Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

 

VB.2008.00060

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 4. Juni 2008

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Gerichtssekretärin Tanja Pekeljevic.

 

 

 

In Sachen

 

 

A AG, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

 

Amt für Städtebau der Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

Mit Beschluss vom 17. Januar 2006 verweigerte das Amt für Städtebau der Stadt Zürich der A AG die baurechtliche Bewilligung für drei ausgeleuchtete Plakatwerbeträger im Format F200 (134 x 186 x 9 cm) für wechselnde Fremdwerbung auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der L-Strasse 02 in Zürich.

II.  

Den hiergegen von der A AG erhobenen Rekurs wies die Baurekurskommission I nach Durchführung eines Referentenaugenscheins am 14. Dezember 2007 ab.

III.  

Mit Beschwerde vom 7. Februar 2008 liess die A AG dem Verwaltungsgericht beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Beschwerdegegnerin anzuweisen, die geplanten Plakatstellen unter den allenfalls erforderlichen Nebenbestimmungen zu bewilligen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. In verfahrensrechtlicher Hinsicht sei ein Augenschein durchzuführen und die Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin sei zur Stellungnahme, eventuell zur Kenntnisnahme, zuzustellen.

Die Vorinstanz schloss am 29. Februar 2008 ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerin beantragte am 1. April 2008, die Beschwerde abzuweisen, unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin.

Die Beschwerdeführerin reichte am 8. Mai 2008 eine Stellungnahme zur Beschwerdeantwort ein. Diese wurde der Beschwerdegegnerin zur Kenntnisnahme zugestellt.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

In prozessualer Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin die Durchführung eines Augenscheins. Ein verwaltungsgerichtlicher Augenschein erübrigt sich dann, wenn der massgebliche Sachverhalt aus den Akten hinreichend ersichtlich ist (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A. Zürich 1999, § 7 N. 45). In der zu beurteilenden Streitigkeit hat die Baurekurskommission I am 13. Juni 2006 einen Referentenaugenschein durchgeführt. Auf die bei dieser Gelegenheit gewonnenen Erkenntnisse, die im Protokoll des Rekursverfahrens festgehalten sind, darf auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren abgestellt werden (RB 1981 Nr. 2). Das entsprechende mit Fotografien dokumentierte Protokoll sowie die übrigen Akten geben hinreichend über die zu beurteilenden tatsächlichen Verhältnisse Aufschluss. Dass die Leuchtplakate beim Augenschein nicht mit einer reduzierten Leuchtintensität betrachtet wurden, ist nicht weiter von Bedeutung, da hinsichtlich der hier letztlich entscheidenden Frage, ob die kommunale Baubehörde bei der Bauverweigerung ihr Ermessen überschritten hat, auch die bei den Akten liegenden Fotografien ein für die Entscheidfällung hinreichendes Bild zu vermitteln vermögen.

2.  

Das Baugrundstück liegt im Gabelungsbereich L-Strasse/M-Strasse und ist der Wohnzone W3 mit einem Wohnanteil von 90 % zugewiesen. Es ist mit einem dreigeschossigen Wohn- und Geschäftshaus überstellt. Die Bauherrschaft beabsichtigt, die drei im Kreuzungsbereich der genannten Strassenzüge platzierten, unbeleuchteten Plakatträger durch Leuchtplakate im Format F200 (je 134 x 186 x 9 cm) zu ersetzen. Die Beschwerdegegnerin verweigerte die Baubewilligung mit der Begründung, die projektierten Plakatwerbestellen ordneten sich nicht ausreichend in die bauliche Umgebung ein.

2.1 Nach § 238 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben. Die Vorinstanz hat die dazu entwickelte Praxis grundsätzlich zutreffend dargestellt, sodass darauf verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

Der Gemeinde steht bei der Anwendung des kantonalrechtlichen unbestimmten Gesetzesbegriffs "befriedigende Gesamtwirkung" ein besonderer bzw. qualifizierter Beurteilungsspielraum zu (RB 1979 Nr. 10; BGr, 28. Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 3.4, www.bger.ch), was auch mit einer relativ erheblichen Entscheidungsfreiheit umschrieben wird (RB 1981 Nr. 20; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19).

Anders als das Verwaltungsgericht ist die Baurekurskommission zwar gemäss § 20 Abs. 1 VRG grundsätzlich zur Ermessenskontrolle befugt, weshalb sie neben der Rechtmässigkeit auch die Zweckmässigkeit eines kommunalen Entscheids überprüfen kann. Soweit es jedoch um die Überprüfung eines kommunalen Einordnungsentscheids geht, hat die Rechtsmittelinstanz ihn zu respektieren und darf nicht ihre eigene Beurteilung an die Stelle derjenigen der örtlichen Baubehörde setzen, wenn der Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Sachumstände beruht. Sie darf nur dann einschreiten, wenn die ästhetische Würdigung der kommunalen Behörde sachlich nicht mehr vertretbar ist (vgl. BGr, 21. Juni 2005, ZBl 107/2006, S. 430, E. 3.2, mit Bemerkungen von Arnold Marti; RB 1981 Nr. 20, 1986 Nr. 116; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19).

Hat die Baurekurskommission einen Einordnungsentscheid der kommunalen Behörde be­stätigt, so kann vor Verwaltungsgericht nur geltend gemacht werden, die Rekursinstanz sei zu Unrecht zum Ergebnis gelangt, der erstinstanzliche Entscheid bewege sich im Rahmen des der örtlichen Baubehörde zustehenden Beurteilungsspielraums. Das Verwaltungsgericht überprüft dann lediglich, ob die Rekursinstanz die ästhetische Würdigung der örtlichen Baubehörde als vertretbar hat beurteilen dürfen; nimmt es stattdessen eine eigene umfassende Beurteilung der Gestaltung und der Einordnung des Bauvorhabens vor, so überschreitet es in willkürlicher Weise seine eigene Kognition und verletzt damit gleichzeitig die Gemeindeautonomie (BGr, 21. Juni 2005, ZBl 107/2006, S. 430, E. 4.3).

Vorliegend geht es somit einzig um die Frage, ob die Baurekurskommission die vor­instanzliche ästhetische Würdigung der streitigen Plakatwerbestelle, die zur Verweigerung der Bewilligung führte, zu Recht für vertretbar halten durfte; eine eigene umfassende Beurteilung der Einordnung hat das Verwaltungsgericht nicht vorzunehmen.

2.2 Zur Begründung ihres Beschlusses führte die Beschwerdegegnerin im Wesentlichen aus, die Kreuzung M-Strasse/L-Strasse sei von Wohnnutzungen geprägt und weise daher eine geringe Menge an künstlichem Licht auf. Sowohl an der M-Strasse als auch an der L-Strasse befänden sich ausserhalb des Kreuzungsbereiches Busstationen. Diese bildeten in der Dämmerung und in der Nacht eigentliche Lichtschwerpunkte. Die Anordnung der drei ausgeleuchteten Plakatwerbestellen würde sich in einer unbefriedigenden Form gegen die heutige Lichtsituation stellen. Durch die Ausleuchtung der Plakatträger werde deren Aufmerksamkeit in der Dämmerung und in der Nacht erhöht, wenn andere Elemente ihre Präsenz verlören. Die ausgeleuchteten Plakatanlagen würden sehr dominant wirken und das lichtmässige Gleichgewicht massiv stören. Durch die stark erhöhte Präsenz der Leuchtplakate benötigten diese eine räumlich stärkere Einbindung, d.h. einen allseitig homogenen Hintergrund mit gleich bleibender Tiefe. Der aus einer lichten Bepflanzung bestehende Hintergrund der Plakatanlage sei zu schwach und zu heterogen. Ein Bezug zur Bebauung sei nicht gegeben. Die zwingende Anordnung von Strassenschildern, Wegweisern etc. ergebe einen hohen Möblierungsgrad im Kreuzungsbereich. Das Aufstellen von zusätzlicher freistehender Fremdwerbung in diesem Kreuzungsbereich führe schon heute zu einer knapp genügenden Gesamtwirkung. Durch die zusätzliche Ausleuchtung entstehe jedoch eine gestalterisch sehr unbefriedigende und störende Situation.

2.3 Die Beschwerdeführerin beantragte im Rekursverfahren nach Durchführung des Augenscheins, die nachgesuchte Baubewilligung sei mit der Nebenbestimmung zu erteilen, wonach eine maximale Leuchtdichte L_max der hellsten Farbe eines Plakatsujets von 60 cd/m² nicht überschritten wird. Zur Begründung brachte sie vor, die anlässlich des Lokaltermins beanstandete Leuchtstärke der Plakate liesse sich ohne weiteres mit einer Reduzierung der Leuchtstärke beheben. Die Leuchtintensität könne beim Trägersystem "Tejbrant" stufenlos herabgesetzt werden. Durch die Reduktion der hellsten Farbe auf einen Maximalwert von 60 cd/m² könne die Leuchtintensität erheblich eingeschränkt werden. Im Gegensatz zu den hell erleuchteten Plakaten in den nahe gelegenen Buswartehallen würden die Plakate gerade noch erkennbar sein und untergeordnet und zurückhaltend im ausgeleuchteten Strassenbild in Erscheinung treten.

Die Vorinstanz wendete dagegen ein, in der Dämmerung und nachts präsentiere sich der Stadtraum anders als tagsüber. Alle nicht mit künstlichem Licht be- oder angestrahlten Bereiche träten dann in den Hintergrund. Die Bauten und deren Umgebung würden nur noch schemenhaft und reduziert wahrgenommen. Objekte, die leuchten oder angestrahlt werden, wirkten sehr dominant. Was sich bei Tag noch hinreichend einordne, könne deshalb in der Dämmerung oder nachts zu einer äusserst unbefriedigenden Gesamtwirkung führen. Leuchtkästen entfalteten in der nächtlichen Umgebung einen maximalen Kontrast, insbesondere dann, wenn sie räumlich losgelöst in lichtarmer Umgebung aufgestellt würden. Vorliegend würde auch mit einer Leuchtdichte von maximal 60 cd/m² ein sehr hoher Kontrast zum relativ geringen Umgebungslicht geschaffen. Bei hellen Sujets oder bei nasser und somit stark reflektierender Umgebung würde dieser Effekt zusätzlich verstärkt.

2.4 Die Vorinstanz hat zum baulichen Umfeld festgehalten, das Mehrfamilienhaus auf dem Baugrundstück stehe giebelseitig zur M-Strasse. Der Vorgartenbereich sei dort mit Abstellplätzen belegt, welche gegen die Strassenseite durch eine Buschbepflanzung und drei freistehende Plakattafeln verdeckt würden. Die M-Strasse werde in westlicher Richtung beidseitig von kleineren und grösseren Bäumen, Büschen und Hecken gesäumt. Die an die L-Strasse anstossende Grundstücksfläche sei gänzlich mit Parkplätzen geöffnet. Ansonsten würden auch die Umschwünge der Anstössergrundstücke dieses Strassenzuges eine mehr oder weniger stark ausgeprägte Bestockung aufweisen, was insgesamt den Wohncharakter des Viertels unterstreiche. Die L-Strasse und die M-Strasse seien quartierübergreifende Verbindungsstrassen, deren Kreuzungsbereich entsprechend ihren Funktionen mit einer Vielzahl an Signalisationen bestückt sei und auf welchen verschiedene Buslinien verkehrten. Im unmittelbaren Nahbereich der streitbetroffenen Anlage befänden sich die Bushaltestellen "M-Strasse", die mit einer in transparenter Leichtbauweise konstruierten Wartehallen ausgestattet seien. Darin seien neben einem Billettautomaten auch je ein Leuchtplakat untergebracht.

Im Hinblick auf die gestalterische Wirkung führte die Vorinstanz aus, die Schrägstellung der drei freistehenden Plakatträger nehme keinen Bezug zur baulichen und klaren räumlichen Struktur, sei doch ihre Ausrichtung auch nicht auf den rechtwinkligen Verlauf der Strassenzüge abgestimmt. Der zwischen und nicht vor die Buschbepflanzung gesetzten Anlage fehle denn auch ein das Bild abschliessender Hintergrund. Die bewilligte Anlage mit unbeleuchteten Plakaten vermöge eine knapp genügende Einordnung zu erzielen. Wie sich anlässlich des spätabends durchgeführten Augenscheins gezeigt habe, weise das fragliche Gebiet neben der für eine sichere Abwicklung des Verkehrs erforderlichen Strassen- und Ampelbeleuchtungen sowie den mit einer Wohnnutzung üblicherweise verbundenen Beleuchtungen wenige andere Lichtquellen auf. So seien neben den erwähnten Leuchtplakaten in den Buswartehallen vis à vis des streitigen Standorts zwei im Erdgeschoss beleuchtete Geschäftslokale auszumachen, wobei über dem einen noch zwei belichtete Schriftzüge angebracht seien. Mit der Vorinstanz sei einig zu gehen, dass mit der Ausleuchtung der Plakatstellen eine Dominanz und ein Störpotenzial erzielt werde, was mit dem ausgeprägten Wohncharakter des Viertels unvereinbar sei. Insgesamt hielt die Vorinstanz fest, die Auffassung der Beschwerdegegnerin, wonach den umstrittenen Leuchtplakatwerbeträgern auch mit einer reduzierten Leuchtdichte keine befriedigende Einordnung im Sinne von § 238 Abs. 1 PBG attestiert werden könne, sei mit sachlichen Gründen nachvollzieh- und vertretbar.

2.5 Die Beschwerdeführerin rügt vorab eine unrichtige Feststellung des massgeblichen Sachverhalts. Ihre Einwände erweisen sich jedoch als unbegründet. Die Vorinstanz hat festgehalten, dass der Vorgartenbereich an der M-Strasse mit Abstellplätzen belegt ist. Ob diese zu den Wohnungen oder zum Garagenbetrieb gehören, ist für die ästhetische Beurteilung nicht relevant. Dass es sich beim Gebäude auf dem Baugrundstück nicht nur um ein Mehrfamilien-, sondern um ein Wohn- und Geschäftshaus handelt, ändert nichts am grundsätzlichen Wohncharakter der massgeblichen Umgebung. Sodann ergibt sich aus dem bei den Akten befindlichen Situationsplan, dass das Gebäude fast parallel zur M-Strasse steht.

Auch die ästhetische Beurteilung der Vorinstanzen ist nachvollziehbar. Die Vorinstanzen bemängelten, die Plakatwerbestellen würden keinen Bezug zur baulichen und räumlichen Struktur nehmen. Die Beschwerdeführerin führt dagegen an, die Plakatträger würden äusserst exakt Bezug auf die räumliche Situation nehmen. Wie die Beschwerdegegnerin zu Recht ausführt, folgt die Bebauung auf der Bauparzelle dem Strassenverlauf der L-Strasse. Die Plakatwerbestellen sind jedoch an der Grenzlinie der abgeschrägten Parzellenecke angeordnet. Die Schlussfolgerung der Beschwerdegegnerin, die Anlagen stünden damit im Konflikt zum Strassenverlauf und zu der danach gerichteten Bebauung, ist durchaus nachvollziehbar. Die Beurteilung der Vorinstanzen, es fehle ein das Bild abschliessender Hintergrund, erweist sich ebenfalls als vertretbar. Auch die Beschwerdeführerin lässt ausführen, hinter den Reklamen befänden sich die Abstellfläche und die parkierten Autos und nicht etwa eine Grünfläche oder die Fassade des Gebäudes L-Strasse 02. Entgegen den Darstellungen der Beschwerdeführerin hat die Vorinstanz nicht angenommen, die Plakate würden die vorhandene Grünfläche auf dem Baugrundstück oder die "mehr oder weniger stark ausgeprägte" Bestockung entlang der M-Strasse oder der L-Strasse stören. Sie ging unter anderem gestützt auf diese Feststellungen davon aus, dass die vorliegend relevante Umgebung Wohncharakter aufweise. Diese Beurteilung erweist sich auch unter Berücksichtigung der vorhandenen Gewerbebetriebe als vertretbar. Auch wenn die Plakatwerbestellen in der Wohnzone zonenkonform sein mögen, darf der Wohncharakter der Umgebung bei der ästhetischen Beurteilung dennoch berücksichtigt werden. Dass die bewilligte Werbeanlage mit unbeleuchteten Plakaten bereits eine nur knapp genügende Einordnung zu erzielen vermag, ist aufgrund der gegebenen örtlichen Verhältnisse nachvollziehbar. Insgesamt vertritt die Beschwerdeführerin mit ihren Vorbringen lediglich eine andere Würdigung der baulichen Situation, die zu überprüfen jedoch nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts ist.

In Bezug auf die Ausleuchtung der Plakate ist zwar festzuhalten, dass mit der von der Beschwerdeführerin beantragten reduzierten Lichtstärke wohl nicht mehr von einem sehr hellen und grellen Lichtpunkt die Rede sein kann (vgl. Entscheid der Vorinstanz, E. 5.2). Dennoch erweist sich die Begründung der Beschwerdegegnerin, weshalb sie die Beleuchtung der bestehenden Plakatwerbestellen auch mit einer reduzierten Lichtstärke ablehnt (E. 2.3), als durchaus nachvollziehbar und überzeugend. Insgesamt bringt die Beschwerdeführerin nichts vor, was die Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanzen als unrichtig und die Würdigung der Einordnungsfrage als rechtsverletzend erscheinen lässt.

2.6 Die Beschwerdeführerin rügt sodann eine Verletzung der Rechtsgleichheit und des Willkürverbots im Zusammenhang mit der von ihr als Vergleichsfall genannten Plakatwerbestelle an der Bushaltestelle "M-Strasse". Da die Leuchtintensität der geplanten Plakatwände weit unter derjenigen der Leuchtreklame an der Bushaltestelle liege, könne nicht argumentiert werden, dass diese weniger leuchten würden. Es treffe auch sonst nicht zu, dass die Leuchtreklame an der Bushaltestelle sich mit den zu beurteilenden Reklamen nicht vergleichen liesse. Dass die Reklamen in den Buswartehallen ästhetisch oder aus Helligkeitsgründen zwingend notwendig und daher objektiv erforderlich seien, treffe offensichtlich nicht zu und sei unhaltbar.

Entscheidend ist stets die konkrete Einordnungssituation. Wie die Beschwerdegegnerin bereits im Rekursverfahren richtig bemerkte, dient die Beleuchtung der Bushaltestelle deren Auffindbarkeit und der Sicherheit in diesem Bereich. Die Bushaltestelle ist deshalb auch ohne Reklamen bereits gut beleuchtet. Die Integration eines Leuchtplakats in ein ohnehin beleuchtetes Buswartehäuschen kann aber nicht mit freistehenden Plakatwerbestellen, die einen neuen Lichtschwerpunkt erzeugen, verglichen werden. Die Vorinstanz hat die Argumente der Baubehörde für die ungleiche Behandlung der Standorte deshalb zu Recht geschützt und die Verweigerung auch mit Blick auf den genannten Vergleichsfall bestätigt. Eine Verletzung der Rechtsgleichheit und des Willkürverbots liegt nicht vor. Auf die Einholung des von der Beschwerdeführerin beantragten Gutachtens zur Leuchtintensität der Leuchtreklame an der Bushaltestelle ist unter diesen Umständen zu verzichten.

3.  

Auch wenn die Bewilligung für die geplante Reklameanlage somit zu Recht aus ästhetischen Gründen verweigert wurde, ist darauf hinzuweisen, dass eine Bewilligung der Reklameanlage auch im Hinblick auf die Verkehrssicherheit problematisch wäre. Nach Art. 97 Abs. 1 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV) sind Strassenreklamen an Signalen oder in ihrer unmittelbaren Nähe untersagt (vgl. auch Art. 96 Abs. 1 lit. d SSV in der bis zum 30. April 2006 gültigen Fassung). Als Signale gelten auch Lichtsignale im Sinn von Art. 68 SSV. Wie sich aus den beiliegenden Fotos ergibt, befinden sich die Plakatwerbestellen direkt hinter einer Ampel. Eine Bewilligung der Leuchtplakate erscheint somit auch unter diesem Aspekt als fraglich (vgl. VGr, 12. September 2007, VB.2007.00260, E. 3.7, www.vgrzh.ch).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'600.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …