Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

 

VB.2008.00111

VB.2008.00112

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 16. Juli 2008

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Gerichtssekretär Stephan Hördegen.

 

 

In Sachen

 

 

A GmbH,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde Steinmaur, vertreten durch RA B,

Beschwerdegegnerin,

 

 

und

 

 

C AG,

Mitbeteiligte,  

betreffend Submission,

hat sich ergeben:

I.  

Die Gemeinde Steinmaur eröffnete Ende 2007 drei parallele Vergabeverfahren für Beschaffungen im Bereich des Abfuhrwesens, nämlich für die Kehrichtabfuhr, die Grüngutabfuhr und die Abfuhr aus der Entsorgungsanlage. Mit Schreiben vom 20. Dezember 2007 lud sie in allen drei Verfahren dieselben vier Unternehmungen zum Einreichen eines Angebots ein, darunter die A GmbH und die C AG. Die A GmbH, welche die Kehrichtabfuhr der Gemeinde bis heute besorgt, reichte innert Frist Angebote für die Bereiche Kehrichtabfuhr und Grüngutabfuhr ein. Mit Beschlüssen vom 3. März 2008 vergab der Gemeinderat Steinmaur diese Aufträge an die C AG, was den nicht berücksichtigten Anbieterinnen mit Schreiben vom 4. März 2008 eröffnet wurde.

II.  

Mit Eingaben vom 14. März 2008 erhob die A GmbH gegen diese Ent­scheide Be­schwer­den an das Ver­wal­tungs­ge­richt. Mit der Be­schwer­de betreffend die Grüngutabfuhr (VB.2008.00111) beantragte sie, der angefochtene Ent­scheid sei aufzuheben und die Gemeinde sei anzuweisen, das Einladungsverfahren korrekt zu wiederholen. Mit der Be­schwer­de betreffend die Kehrichtabfuhr (VB.2008.00112) begehrte sie im Wesentlichen, der Vergabeentscheid sei aufzuheben und der Zuschlag der Be­schwer­de­füh­re­rin zu erteilen bzw. die Gemeinde sei anzuweisen, das Vertragsverhältnis mit der Be­schwer­de­füh­re­rin bis zu einer ordentlichen, fristgerechten Vertragsauflösung weiterzuführen; eventualiter sei das Submissionsverfahren korrekt zu wiederholen, wenn der bestehende Vertrag mit der Be­schwer­de­füh­re­rin ordentlich aufgelöst sei. In beiden Be­schwer­den ersuchte sie ferner um Erteilung der aufschiebenden Wirkung, um Zusprechung einer Par­tei­ent­schä­di­gung und um Vereinigung der zwei Verfahren.

Mit Be­schwer­de­ant­worten vom 16. April 2008 stellte die Be­schwer­de­geg­nerin in beiden Verfahren Antrag auf Abweisung der Be­schwer­den unter Ko­sten- und Ent­schä­di­gungs­fol­gen zu Lasten der Be­schwer­de­füh­re­rin, sowie auf Nichtgewährung der aufschiebenden Wirkung.

Mit Repliken vom 24. Mai 2008 hielt die Be­schwer­de­füh­re­rin im Verfahren VB.2008.00111 (Grüngutabfuhr) an ihren Be­schwer­de­ant­rägen fest und änderte im Verfahren VB.2008.00112 (Kehrichtabfuhr) die Be­schwer­de­ant­räge dahin gehend, dass sie die Auflösung des bestehenden Vertrags nicht mehr erwähnte, sondern lediglich verlangte, der angefochtene Ent­scheid sei aufzuheben und der Zuschlag der Be­schwer­de­füh­re­rin zu erteilen bzw. die Be­schwer­de­geg­nerin anzuweisen, das Einladungsverfahren korrekt zu wiederholen.

In Dupliken vom 16. Juni 2008 hielt die Be­schwer­de­geg­nerin an ihren Standpunkten fest. Im Verfahren VB.2008.00112 beantragte sie überdies, es sei eventualiter festzustellen, dass die Be­schwer­de­geg­nerin nicht verpflichtet sei, bei einer Wiederholung des Vergabeverfahrens die Be­schwer­de­füh­re­rin zur Teilnahme einzuladen.

Mit Präsidialverfügungen vom 22. April 2008 wurde beiden Be­schwer­den die aufschiebende Wirkung erteilt.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. September 2003 zur Anwendung.

2.  

Die beiden Beschwerden betreffen parallel durchgeführte Vergabeverfahren aus demselben Verwaltungsbereich, es stellen sich darin weitgehend dieselben Rechtsfragen, und es sind an ihnen dieselben Parteien beteiligt. Sie sind daher zweckmässigerweise zu vereinigen.

3.  

Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen oder wenn die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

Die Be­schwer­de­füh­re­rin hat im Verfahren VB.2008.00112 das teuerste aller vier Angebote eingereicht, weshalb ihre Chance auf den Zuschlag als fraglich erscheint. Da sie das Vorgehen der Be­schwer­de­geg­nerin jedoch grundsätzlich in Frage stellt, ist sie auch in diesem Verfahren zur Be­schwer­de befugt.

4.  

Die Kehrichtabfuhr, die im Verfahren VB.2008.00112 neu zur Vergabe gelangt, wird seit 1992 durch die Be­schwer­de­füh­re­rin ausgeführt. Mit Beschluss vom 20. August 2007 kündigte der Gemeinderat den bestehenden Vertrag auf den 30. April 2008 (VB.2008.00112). Die Be­schwer­de­füh­re­rin beanstandete diese Kündigung als unzulässig, weshalb sie im Verfahren VB.2008.00112 zunächst beantragte, die Be­schwer­de­geg­nerin sei anzuweisen, das bisherige Vertragsverhältnis bis zu einer ordentlichen, fristgerechten Vertragsauflösung weiterzuführen. Nachdem die Gemeinde mit Schreiben vom 18. März 2008 eine erneute Kündigung auf einen späteren, vertragsgemässen Termin vom 31. Oktober 2008 ausgesprochen hat (VB.2008.00112), geht die Be­schwer­de­füh­re­rin in ihrer Replik davon aus, dass die Be­schwer­de­geg­nerin damit einen Teil der Be­schwer­de­anträge erfüllt habe.

In diesem Umstand kann indessen kein teilweises Obsiegen der Be­schwer­de­füh­re­rin erblickt werden, denn die Gültigkeit der Kündigung konnte von vornherein nicht Gegenstand des vor­lie­genden Beschwerdeverfahrens sein. Mit der Sub­mis­si­ons­beschwerde kann nur die Vergabe des öffentlichen Auftrags, nicht die Auslegung oder Abwicklung des zwischen Behörde und Auftragnehmer geschlossenen Vertrages, beurteilt werden. Auch die Zulässigkeit einer neuen Vergabe hängt grundsätzlich nicht vom Schicksal eines noch bestehenden Vertrages ab.

5.  

Die Be­schwer­de­füh­re­rin macht verschiedene formelle Mängel der beiden Vergabeverfahren geltend, so deren unzureichende Bezeichnung, das Fehlen von Zu­schlags­kri­te­rien bei der Vergabe der Kehrichtabfuhr und eine nicht nachvollziehbare Auswertung der Angebote. Diese Beanstandungen erweisen sich zum Teil als begründet (hinten, E. 7.2 und 7.4).

Entgegen der Auffassung der Be­schwer­de­füh­re­rin führen solche Mängel jedoch nicht automatisch zur Gutheissung der Be­schwer­de und zur Aufhebung der Ver­ga­be­ent­scheide. Zwar gibt es Verfahrensvorschriften von derart grundlegender Bedeutung, dass deren Missachtung in jedem Fall die Ungültigkeit des betroffenen Ent­scheids nach sich zieht. Dazu gehören z.B. die Regeln über die Zuständigkeit (VGr, 24. November 1999, VB.1998.00319 = BEZ 2000 Nr. 9, E. 5a) oder die gehörige Besetzung der entscheidenden Behörde. Bei weniger schwer wiegenden Verfahrensmängeln wäre eine solche Rechtsfolge jedoch unverhältnismässig; in diesen Fällen ist der betroffene Ent­scheid nur aufzuheben, wenn der Verfahrensmangel das Ergebnis zum Nachteil des Be­schwer­de­füh­rers zu beeinflussen vermochte. Das gilt auch auf dem Gebiet des Vergaberechts (BGr, 13. Dezember 2005, 2P.176/2005, E. 2.4; 13. September 2002, 2P.74/2002, E. 2.3; jeweils unter www.bger.ch) und entspricht der konstanten Recht­spre­chung des Ver­wal­tungs­ge­richts bei der Beurteilung von Submissionsbe­schwer­den.

Im Folgenden sind deshalb nicht nur die von der Be­schwer­de­füh­re­rin behaupteten Mängel zu klären, sondern es ist auch zu prüfen, wieweit diese ihr zum Nachteil gereicht haben.

6.  

6.1 Die Be­schwer­de­geg­nerin führte drei separate Vergabeverfahren für Kehrichtabfuhr, Grüngutabfuhr und Abfuhr aus der Entsorgungsanlage (dazu VB.2008.00112) durch. In allen drei Verfahren lud sie dieselben vier Unternehmungen, nämlich die Be­schwer­de­füh­re­rin und die Mit­be­tei­lig­te sowie zwei weitere Firmen, zum Einreichen eines Angebots ein. Nach den Ausführungen der Be­schwer­de­ant­wort war seitens der Be­schwer­de­geg­nerin beabsichtigt, die drei Vergaben im Einladungsverfahren abzuwickeln, obschon die Aufträge zum Teil freihändig hätten vergeben werden dürfen.

In den Einladungen an die angefragten Unternehmungen wurde jedoch nirgends ausdrücklich erwähnt, dass ein Einladungsverfahren durchgeführt werde. Die Be­schwer­de­füh­re­rin macht daher im Verfahren VB.2008.00112 geltend, sie sei davon ausgegangen, dass die Gemeinde allein mit ihr über die Fortführung des bisherigen Auftrags verhandle. Erst der Mitteilung des Submissionsergebnisses habe sie entnommen, dass offenbar ein Einladungsverfahren stattgefunden habe.

6.2 Ein Anbieter hat ein berechtigtes Interesse zu wissen, ob er im Rahmen einer freihändigen Vergabe oder eines Einladungsverfahrens zum Einreichen eines Angebots aufgefordert wird, da im Einladungsverfahren andere Verfahrensregeln gelten als bei der freihändigen Vergabe.

Aufgrund des Auftragswertes war vorliegend für die Vergabe der Kehrichtabfuhr zweifellos ein Eingabeverfahren erforderlich. Die Be­schwer­de­geg­nerin rechnet aufgrund der offerierten Abfuhrkosten und des geschätzten Jahresbedarfes von 490 Tonnen mit einem jährlichen Auftragsvolumen von Fr. 44'100.- (Mit­be­tei­lig­te) bis Fr. 66'150.- (Be­schwer­de­füh­re­rin). Gemäss der Offertanfrage soll der Vertrag auf eine Dauer von zwei Jahren abgeschlossen werden und sich danach, solange keine Kündigung erfolgt, stillschweigend um jeweils ein Jahr verlängern (VB.2008.00112). Bei dieser unbestimmten Laufzeit berechnet sich der Auftragswert anhand des Volumens von vier Jahren (§ 4 Abs. 3 der Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003 [SubmV]), was nach den vorliegenden Offerten einem Betrag von mindestens Fr. 176'000.- entspricht. Für Dienst­leis­tungs­auf­träge dieses Umfangs gelangt das Einladungsverfahren zur Anwendung (IVöB, Anhang 2). Würde man die Offerte der Be­schwer­de­füh­re­rin zugrunde legen, so wäre mit einem Auftragswert von Fr. 264'600.- sogar der Schwellenwert für das offene bzw. selektive Verfahren überschritten. Daraus kann die Be­schwer­de­füh­re­rin jedoch nichts für sich ableiten. Da sie die Gelegenheit erhalten hat, ein Angebot einzureichen, ist ihr aus dem Umstand, dass kein offenes oder selektives Verfahren durchgeführt wurde, kein Nachteil entstanden (VGr, 2. September 2002, VB.2001.00389, E. 3c, nicht publiziert).

Demgegenüber hätte die Vergabe der Grüngutabfuhr aufgrund des geringeren Auftragswertes wohl tatsächlich freihändig erfolgen dürfen. Nachdem die Be­schwer­de­geg­nerin dafür jedoch die Form eines Einladungsverfahrens gewählt hat (vgl. nachstehend, E. 6.3) und dies auch ausdrücklich anerkennt, muss ihr Vorgehen an den Anforderungen dieses höherrangigen Verfahrens gemessen werden (Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Evelyne Clerc, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 2. A., 1. Band, Zürich 2007, Rz. 179).

6.3 Dass die Be­schwer­de­füh­re­rin nicht erkannt haben will, dass die Vergabe der Kehrichtabfuhr in einem Einladungsverfahren erfolgte, erscheint wenig glaubwürdig. In allen drei Vergabeverfahren wurden die Modalitäten des Angebots in einer Weise umschrieben, die nur in formellen Verfahren, nicht aber bei einer freihändigen Vergabe, üblich ist (z.B. Eingabefrist und Eingabeadresse mit dem Hinweis, dass die Angebote verschlossen einzureichen sind und für die Fristwahrung nicht das Datum des Poststempels gilt; Dauer der Verbindlichkeit des Angebots). Die Einladungen betreffend die Grüngutabfuhr (VB.2008.00111) sowie die Abfuhr aus der Entsorgungsanlage (für welche die Be­schwer­de­füh­re­rin kein Angebot einreichte; VB.2008.00112) enthielten überdies Zu­schlags­kri­te­rien, die ebenfalls auf ein formelles Vergabeverfahren hinwiesen. In der Einladung für die Kehrichtabfuhr (VB.2008.00112) fehlten zwar die Zu­schlags­kri­te­rien, was die Be­schwer­de­geg­nerin als Mangel anerkennt. Die Be­schwer­de­füh­re­rin musste indessen schon aufgrund der Parallelität der Verfahren davon ausgehen, dass auch diese Vergabe in einem Einladungsverfahren erfolgte. Wäre sie darüber im Zweifel gewesen, hätte sie sich jedenfalls erkundigen müssen. Aus dem Umstand, dass die Einladungen zur Offertabgabe das Einladungsverfahren nicht ausdrücklich als solches bezeichneten, kann sie daher nichts für sich ableiten.

7.  

Die Be­schwer­de­füh­re­rin begründet ihr Begehren auf Wiederholung des Vergabeverfahrens des Weiteren damit, dass:

–           bei der Vergabe der Kehrichtabfuhr keine Zu­schlags­kri­te­rien genannt wurden,

–           bei der Vergabe der Grüngutabfuhr die Gewichtung der Zu­schlags­kri­te­rien nicht bekannt war,

–           nicht ersichtlich gewesen sei, welche Angaben für die Bewertung der Kriterien (abgesehen vom Offertpreis) erforderlich waren,

–           die Be­schwer­de­geg­nerin die bisherigen positiven Erfahrungen mit der Be­schwer­de­füh­re­rin nicht gewürdigt habe,

–           und die Auswertung der Angebote nicht nachvollziehbar sei.

7.1 Nach der Recht­spre­chung des Ver­wal­tungs­ge­richts muss die Gewichtung der Zu­schlags­kri­te­rien nicht zwingend im Voraus bekannt gegeben werden; unverzichtbar ist nur die Bekanntgabe der Kriterien in der Reihenfolge ihrer Bedeutung (RB 2002 Nr. 47, VB.2001.00095 = BEZ 2003 Nr. 13, E. 3; vgl. BGE 130 I 241 E. 5.1). Vorliegend wurden in der Offertanfrage für die Grüngutabfuhr folgende Zu­schlags­kri­te­rien genannt (VB.2008.00111):

–  Preis-Leistungs-Verhältnis

–  Erfüllungsgrad der Auftragsbeschreibung

–  Qualität der Ausführung resp. Einsatz von qualifiziertem Personal

Damit war die Rangfolge der Kriterien klar festgelegt. Insbesondere war ersichtlich, dass der Offertpreis als wichtigstes Kriterium galt.

7.2 Als klarer Mangel ist demgegenüber das Fehlen jeglicher Zu­schlags­kri­te­rien in der Offertanfrage für die Kehrichtabfuhr zu werten. Es stellt sich die Frage, welche Konsequenzen dieser Umstand zeitigt.

