Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2008.00268

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 2. Oktober 2008

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Markus Heer.

 

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

A bezog seit Oktober 2003 wirtschaftliche Hilfe von der Sozialbehörde der Stadt Zürich. Hatte er im Oktober 2003 noch angegeben, weder über Einkommen noch Vermögen, jedoch über ein einem Kollegen gehörendes eingelöstes Auto zu verfügen, und im Januar 2005, ein Fahrzeug im Wert von Fr. 500.- zu haben, verzeichnete er danach weder Einkommen noch Vermögen. Aufgrund des Hinweises eines Dritten Mitte Februar 2007, wonach A Autos kaufe und verkaufe und daneben Sozialhilfe beziehe, wurde dieser mit dem Vorwurf, sich im Autohandel zu betätigen, am 22. Februar 2007 konfrontiert. Er stellte jegliche Tätigkeit in Abrede. In der Folge wurde ein Inspektionsbericht in Auftrag gegeben; der Ermittlungsbericht vom 8. Oktober 2007 ergab, dass auf A seit Oktober 2003 verschiedene Autos zugelassen worden waren, dass er zeitweise (bis ins Jahr 2005) über drei verschiedene Autonummern verfügte und sich zu verschiedenen Zeiten vor allem in den Kantonen Glarus, Aargau und Zürich bei entsprechenden Anbietern nach Autos umgesehen hatte. Seit dem Jahr 2005 löste er keine Autos mehr auf seinen Namen ein. Hingegen soll er sich bei seiner Tätigkeit mit dem Aliasnamen B ausgegeben haben.

Am 19. Oktober 2007 wandte sich das Sozialzentrum R an A, informierte ihn darüber, dass sich der Verdacht, wonach er sich im Autohandel betätige, bestätigt habe, und stellte als Sofortmassnahme die Einstellung sämtlicher Leistungen in Aussicht. A bestritt die Vorwürfe am 1. November 2007 erneut. Gleichentags stellte die Einzelfallkommission der Sozialbehörde der Stadt Zürich die Sozialhilfeleistungen für A per Ende Oktober 2007 ein und forderte die gesamte bis dahin geleistete Unterstützung von Fr. 122'228.05 zurück. Am 23. Oktober 2007 hatte das Sozialzentrum R Strafanzeige gegen A wegen Betrugs erstattet.

Gegen den Entscheid vom 1. November 2007 wandte sich A am 17. November 2007 mit Einsprache an die Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission (hernach Einspracheinstanz), bestritt erneut jede Tätigkeit als Autohändler und hielt eine solche auch nicht für nachgewiesen. Die Einspracheinstanz wies die Einsprache am 26. Februar 2008 überwiegend ab und hiess sie lediglich insofern teilweise gut, als sie die Rückerstattungsforderung auf Fr. 120'571.30 reduzierte.

II.  

Dagegen erhob A am 3. April 2008 Rekurs beim Bezirksrat Zürich und verlangte die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Mit Beschluss vom 5. Juni 2008 wies der Bezirksrat Zürich den Rekurs ab.

III.  

Dagegen erhob A am 21. Juni 2008 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und verlangte, der angefochtene Beschluss sei in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben; eventualiter sei festzustellen, dass er im vorliegenden Verfahren unschuldig sei. Schliesslich sei ihm die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin. Letztere liess am 10. Juli 2008 beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, und verwies auf den angefochtenen Entscheid; dasselbe hatte der Bezirksrat in seiner Vernehmlassung vom 2. Juli 2008 verlangt.

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Die Einzelfallkommission stützte sich bei ihrem Entscheid offensichtlich vorwiegend auf den von ihr in Auftrag gegebenen Ermittlungsbericht vom 8. Oktober 2007. Am 19. Oktober 2007 teilte sie dem Beschwerdeführer mit, dass sie ihn über längere Zeit überwachen lassen habe. Dabei habe sich der Verdacht bestätigt, dass er im Autohandel/Export tätig sei. Sie stellte ihm die Einstellung sämtlicher Leistungen in Aussicht. Mit Verfügung vom 1. November 2008 stellte sie die Sozialhilfeleistungen per Ende Oktober 2007 ein und forderte sämtliche Leistungen ab Unterstützungsbeginn zurück. Sie erwog dabei, dass sie das Inspektorat der Sozialen Dienste mit einer Überprüfung des Beschwerdeführers betreffend Tätigkeiten im Autohandel beauftragt habe. Der Ermittlungsbericht führe zum Schluss, dass der Beschwerdeführer seit Oktober 2003 aktiv im Autohandel/Export tätig sei, dies jedoch den Sozialen Diensten in arglistiger Weise verschwiegen habe.

Die Einspracheinstanz hielt im Einspracheentscheid vom 26. Februar 2008 fest, aufgrund der Ausführungen im Ermittlungsbericht vom 8. Oktober 2007 müsse davon ausgegangen werden, dass der Beschwerdeführer einer Erwerbstätigkeit im Autohandel und Autoexportgeschäft nachgehe und er wegen der Einnahmen aus diesem Geschäft nicht auf Unterstützung angewiesen sei. Die teilweise – nur betragsmässige – Gutheissung der Beschwerde ergab sich einzig daraus, dass vom Betrag der einverlangten Fr. 122'228.05 noch eine Leistung der Krankenversicherung von Fr. 1'476.75 in Abzug gebracht wurde.

2.2 Der Beschwerdeführer beantwortete am 1. November 2007 das Schreiben vom 19. Oktober 2007, in welchem ihm die Beschwerdegegnerin die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe in Aussicht stellte. Darin räumte er ein, dass nichts dagegen einzuwenden sei, wenn Sozialhilfebezüger genauer überprüft würden. Es gehe jedoch nicht an, dass die Beschwerdegegnerin nach einer Überwachung, ohne ihn über die festgestellten Erkenntnisse zu befragen, den Schluss ziehe, dass er einer bezahlten Tätigkeit nachgehen würde.

In der Einsprache an die Einspracheinstanz vom 17. November 2007 führte er aus, dass er eine berufliche Tätigkeit als Autohändler vehement bestreite. Ihm sei völlig unerklärlich, welche angeblichen Beweise im Ermittlungsbericht die Beschwerdegegnerin zu einem solchen Schluss kommen liessen. Er könne sich überhaupt nicht vorstellen, auf welchen angeblichen Feststellungen und Überlegungen der Entscheid der Beschwerdegegnerin beruhen würde.

In seiner Rekursschrift vom 3. April 2008 rügt er, dass die Einspracheinstanz – wie schon die Einzelfallkommission – in keiner Weise darlege, auf welche Beobachtungen, Erkenntnisse oder Aussagen sich die Schlussfolgerungen der Behörde beziehen würden, da keine Auszüge aus dem Bericht zur Unterstützung des Dargelegten zitiert würden. Es sei ihm wiederum verwehrt worden, gegen konkrete Vorwürfe Stellung zu nehmen, da sich diese auf einen ihm nicht zur Kenntnis gebrachten Inhalt eines Berichts beziehen würden. Nur die Behörden hätten Einsicht in diesen "Geheimbericht", weshalb er gar nicht auf die ihm zur Last gelegten Vorwürfe reagieren könne. Der Inhalt eines solchen Berichts müsse einem Sozialhilfebezüger in irgendeiner Form mitgeteilt werden.

In der Beschwerde vom 21. Juni 2008 verlangt der Beschwerdeführer, der Sachverhalt sei vom Gericht zu würdigen, vor allem sei die Beweislage gerichtlich zu beurteilen. Er verweist dazu auf die Rekursschrift, ohne sich weiter zum Sachverhalt zu äussern.

2.3 In seinem Rekursentscheid vom 5. Juni 2008 verwies der Bezirksrat ausführlich auf den Ermittlungsbericht vom 8. Oktober 2007. Die Beschwerdegegnerin habe aufgrund des Berichts davon ausgehen müssen, dass der Beschwerdeführer seine Informationspflicht bewusst verletzt habe, um Einkünfte zu verheimlichen. Damit sei die Mittellosigkeit, die der Beschwerdeführer nachzuweisen habe, nicht mehr als gegeben anzunehmen gewesen. Soweit der Beschwerdegegner eine Verletzung des rechtlichen Gehörs rüge, sei er darauf hinzuweisen, dass es sich beim Ermittlungsbericht nicht um einen "Geheimbericht" handle. Er könne jederzeit Akteneinsicht verlangen und diese würde ihm auch gewährt werden. Bisher habe er jedoch keine Akteneinsicht beantragt, obwohl er nach dem Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 19. Oktober 2007 dazu Gelegenheit gehabt hätte. Aufgrund seiner Mitwirkungspflicht hätte er sich von sich aus um den Nachweis seiner Mittellosigkeit bemühen müssen. Es wäre der Beschwerdegegnerin zwar unbenommen geblieben, ihn vor der definitiven Einstellung der Unterstützung mit den konkreten Vorwürfen zu konfrontieren, dazu sei sie hingegen nicht verpflichtet gewesen, weil der Nachweis der Mittellosigkeit Angelegenheit des Rekurrenten sei.

3.  

3.1 Die Verwaltungsbehörde untersucht gemäss § 7 Abs. 1 VRG den Sachverhalt von Amtes wegen durch Befragen der Beteiligten und von Auskunftspersonen, durch Beizug von Amtsberichten, Urkunden und Sachverständigen oder auf andere Weise. Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) garantiert dabei die Gewährung des rechtlichen Gehörs. Dazu gehört unter anderem das Recht, sich zu allen relevanten Aspekten vorgängig des Entscheids zu äussern. Das Anhörungsrecht dient einerseits der Sachaufklärung; anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht dar (René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel/Frankfurt a.M. 1996, Rz. 287 f.). Eng mit dem Anhörungsrecht in Zusammenhang steht das Recht, in die Akten Einsicht zu nehmen (§ 8 Abs. 1 VRG). Akteneinsicht wird in der Regel nur auf Gesuch hin gewährt. Unter Umständen verlangt der verfassungsrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör die Einsicht in Akten selbst dann, wenn der Betroffene sie nicht ausdrücklich verlangt hat. Dies trifft jedenfalls dann zu, wenn ohne dessen Wissen neue entscheidwesentliche Akten, welche dieser nicht kennt und auch nicht kennen kann, beigezogen oder dem Dossier beigefügt werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 8 N. 71, mit Hinweisen). Damit sich der Berechtigte überhaupt äussern kann, muss er wissen, worum es geht und wozu er Stellung nehmen soll und kann. Die verfügende Behörde muss demzufolge selbst aktiv den Betroffenen informieren. Es besteht also insoweit eine Mitteilungspflicht der Behörde. Holt beispielsweise die entscheidende Instanz ein Gutachten ein, so muss sie es dem Betroffenen von Amtes wegen zur Stellungnahme zustellen (Rhinow/Koller/Kiss, Rz. 299).

3.2 Der Beschwerdeführer beanstandet zu Recht nicht, dass die Beschwerdegegnerin beim Inspektorat der Sozialen Dienst einen Ermittlungsbericht in Auftrag gab. Ein solcher Bericht ist das Ergebnis einer grundsätzlich zulässigen Sachverhaltsermittlung mittels verschiedener Instrumente wie beispielsweise Befragen Dritter, Amtsauskünfte oder Sachverständigengutachten (vgl. § 7 Abs. 1 VRG).

3.3  

3.3.1 In ihrem Schreiben vom 19. Oktober 2007 wies die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer lediglich darauf hin, dass sich der Verdacht erhärtet habe, dass er im Autohandel tätig sei, weshalb die Sozialhilfeleistungen eingestellt würden. Dass sie sich dabei im Wesentlichen auf einen Ermittlungsbericht des Inspektorats der Sozialen Dienste stützte, wurde ihm nicht zur Kenntnis gebracht. Mangels Wissen um die Existenz eines solchen Berichtes sah er sich nicht veranlasst, Akteneinsicht zu verlangen, obwohl sich der Bericht als entscheidwesentlich erwies. Die Beschwerdegegnerin hätte ihm daher – auch ohne dass er dies ausdrücklich verlangte – den Bericht von sich aus zustellen müssen, damit er sein Äusserungsrecht überhaupt hätte wahrnehmen können (vgl. E. 3.1). Indem sie dies vor Erlass ihrer Verfügung unterliess, verletzte sie seinen Anspruch auf rechtliches Gehör.

3.3.2 Die Gehörsverletzung hätte wohl im Einsprachverfahren geheilt werden können (vgl. dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 48 ff.). Die Einspracheinstanz unterliess es jedoch dem Beschwerdeführer den Ermittlungsbericht zuzustellen oder ihm Einsicht in diesen zu gewähren. Dies, obwohl er sogar darlegte, dass er sich überhaupt nicht vorstellen könne, auf welchen angeblichen Feststellungen und Überlegungen der Entscheid der Beschwerdegegnerin beruhen würde und so sinngemäss ein Gesuch um Akteneinsicht stellte. Desgleichen unterliess es der Bezirksrat, dem Beschwerdeführer Gelegenheit zur Stellungnahme zum Ermittlungsbericht zu geben.

3.3.3 Als unbehelflich erweist sich sodann die Erwägung des Bezirksrats, wonach der Beschwerdeführer keine Akteneinsicht beantragt habe, obwohl er nach dem Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 19. Oktober 2007 dazu Gelegenheit gehabt hätte. Einerseits wurde der Beschwerdeführer wie dargelegt am 19. Oktober 2007 über die Existenz eines Ermittlungsberichtes gar nicht informiert, anderseits beantragte er - nachdem er durch die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 1. November 2007 Kenntnis über das Vorhandensein des Berichts erlangt hatte - in seiner Einsprache (vgl. E. 3.3.2) und in seinem Rekurs sinngemäss Einsicht in diesen Bericht. Im Rekursverfahren wies er nämlich ausdrücklich daraufhin, dass er den Inhalt des Ermittlungsberichts nicht kenne und es ihm deshalb gar nicht möglich sei, angemessen auf die ihm zur Last gelegten Vorwürfe zu reagieren. Er machte auch geltend, dass der Inhalt eines solchen Berichtes einem Sozialhilfebezüger zur Kenntnis gebracht werden müsse.

Unbehelflich ist auch der Hinweis des Bezirksrats, dass gemäss § 18 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) ein Hilfesuchender seine Mittellosigkeit selbst zu belegen habe. Im vorliegenden Fall ist entscheidend, dass die Beschwerdegegnerin sich beim Erlass ihrer Verfügung, mit welcher sie die wirtschaftliche Unterstützung einstellte und die bisherigen Unterstützungsleistungen zurückforderte, auf einen Ermittlungsbericht stützte, der dem Beschwerdeführer unabhängig von seiner Mitwirkungspflicht hätte zur Kenntnis gebracht werden müssen.

3.3.4 Die Vorinstanzen machen schliesslich nicht geltend, die uneingeschränkte Akteneinsicht hätte im Sinn von § 9 Abs. 1 VRG zur Wahrung wichtiger öffentlicher oder schutzwürdiger privater Interessen oder im Interesse einer noch nicht abgeschlossenen Untersuchung verweigert werden dürfen.

3.4 Zusammenfassend ergibt sich, dass dem Beschwerdeführer das durch Art. 29 Abs. 2 BV garantierte rechtliche Gehör nicht in rechtsgenügender Weise gewährt wurde. Demgemäss ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Der Rekursentscheid des Bezirksrats Zürich vom 5. Juni 2008 ist aufzuheben und die Sache zur ergänzenden Untersuchung und zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an den Bezirksrat zurückzuweisen. Dabei hat der Bezirksrat dem Beschwerdeführer Einsicht in den Ermittlungsbericht vom 8. Oktober 2007 zu gewähren und ihm zu ermöglichen, durch lückenlose Darlegung seiner früheren und heutigen finanziellen Verhältnisse die ihm zur Last gelegten Vorwürfe zu entkräften.

4.  

Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung erweist sich damit als gegenstandslos. Da dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer keine rechtserheblichen Umtriebe entstanden sind, ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Der vorliegende Rückweisungsentscheid stellt einen Vor- oder Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) dar. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht dagegen die Beschwerde nur offen, wenn durch die Rückweisung der Sache an eine Vorinstanz diese durch materielle Vorgaben in ihrem Beurteilungsspielraum wesentlich eingeschränkt wird (BGr, 1. September 2008, 8C_587/2008, E. 3.1 f., www.bger.ch). Dies ist vorliegend nicht der Fall.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Rekursentscheid des Bezirksrats Zürich vom 5. Juni 2008 wird aufgehoben. Die Sache wird zur ergänzenden Untersuchung und zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an den Bezirksrat zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Mitteilung an …