Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2008.00313

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 19. März 2009

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Kaspar Plüss.  

 

 

 

 

                                                                  In Sachen

 

 

1.    A,
 

2.    I AG,

 3.   J AG,
 

4.    H GmbH,
 

alle vertreten durch RA Q,

Beschwerdeführerinnen,

 

 

gegen

 

 

Bauausschuss der Stadt V,  

vertreten durch RA R,

Beschwerdegegner,

 

 

und

 

 

B, vertreten durch RA S,

Mitbeteiligter,

 

betreffend Nutzungsänderung,

 

hat sich ergeben:

I.  

A. Die F KG (später F AG) erstellte 1972 ein Magazingebäude auf dem nördlichen Teil des heutigen Grundstücks Kat.-Nr. 01 (früher Grundstücke alt Kat.-Nr. 02 im Norden und alt Kat.-Nr. 03 im Süden) in C und nutzte dieses sowie das südlich an das Gebäude angrenzende Gelände während Jahrzehnten für ihr Baugeschäft. Der ganze Weiler C lag damals gemäss der Bauordnung der Stadt V vom 25. April 1966 (BauO) im übrigen Gemeindegebiet und wurde erst mit der Bau- und Zonenordnung vom 11. März 1986 (BZO) der Kernzone zugewiesen. Dabei wurde das Magazingebäude selber eingezont, der südseits des Gebäudes gelegene Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 01 jedoch der Landwirtschaftszone zugewiesen.

Für eine auf das Grundstück alt Kat.-Nr. 03 ausgedehnte Lagernutzung des Baugeschäfts erteilte die Baudirektion im Jahre 1998 eine raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung, welche der Regierungsrat jedoch am 24. Januar 2001 aufhob. Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht am 21. Juni 2001 ab (VB.2001.00070). Auf Einladung der Baudirektion ordnete das Baupolizeiamt V am 19. Dezember 2002 die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands für das Grundstück alt Kat.-Nr. 03 an. Dagegen erhob die F AG Rekurs beim Regierungsrat, der das Verfahren wegen eines gleichzeitig erhobenen Wiedererwägungsgesuchs sistierte. Die Baudirektion versuchte bisher erfolglos, eine einvernehmliche Lösung für die Rekultivierung des Grundstücks mit der Grundeigentümerin zu finden.

B. Nachdem die F AG im Jahre 2005 ihre Betriebstätigkeit auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 eingestellt hatte, vermietete sie das Gebäude samt Umgelände als Werkhof und Lagerplatz an die I AG, welche ihrerseits mit der J AG und der H GmbH Untermietverträge abschloss. Die daraufhin einsetzenden betrieblichen Tätigkeiten auf dem Grundstück führten zu verschiedenen Anzeigen von Anwohnern wegen Lärmimmissionen durch Lastwagen und Wartungsarbeiten an Fahrzeugen.

C. Mit Beschluss vom 14. August 2007 stellte der Bauausschuss der Stadt V fest, dass die gegenwärtige Nutzung der Liegenschaft Kat.-Nr. 01 in C gegenüber der vormaligen Nutzung durch das Baugeschäft F AG eine bewilligungspflichtige Nutzungsänderung darstelle. Er forderte A als heutige Grundeigentümerin sowie die Betriebe I AG, die J AG sowie die H GmbH als Grundstücksnutzerinnen unter Androhung von Strafe und Ersatzvornahme auf, innert 30 Tagen ein vollständiges Baugesuch inklusive Lärmgutachten und schriftlicher Zustimmung der Grundeigentümerschaft einzureichen. Gleichzeitig ordnete der Bauausschuss verschiedene Betriebsvorschriften als vorsorgliche Massnahmen an und entzog diesbezüglich einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung.

 

II.  

Gegen diesen Beschluss erhoben die vier Verfügungsadressaten gemeinsam Rekurs und verlangten im Wesentlichen die Aufhebung der Baueingabepflicht sowie einzelner der vorsorglichen Massnahmen. Nach Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung bezüglich der strittigen Punkte der vorsorglichen Massnahmen und Beiladung des benachbarten B wies die Baurekurskommission IV des Kantons Zürich den Rekurs am 29. Mai 2008 in der Hauptsache ab, hiess ihn jedoch bezüglich der vorsorglichen Massnahmen teilweise gut. Die Verfahrenskosten auferlegte sie zu vier Fünfteln den Rekurrentinnen und zu je einem Zehntel der Vorinstanz und dem Beigeladenen; Letzterem wurde eine Umtriebsentschädigung von Fr. 1'200.- zu Lasten der Rekurrentinnen zugesprochen.

III.  

Gegen diesen Rekursentscheid erhoben A, die I AG, die J AG und die H GmbH am 1. Juli 2008 Beschwerde mit dem Antrag, der Rekursentscheid sei hinsichtlich der Bewilligungs- und Baueingabepflicht und der damit verbundenen Androhungen aufzuheben, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdegegners und des Beigeladenen.

Die Baurekurskommission IV reichte dem Verwaltungsgericht die Akten am 25. Juli 2008 ein und beantragte ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Der Bauausschuss V beantragte mit Vernehmlassung vom 19. September 2008, die Beschwerde sei unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführerinnen vollumfänglich abzuweisen. Mit Beschwerdeantwort vom 19. September 2008 verlangte auch der Beigeladene eine Beschwerdeabweisung, dies unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerinnen.

Mit Verfügung vom 31. Oktober 2008 lud der Abteilungspräsident die Parteien ein, dem Verwaltungsgericht bis am 30. Januar 2009 mitzuteilen, in welcher Weise das Grundstück Kat.-Nrn. 01 ab Anfang 2009 genutzt werde, und sich zur Bewilligungspflicht dieser Nutzung zu äussern. Die Eingaben der Parteien erfolgten von beiden Seiten je am 30. Januar 2009.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19b Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet ausschliesslich die Pflicht zur Einreichung eines Baugesuches für die gegenwärtige Nutzung des Grundstücks Kat.-Nr. 01. In örtlicher Hinsicht ist diese Pflicht zudem beschränkt auf denjenigen Teil des Grundstücks, welcher der vormaligen Parzelle alt Kat.-Nr. 02 entspricht. Für den anderen, der Parzelle alt Kat.-Nrn. 03 entsprechenden Grundstücksteil wurde bereits eine rechtskräftige Bewilligungsverweigerung ausgesprochen und ein Wiederherstellungsbefehl erlassen, über den allerdings noch im Rechtsmittelverfahren zu entscheiden sein wird. Ob eine bewilligungspflichtige Nutzungsänderung stattgefunden hat, wäre daher im vorliegenden Verfahren streng genommen nur für den nördlichen Grundstücksteil zu prüfen. Da jedoch unklar ist, inwieweit der nach wie vor bestehende Lagerplatz auf dem alt Kat.-Nr. 03 entsprechenden Teil heute ebenfalls noch betrieblich genutzt wird, lässt sich für die Frage der bewilligungspflichtigen Nutzungsänderung nur im Vergleich zwischen der ursprünglich bewilligten und der heute gegebenen gesamthaften Arealnutzung entscheiden.

3.  

Die Beschwerdeführenden hatten sich in ihrer Beschwerdeschrift darüber beklagt, dass die Baurekurskommission das Rekursverfahren entgegen ihrem Antrag nicht sistiert habe. Die betrieblichen Aktivitäten der Beschwerdeführerin 2, welche allein als übermässig lärmig beanstandet worden seien, würden auf Ende 2008 eingestellt. Der Mietvertrag sei aufgelöst, die Beschwerdeführerin 2 werde den Lagerplatz auf Ende Jahr verlassen, nachdem sie einen neuen Mulden-Deponieplatz in Pfungen habe kaufen können. Im Hinblick auf diese Veränderung des Sachverhalts räumte der Abteilungspräsident den Parteien eine Frist ein, um sich zur Grundstücksnutzung ab Anfang 2009 und zur Bewilligungspflicht dieser Nutzung zu äussern. In ihrer Eingabe vom 30. Januar 2009 beantragen die Beschwerdeführenden nun eine weitere Verfahrenssistierung von drei Monaten. Zur Begründung bringen sie vor, die Beschwerdeführerin 2 habe das Areal noch nicht verlassen können, da sich die Baubewilligung für ihren neuen Betriebsstandort in Pfungen verzögere.

Für den Rechtsmittelentscheid ist grundsätzlich diejenige Sachlage massgebend, wie sie zur Zeit des Erlasses der erstinstanzlichen Verfügung bestand. Die Berücksichtigung neu eingetretener Tatsachen ist jedoch zulässig, wenn wichtige prozessökonomische Gründe dafür sprechen, der Streitgegenstand nicht verändert wird und keine neuen Ermessensfragen aufgeworfen werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 16 f. mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall hat sich der Sachverhalt, wie er zur Zeit der erstinstanzlichen Verfügung bestand, bis heute nur insoweit geändert, als sich die Beschwerdeführenden an die im Rahmen der vorsorglichen Massnahmen angeordneten Betriebsbeschränkungen halten. Im Übrigen besteht aber die beanstandete Nutzungsänderung, welche die Vorinstanzen für bewilligungspflichtig erklärten, nach wie vor. Eine diesbezügliche Veränderung steht auch nicht unmittelbar bevor, da der als Neubau geplante Werkhof mit Lagerplatz in Pfungen bisher offenbar noch nicht bewilligt wurde und zudem vor einem Bezug auch noch erstellt werden müsste. Angesichts der nach wie vor gegebenen Unbestimmtheit eines Auszugstermins der Beschwerdeführerin 2 rechtfertigt es sich daher, im Beschwerdeverfahren von der anhaltenden Nutzung durch sie auszugehen. Eine Sistierung des Verfahrens ist damit auch nicht angezeigt.

4.  

Nach Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Als Bauten und Anlagen gelten dabei jene künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen, die in bestimmter fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellungen über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen (BGE 123 II 256 E. 3 mit Hinweisen). Auf kantonaler Ebene wird diese Bewilligungspflicht in § 309 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zusätzlich konkretisiert. Abs. 1 lit. b der Bestimmung erwähnt explizit auch Nutzungsänderungen, dies bezogen auf Räumlichkeiten und Flächen, denen baurechtliche Bedeutung zukommt. Eine bewilligungspflichtige Nutzungsänderung liegt vor, wenn die mit der neuen Bewerbung verbundenen Auswirkungen in irgendeiner Hinsicht intensiver sind als die bisherigen oder sonst ein planungs- und baurechtlich geschütztes Rechtsgut berühren (vgl. Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 211). Entscheidend ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, ob mit der baulichen Massnahme nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht (BGE 120 Ib 379 E. 3c). Dabei ist es möglich, dass gewisse Vorhaben weniger wegen ihrer konstruktiven Anlage als vielmehr wegen deren Betrieb baubewilligungspflichtig sind (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern 2008, S. 302).

Bei der Frage, ob bauliche Vorkehrungen oder Nutzungsänderungen der baurechtlichen Bewilligungspflicht unterliegen, steht der Baubehörde ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Vor allem bei Nutzungsänderungen wird oft erst eine genauere Abklärung ergeben, ob eine bewilligungspflichtige Zweckänderung vorliege. Bestehen für die Baubehörde Anhaltspunkte, dass ein bewilligungspflichtiger Sachverhalt vorliegen könnte, wird sie im Zweifelsfall ein Bewilligungsverfahren einzuleiten haben (RB 2004 Nr. 75 = BEZ 2004 Nr. 47; RB 1992 Nr. 76 = BEZ 1992 Nr. 1).

5.  

5.1 Die Frage, ob im vorliegenden Fall eine bewilligungspflichtige Nutzungsänderung vollzogen wurde, hat sich vorab am 1972 bewilligten Zustand zu orientieren. Das damalige Baugesuch erfasste das Magazingebäude für ein Baugeschäft und bezog sich nicht explizit auf die Nutzung des Umgeländes. Immerhin aber enthielt der damalige Grundrissplan Einträge wie „off. Lager“, „Waschplatz“ und „Werkplatz“ für die beiden östlichen und westlichen Aussenbereiche entlang dem Gebäude. Dass eine betriebliche Nutzung der südlich des Magazins liegenden Aussenfläche vorgesehen war, ergibt sich aus den Baubewilligungsunterlagen nicht. Das Verwaltungsgericht hat in seinem Entscheid vom 21. Juni 2001 hierzu jedoch ausgeführt, es könne dahingestellt bleiben, ob die Lagernutzung in diesem Bereich bewilligungsfähig gewesen wäre, da diese Nutzung nach Treu und Glauben heute nicht mehr in Frage gestellt werden dürfe. Davon kann auch vorliegend ausgegangen werden.

5.2 Bezüglich der heutigen hauptsächlich in der Landwirtschaftszone gelegenen Aussenflächen der Liegenschaft Kat.-Nr. 01 führte die Baurekurskommission aus, es bestünden einige Hinweise auf eine gegenüber der früheren deutlich intensivere Nutzung. Der auch für Drittfirmen zur Verfügung gestellte Muldenservice der Beschwerdeführerin 2 inkl. Umladen von Bauschutt von kleinen in grosse Mulden und Zufahrt mit Lastwagen entspreche kaum mehr der früheren Nutzung eines Lagerplatzes. Dieser Einschätzung kann sich das Verwaltungsgericht anschliessen. Zu Unrecht beanstanden die Beschwerdeführenden, dass die Baurekurskommission ihre Beurteilung ohne Augenschein, Lärmmessung oder auch nur eine substantielle Auseinandersetzung mit ihren eigenen Darlegungen allein aufgrund von Fotos und Videoaufnahmen von Wohnungsmietern getroffen habe. Für die Annahme einer bewilligungspflichtigen Nutzungsänderung – hier insbesondere vom Lager- zum eigentlichen Umschlagsplatz – genügen bereits einzelne Anhaltspunkte, ohne dass der Sachverhalt in jeder Hinsicht abgeklärt werden müsste. Das genaue Ausmass der derzeitigen Nutzung inklusive der damit verbundenen Lärmimmissionen wird im durchzuführenden Bewilligungsverfahren abzuklären sein.

5.3 Bei der Nutzung des Magazingebäudes verglich die Baurekurskommission die Betankungsanlage und Pneuwerkstätte der Beschwerdeführerin 2, welche über 89 Fahreinheiten verfüge, mit den gleichen Servicearbeiten der ursprünglichen Nutzerin, die neben einigen kleineren Lieferwagen und Personalbussen nur vier Lastwagen im Einsatz gehabt habe. Sie zog daraus den Schluss, dass auch mit Bezug auf die Gebäudenutzung Unklarheiten bestünden, welche die Anordnung zur Einreichung eines Baugesuchs im Rahmen des kommunalen Ermessens als zulässig erscheinen lasse.

Dieser nachvollziehbaren Beurteilung halten die Beschwerdeführenden nichts Substanzielles entgegen. Zu Recht berufen sie sich zwar darauf, dass die Betankungsanlage bereits 1972 ordnungsgemäss bewilligt worden sei. Jedoch blenden sie dabei aus, dass die Anlage ursprünglich in erster Linie den wenigen eigenen Fahrzeugen des Baugeschäfts zur Verfügung stand, heute aber zusammen mit der Werkstätte dem weit grösseren Fahrzeugpark der Beschwerdeführerin 2 dient. Die damit einhergehende Nutzungsintensivierung kann mit Blick auf die sich stellenden Immissionsfragen durchaus baurechtlich relevant sein.

5.4 Die Beschwerdeführenden beklagen schliesslich, sie würden rechtsungleich behandelt. Der Mitbeteiligte betreibe auf seinem Grundstück selber seit drei Jahren einen zonenwidrigen Lagerplatz. Im Umfeld der D schliesslich bestehe auf einem Bauernhof ebenfalls ein grossflächiges Lager mit Silos und Kranen, gegen das die Behörden seit sieben Jahren nichts unternommen hätten. Aus diesen beiden angeführten Fällen lässt sich nichts für den Standpunkt der Beschwerdeführenden gewinnen. Jedenfalls kann daraus nicht abgeleitet werden, der Beschwerdegegner verzichte durchwegs auf die Durchführung nachträglicher Bewilligungsverfahren für Lagerplätze ausserhalb der Bauzonen. Zudem hat gerade die Beschwerdeführerin 1 keinen Anlass, eine übermässige Strenge der Behörden zu beklagen, nachdem die zonenwidrige Umnutzung des Grundstücks alt Kat.-Nr. 03 bereits vor und bis 1993 vollzogen wurde, bis heute jedoch trotz rechtskräftiger Bewilligungsverweigerung im Jahr 2001 anhält.

6.  

Das innert Frist einzureichende Baugesuch soll nach der angefochtenen Anordnung auch ein Lärmgutachten enthalten. Die Beschwerdeführenden bringen dagegen vor, eine Lärmprognose könne nur für eine neue Anlage und nicht bei blosser Änderung der Anlage verlangt werden. Diese Auffassung trifft nicht zu. Nach Art. 25 Abs. 1 USG dürfen ortsfeste Anlagen nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten; die Bewilligungsbehörde kann eine Lärmprognose verlangen. Das Magazingebäude mit seinen betrieblich genutzten Aussenflächen wurde 1972, d.h. lange vor dem Inkrafttreten des USG (1. Januar 1985) erstellt. Für eine solche bestehende Anlage gelten, wenn sie im damaligen Zeitpunkt keinen störenden, insbesondere keinen die Planungswerte überschreitenden Lärm verursacht hat, dieselben Regeln wie bei der erstmaligen Erstellung einer ortsfesten Anlage (BGr, 17. Juli 2007, 1A.195/2006, E. 2.5.1, www.bger.ch; BGr, 20. November 1998 in URP 1999, S. 264 E. 3a; VGr, 7. Juli 1998 in URP 1998, S. 688, E. 5d).

7.  

Die Beschwerdeführenden wenden sich schliesslich auch dagegen, dass der Beschwerdegegner ausser der Beschwerdeführerin 2 auch die Beschwerdeführerin 1, welche als Grundeigentümerin keinem Baugesuch für eine über das bewilligte Mass hinausgehende Nutzung zustimmen werde, und die Beschwerdeführerinnen 3 und 4, deren Nutzungen unproblematisch seien, ins Recht gefasst habe. Dies ist indessen nicht zu beanstanden. Das einzureichende Baugesuch hat sich in örtlicher Hinsicht detailliert zu den verschiedenen Nutzungsarten zu äussern, damit eine gesamte Beurteilung der heute bestehenden Nutzungen möglich wird. Dazu haben alle Grundstücksnutzer sowie als Gesamtverantwortliche auch die Grundeigentümerin beizutragen. Soweit diese einer über das ursprüngliche Mass hinausgehende Grundstücksnutzung nicht zustimmen will, wird sie ihre Rechte als Vermieterin gegenüber den Mietern durchsetzen müssen, zumal der Mietvertrag mit der Beschwerdeführerin 2 als Hauptmieterin ja bereits per Ende 2008 aufgelöst wurde.

8.  

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Kosten den Beschwerdeführenden 1 bis 4 solidarisch zu je einem Viertel aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen damit von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen haben sie den anwaltlich vertretenen Mitbeteiligten angemessen zu entschädigen. Der Beschwerdegegner hat keine Entschädigung für sich beansprucht.

Die vorliegende Abweisung der Beschwerde ist ein Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG). Gegen derartige Entscheide ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzu­machenden Nachteil bewirken können.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;         die übrigen Kosten betragen:
Fr.    150.--          Zustellungskosten,
Fr.            3'150.--          Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1 bis 4 je zu einem Viertel, unter solidarischer Haftung eines jeden für die ganzen Kosten, auferlegt.

4.    Die Beschwerdeführenden 1 bis 4 werden solidarisch zu einer Parteientschädigung von je Fr. 300.- (insgesamt Fr. 1'200.--) an den Mitbeteiligten verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Entscheids.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…