgültig zu quittieren und "mit der Kompetenz einer Generalbevollmächtigten" die Verwaltung der Einkünfte und des Vermögens zu besorgen; die Bevollmächtigte wurde auch als Korrespondenzempfängerin bezeichnet.

2.4 Es fragt sich, ob die Beschwerdegegnerin davon ausgehen durfte, dass die Rechtsanwalt B erteilte Vollmacht auf die Vertretung der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der Verfügung vom 17. August 2005 beschränkt war. Das diesbezügliche Rechtsmittelverfahren ist wie erwähnt mit dem Beschluss der Sozialbehörde vom 12. September 2006 abgeschlossen worden. Der Umfang einer Vollmacht richtet sich nach dem Vertrauensprinzip (Rolf Watter/Yves Schneller, Basler Kommentar, 4. A., Basel 2007, Art. 33 OR N. 17 ff.). Das gilt auch bei Prozessvollmachten (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 81). Bei einer Prozessvollmacht darf davon ausgegangen werden, dass sie sich, auch wenn sie allgemein gehalten ist, auf das Verfahren (einschliesslich Rechtsmittelverfahren) bezieht, in welchem sie eingereicht wurde (vgl. Richard Frank/Hans Sträuli/Georg Messmer, Kommentar zur zürcherischen Zivilprozessordnung, 3. A., Zürich 1997, § 35 Rz. 1). Das spricht im vorliegenden Fall dafür, dass sich die auf Rechtsanwalt B ausgestellte Vollmacht trotz ihrer allgemeinen Umschreibung ("im Verkehr mit der Sozialbehörde der Stadt R") auf das Verfahren beschränkte, welche mit dem Wiedererwägungsgesuch vom 31. August 2005 ausgelöst und dem Beschluss der Sozialbehörde vom 12. September 2006 abgeschlossen wurde. Geht man gleichwohl von der Weitergeltung dieser Vollmacht aus, so fragt sich, ob die Beschwerdegegnerin in der Folge davon ausgehen durfte, die Vollmacht sei mit der Bevollmächtigung von F am 5. Oktober 2006 widerrufen worden. Ein solcher Widerruf ist auch stillschweigend möglich (Watter/Schneller, Art. 34 OR N. 5). Dabei ist allerdings zu beachten, dass die Vollmacht an Rechtsanwalt B sich inhaltlich nicht mit der späteren Vollmacht an F deckt.

Die Frage, ob sich die Vollmacht an Rechtsanwalt B von vornherein nur auf das mit dem Beschluss der Sozialbehörde vom 12. September 2006 abgeschlossene Verfahren bezog, kann aber letztlich ebenso offen bleiben wie die Frage, ob diese Vollmacht später stillschweigend widerrufen wurde. Selbst wenn man davon ausgeht, die Vollmacht an Rechtsanwalt B habe auch nach der am 5. Oktober 2006 erfolgten Bevollmächtigung von F weiter gegolten, kann die Beschwerdeführerin hieraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Unter den vorliegenden Umständen kann in der alleinigen Zustellung des Beschlusses vom 12. September 2006 an die bevollmächtigte F (bzw. dem Verzicht auf eine zusätzliche Zustellung an Rechtsanwalt B) kein Mangel erblickt werden, der die Zustellung als rechtunwirksam erscheinen liesse. In Fällen, in denen (nur) ein Vertreter bestellt worden ist (was bei einer Bevollmächtigung in der Regel der Fall ist), gilt zwar der Grundsatz, dass die Anordnung dem Vertreter zuzustellen ist und eine (alleinige) Zustellung an den Verfügungsadressaten nicht genügt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 24 mit Hinweisen). Auch in solchen Fällen kann aber, sofern besondere Umstände vorliegen, die Zustellung an den Vertretenen genügen (RB 1977 Nr. 69; vgl. RB 1983 Nr. 53 = ZBl 85/1984 S. 183). In analoger Weise rechtfertigt sich im vorliegenden Fall mit zwei Bevollmächtigten der Schluss, ungeachtet der inhaltlich verschiedenen Umschreibung der beiden Vollmachten sei die fragliche Zustellung allein an die bevollmächtigte F rechtsgültig vollzogen worden.

3.  

Die Beschwerdeführerin ersucht eventualiter gestützt auf § 12 Abs. 2 VRG um Wiederherstellung der versäumten Einsprachefrist; sie macht überdies geltend, bereits der Bezirksrat hätte bei der Behandlung des Rekurses Fristwiederherstellung gewähren sollen.

Gemäss § 12 Abs. 2 VRG kann eine versäumte Frist wiederhergestellt werden, wenn dem Säumigen keine grobe Nachlässigkeit zur Last fällt und er innert zehn Tagen nach Wegfall des Grundes, der die Einhaltung der Frist verhindert hat, ein Gesuch um Wiederherstellung einreicht (Satz 1). Wird die Wiederherstellung gewährt, so beträgt die Frist zur Nachholung der versäumten Rechtshandlung zehn Tage (Satz 2). Fristwiederherstellung wird nur auf schriftliches Gesuch hin gewährt. Ein solches Gesuch ist von derjenigen Behörde zu beurteilen, welche bei Gewährung der Wiederherstellung über die nachgeholte Rechtshandlung zu befinden hat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 12 N. 23 f.). Das wäre hier die Sozialbehörde R, die über die als rechtzeitig betrachtete Einsprache zu entscheiden hätte. Diese Regelung der funktionellen Zuständigkeit schliesst allerdings nicht aus, dass unter Umständen, wie sie hier vorliegen, aus Praktikabilitätsgründen die mit der Frage der Rechtzeitigkeit einer Einsprache befasste obere Rechtsmittelbehörde direkt über eine allfällige Wiederherstellung der Einsprachefrist entscheidet.  

Der Vorwurf der Beschwerdeführerin, bereits der Bezirksrat hätte den Nichteintretensbeschluss der Beschwerdegegnerin vom 10. Juli 2007 unter Wiederherstellung der Einsprachefrist aufheben sollen, scheitert schon daran, dass das Gesuch erst im jetzigen Beschwerdeverfahren mit Eingabe vom 18. März 2008 gestellt worden ist. Als Fristwiederherstellungsgrund nennt der Vertreter darin die seiner Meinung nach entschuldbare Rechtsunkenntnis der Beschwerdeführerin; dieser Darstellung nach wäre davon auszugehen, dass das Hindernis, rechtzeitig Einsprache gegen den Beschluss vom 24. April 2007 erheben zu können, erst im Zeitpunkt weggefallen sei, in dem die Beschwerdeführerin Rechtsanwalt B neu mit ihrer Interessensvertretung beauftragt hat (neue Prozessvollmacht vom 10. März 2008). So gesehen wäre das Gesuch rechtzeitig gestellt.

Indessen ist die geltend gemachte Rechtsunkenntnis (über den Lauf und die Einhaltung der Einsprachefrist bei Postaufgabe im Ausland) kein tauglicher Fristwiederherstellungsgrund. Mit der Anerkennung von Rechtsunkenntnis als Fristwiederherstellungsgrund ist grundsätzlich Zurückhaltung geboten. Auch wenn an juristische Laien diesbezüglich weniger strenge Anforderungen als an rechtskundige oder rechtskundig vertretene Betroffene zu stellen sind, ist daran festzuhalten, dass fehlende Kenntnis einer klaren und eindeutigen Prozessvorschrift auch bei juristischen Laien keinen Grund für eine Fristwiederherstellung bildet. So liegen die Dinge hier. § 11 Abs. 2 VRG bestimmt nach seinem klaren und eindeutigen Wortlaut, dass schriftliche Eingaben am letzten Tag der Frist bei der Behörde eintreffen oder zu deren Handen der schweizerischen Post übergeben werden müssen, damit die betreffende Handlung als rechtzeitig vorgenommen gilt. Es besteht demnach kein Anlass, den Nichteintretensbeschluss der Beschwerdegegnerin vom 10. Juli 2007 bzw. den diesen Beschluss bestätigenden Rekursentscheid des Bezirksrats R vom 28. November 2007 unter Anerkennung der geltend gemachten Fristwiederherstellung aufzuheben.

4.  

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Sie hat allerdings mit Eingabe vom 11. März 2008 ihres (im Beschwerdeverfahren wieder neu bestellten) Vertreters Rechtsanwalt B um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ersuchen lassen. Diese könnte nur gewährt werden, wenn die Beschwerdeführerin mittellos wäre und ihr Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erschiene (§ 70 in Verbindung mit § 16 Abs. 1 VRG). Der Vertreter hat in seiner Eingabe vom 18. März 2008 in keiner Weise substanziiert, dass die Beschwerdeführerin heute mittellos sei. Dies obwohl er in der vorangehenden Eingabe vom 11. März 2008 eine solche Substanziierung angekündigt hatte. Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung ist daher abzuweisen. Aus dem gleichen Grund ist auch das Begehren um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung, welche ebenfalls Mittellosigkeit voraussetzt (§ 16 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 VRG) abzuweisen.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.    Das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung wird abgewiesen.

2.    Das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Rechtsverbeiständung wird abgewiesen;

und entscheidet:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    800.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellungskosten,
Fr.    900.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

5.    Mitteilung an …