Das Verwaltungsgericht hatte bisher nicht zu entscheiden, nach welchen Kriterien über eine Vergabe zu entscheiden ist, wenn die Ausschreibungsunterlagen bzw. die Einladung keine Zuschlagskriterien nennen (offen gelassen in VGr, 7. Dezember 2000, VB.2000.00246, E. 3c; 3. November 1999, VB.1999.00125, E. 3; beide nicht publiziert; vgl. Herbert Lang, Offertenbehandlung und Zuschlag im öffentlichen Beschaffungswesen, ZBl 101/2000, S. 246 Fn. 122). Die Rechtsprechung anderer Kantone geht zum Teil davon aus, dass bei dieser Sachlage das Vergabeverfahren wiederholt werden muss (VGr LU, 25. August 2000, Baurecht 2001, S. 65 Nr. S10; VGr NE, 23. Mai 2002, Baurecht 2003, S. 155 Nr. S42 = RDAF 2002 I 508, E. 4). Zu einem andern Teil stellt die kantonale Rechtsprechung beim Fehlen von Zuschlagskriterien auf das alleinige Kriterium des günstigsten Preises ab (VGr TI, 18. August 2005, 23. November 2005, Baurecht 2006, S. 91 Nrn. S35 und S36; VGr GR, 9. Februar 1999, Baurecht 1999, S. 143 Nr. S32). Im Kanton Aargau ist dieses Vorgehen sogar gesetzlich vorgesehen (§ 18 Abs. 3 des Submissionsdekrets vom 26. November 1996 in der Fassung gemäss Dekret vom 18. Oktober 2005).

Das Bun­des­ge­richt hat die Praxis des Kantons Graubünden, welche bei fehlender Bekanntgabe der Zu­schlags­kri­te­rien allein auf den günstigsten Preis abstellt, in einem Anwendungsfall als zulässig beurteilt (BGr, 13. September 2002, 2P.74/2002, E. 3.3, www.bger.ch). Nach seinen Erwägungen gewährleistet dieses Vorgehen, dass die Angebote nicht aufgrund von nachträglich festgelegten Kriterien beurteilt werden, was mit Blick auf die Transparenz des Verfahrens untragbar wäre. Im beurteilten Fall war zwar fraglich, ob es um die Beschaffung weitgehend standardisierter Güter ging, was als Voraussetzung einer Vergabe nach dem alleinigen Kriterium des Preises im Prinzip erforderlich wäre. Das Bun­des­ge­richt liess die Frage offen, da dieser Punkt nicht gerügt worden war. Indessen wies es darauf hin, dass der Be­schwer­de­füh­rer das Fehlen der Zu­schlags­kri­te­rien schon zu Beginn des Verfahrens habe erkennen müssen; nach dem Grundsatz von Treu und Glauben wäre er daher verpflichtet gewesen, sich nach den anwendbaren Kriterien zu erkundigen und allfällige Beanstandungen gegen diese frühzeitig vorzubringen. Es gehe nicht an, dass er seine Offerte vorbehaltlos einreiche und das Verfahren erst nachträglich kritisiere, nachdem er den Zuschlag nicht erhalten habe (E. 3.3 a.E.).

Diese Erwägungen des Bun­des­ge­richts sind auf den vor­lie­genden Fall ohne weiteres anwendbar. In einem Einladungsverfahren ist das alleinige Abstellen auf den Preis ohnehin weniger problematisch, da davon ausgegangen werden kann, dass die Vergabestelle die von ihr eingeladenen Anbieter als für den Auftrag befähigt erachtet. Denkbar wäre vorliegend allerdings auch, dass dieselben Zu­schlags­kri­te­rien angewandt würden, welche bei den zwei andern Vergaben (Grüngut und Abfuhr aus der Entsorgungsanlage) übereinstimmend genannt wurden, denn es erscheint naheliegend, dass deren Fehlen in der Offertanfrage für die Kehrichtabfuhr auf einem Versehen beruhte. Die Be­schwer­de­füh­re­rin hätte sich indessen auch über diesen Punkt erkundigen können, wenn ihr an einer Klärung gelegen war. Die Frage ist im Übrigen nicht entscheidend, da die Be­schwer­de­füh­re­rin bei beiden Bewertungsarten keine Chance auf den Zuschlag besass (vgl. nachstehend, E. 7.3).

7.3 Die Be­schwer­de­füh­re­rin macht sodann geltend, es sei für sie nicht erkennbar gewesen, welche Angaben für die Bewertung der nicht den Preis betreffenden Kriterien gefordert waren.

Beim Kriterium "Qualität der Ausführung resp. Einsatz von qualifiziertem Personal" war ohne weiteres ersichtlich, dass z.B. Referenzen sowie Angaben zum vorgesehenen Personal und dessen Qualifikationen zweckdienlich waren. Die Mit­be­tei­lig­te war offenbar in der Lage, einzelne derartige Unterlagen einzureichen, darunter auch ein Zertifikat über das Bestehen eines Qualitätsmanagement-Systems (vgl. die Beilagenverzeichnisse ihrer Offerten, VB.2008.00111 und VB.2008.00112, die Beilagen liegen dem Gericht nicht vor). Weniger deutlich ist, was unter dem Kriterium "Erfüllungsgrad der Auftragsbeschreibung" zu verstehen war, zumal davon auszugehen ist, dass die Anforderungen betreffend Gegenstand und Umfang des Auftrags zwingende Erfordernisse darstellten, die auf jeden Fall erfüllt sein mussten und sich daher nicht als Zu­schlags­kri­te­rien eigneten. Auch zu diesem Punkt hätte die Be­schwer­de­füh­re­rin jedoch die Möglichkeit gehabt, sich zu erkundigen. Im Übrigen vermag die Be­schwer­de­füh­re­rin auch im Beschwerdeverfahren nicht zu sagen, inwiefern ihr Angebot demjenigen der Mit­be­tei­lig­ten bei diesen Kriterien überlegen sein könnte. Es ist damit nicht ersichtlich, welchen Nutzen sie sich davon erhoffen konnte, wenn sie im Vergabeverfahren zusätzliche Hinweise für die Dokumentation ihres Angebots erhalten hätte.

Entsprechendes gilt für den Einwand der Be­schwer­de­füh­re­rin, dass die Qualität ihrer Arbeit und ihrer Personen der Be­schwer­de­geg­nerin aufgrund ihrer langjährigen Tätigkeit für die Kehrichtabfuhr bekannt gewesen seien und sie daher zu diesen Punkten keine weiteren Angaben habe machen müssen. Positive Erfahrungen aus einem früheren Auftragsverhältnis können zwar wie Referenzen von Dritten in die Bewertung einbezogen werden; sie geben der bisherigen Auftragnehmerin aber keinen Anspruch auf eine Vorzugsbehandlung bei der neuen Vergabe (VGr, 28. Juni 2006, VB.2006.00220, E. 5; 23. Februar 2005, VB.2004.00499, E. 6.2; jeweils unter www.vgrzh.ch; Josua Raster/Stefan G. Schmid, Referenzen im Vergabeverfahren, Ein Einblick in die verwaltungsrechtliche Praxis, Kriterium Nr. 17, Dezember 2005, S. 2 f.). Auch in diesem Punkt ist nicht ersichtlich und wird von der Be­schwer­de­füh­re­rin nicht dargelegt, inwiefern sie aufgrund der bisherigen Erfahrungen besser zu qualifizieren wäre als die Mit­be­tei­lig­te.

7.4 Die Be­schwer­de­füh­re­rin wendet schliesslich ein, dass nicht ersichtlich sei, in welcher Weise die Angebote anhand der bekannt gegebenen Kriterien bewertet worden seien. Dieser Einwand trifft zu. Der Gemeinderat erwähnt zwar in seinen Beschlüssen vom 3. März 2008, dass die Offerten gemäss den festgelegten Zu­schlags­kri­te­rien ausgewertet worden seien (VB.2008.00111 und VB.2008.00112). In welcher Weise dies geschehen sei und welche Bewertung die Angebote bei den einzelnen Kriterien erhalten haben, wird jedoch nirgends dargetan. Ein derartiger Mangel führt in der Regel zur Aufhebung des Zuschlags, denn es ist nicht Sache des Ver­wal­tungs­ge­richts, die Bewertung der Angebote anstelle der Vergabebehörde vorzunehmen.

Im vorliegenden Fall liegen die Verhältnisse jedoch so eindeutig, dass die Be­schwer­de­füh­re­rin bei keiner denkbaren Bewertung der Angebote eine Chance auf den Zuschlag hätte. Bei der Grüngutabfuhr liegt der von der Be­schwer­de­füh­re­rin offerierte Preis um 47 % über demjenigen der Mit­be­tei­lig­ten. Angesichts dieser Differenz beim Preiskriterium, welches am höchsten gewichtet wird, ist nicht ersichtlich, wie sie diesen Rückstand mit Hilfe anderer Kriterien aufholen könnte. Das wäre höchstens denkbar, wenn sie bei den zwei verbleibenden Kriterien sehr viel besser abschneiden würde als die Mit­be­tei­lig­te. Sie hat aber weder im Vergabeverfahren noch vor Ver­wal­tungs­ge­richt Anhaltspunkte dafür geliefert, dass ihr Angebot überhaupt qualitative Vorteile aufweise. – Sodann ist das Angebot der Be­schwer­de­füh­re­rin bei der Kehrichtabfuhr sogar um mindestens 50 % teurer als dasjenige der Mit­be­tei­lig­ten. Geht man davon aus, dass bei dieser Vergabe der Preis als einziges Zu­schlags­kri­te­rium gilt (vorne, E. 7.2), steht der Ausgang damit bereits fest. Selbst wenn jedoch die Kriterien der andern zwei Vergaben herangezogen werden, ergibt sich kein anderes Resultat, da auch hier nichts dafür spricht, dass bei den zusätzlichen Kriterien Vorteile für die Be­schwer­de­füh­re­rin bestehen.

8.  

Die Be­schwer­den erweisen sich damit als unbegründet und sind abzuweisen. Das eventualiter gestellte Feststellungsbegehren der Be­schwer­de­geg­nerin ist unter diesen Umständen gegenstandslos.

Einer Bemerkung bedarf indessen die in den Offertanfragen vorgesehene Regelung der Vertragsdauer mit einer Mindestlaufzeit von zwei Jahren und unbeschränkter Verlängerungsmöglichkeit um jeweils ein weiteres Jahr. Gemäss § 2 Abs. 3 SubmV darf die Laufzeit eines Dauervertrags nicht so gewählt werden, dass andere Anbietende unangemessen lange vom Markt ausgeschlossen bleiben. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist die Dauer eines Auftrags daher stets im Voraus zu beschränken, da es nicht im Belieben der Vergabebehörde stehen kann, das Vertragsverhältnis mit einem Auftragnehmer auf unbestimmte Zeit fortzusetzen und damit jede weitere Vergabe auszuschliessen (VGr, 8. März 2006, VB.2005.00504, E. 7; 25. Januar 2006, VB.2005.00200, E. 6, jeweils unter www.vgrzh.ch; VGr, 2. November 2000, ZBl 102/2001, S. 101, E. 3c; vgl. Galli/Moser/Lang/Clerc, Rz. 707 ff.; vgl. ferner den Vorentwurf vom 30. Mai 2008 zur Revison des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen, nach dessen Art. 14 Verträge über wiederkehrende Leistungen in der Regel für höchstens vier Jahre abgeschlossen werden dürfen). Dieser Grundsatz hindert die vergebende Behörde nicht daran, einen Vertrag mit zunächst kurzer Mindestdauer und anschliessender Verlängerungsmöglichkeit zu schliessen. Sie muss jedoch von Beginn weg auch eine Maximaldauer festlegen, nach deren Ablauf eine neue Vergabe erfolgen muss. Die Be­schwer­de­geg­nerin ist daher gehalten, in den Verträgen mit der künftigen Auftragnehmerin eine angemessene Höchstdauer vorzusehen.

9.  

Dem Ausgang des Verfahrens gemäss wird die Be­schwer­de­füh­re­rin grundsätzlich kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG). Angesichts der erheblichen Mängel, mit denen das Verfahren der Be­schwer­de­geg­nerin behaftet war, konnte sich die Be­schwer­de­füh­re­rin jedoch immerhin teilweise zur Be­schwer­de veranlasst sehen. Es rechtfertigt sich daher, die Gerichtskosten beiden Parteien je zur Hälfte zu auferlegen. Aus demselben Grund ist auf die Zusprechung von Par­tei­ent­schä­di­gungen zu verzichten.

10.  

Der geschätzte Auftragswert des zu vergebenden Auftrags (vgl. vorne E. 6.2) erreicht die im Staatsvertragsbereich massgebenden Schwellenwerte nicht, weshalb gegen diesen Entscheid nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zulässig ist (Art. 83 lit. f in Verbindung mit Art. 113 BGG).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

       Die Beschwerdeverfahren VB.2008.00111 und VB.2008.00112 werden vereinigt.

und entscheidet:

1.    Die Be­schwer­den werden abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    420.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'420.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin je zur Hälfte auferlegt.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …