Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2008.00348

 

 

 

Entscheid

 

 

 

Der 3. Kammer

 

 

 

vom 2. Oktober 2008

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Andreas Conne.

 

 

 

 

In Sachen

 

 

Gemeinde R,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdegegner,

 

 

 

betreffend Bestattungswesen,

hat sich ergeben:

I.  

Nachdem C im Dezember 2007 in T verstorben war, wurde sie auf Wunsch ihres Sohnes, A, kremiert und im Januar 2008 in einem eigenen Urnengrab auf dem Friedhof in R beigesetzt. Die Ruhefrist ihres im Dezember 1984 vorverstorbenen und auf demselben Friedhof beigesetzten Ehemannes D war bereits abgelaufen. Im Januar 2008 wurde seine Urne exhumiert und ebenfalls im Grab von C beigesetzt. Anlässlich eines Friedhofrundgangs durch eine Delegation des Gemeinderats R am 25. Februar 2008 wurde festgestellt, dass in den Grabstein die Namen beider Verstorbener eingraviert worden waren. Mit Beschluss vom 3. März 2008 wies der Gemeinderat R A an, vom Friedhofgärtner die Urne seines Vaters aus dem Grab seiner Mutter innert Monatsfrist entfernen zu lassen; auf Wunsch werde die Urne den Angehörigen ausgehändigt, ansonsten werde sie im Gemeinschaftsgrab beigesetzt. A habe die Grabplatte entfernen zu lassen und sei zuständig für die Einreichung eines neuen Grabmalgesuchs für die alleinige Gravur des Namens von C (Disp.-Ziff. 2). Für die zusätzlichen Kosten des Friedhofgärtners sowie die durch die Nichteinhaltung der gesetzlichen Vorschriften entstandenen Aufwendungen wurden A Fr. 350.- in Rechnung gestellt (Disp.-Ziff. 4).

II.  

Dagegen rekurrierte A am 22. März 2008 an den Bezirksrat Q und beantragte sinngemäss, die Anweisungen auf Entfernung der Urne des Vaters aus dem Grab der Mutter und des Namens des Vaters von der Grabplatte seien aufzuheben und auf die Auferlegung der Kosten von Fr. 350.- sei zu verzichten. Der Bezirksrat hiess den Rekurs am 18. Juni 2008 gut und hob den angefochtenen Entscheid auf. Die Verfahrenskosten auferlegte er der Gemeinde R.

III.  

Dagegen erhob die Gemeinde R am 21. Juli 2008 fristgerecht Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats Q vom 18. Juni 2008 sowie sinngemäss die Bestätigung des Beschlusses des Gemeinderats R vom 3. März 2008; unter Kostenfolgen.

A liess am 21. August 2008 Abweisung der Beschwerde beantragen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Am 25. August 2008 schloss der Bezirksrat Q unter Verzicht auf Stellungnahme auf Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Der zu beurteilenden Angelegenheit kommt mehrheitlich kein Streitwert zu, weshalb die Kammer zu entscheiden hat (§ 38 Abs. 2 VRG).

1.2 Die Gemeinde R wehrt sich mit der vorliegenden Beschwerde für die richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts und ist daher ohne Weiteres zur vorliegenden Beschwerde legitimiert.

2.  

Der Gemeinderat R verpflichtete den Beschwerdegegner in seinem Beschluss vom 3. März 2008 in erster Linie dazu, die Urne seines Vaters aus dem Grab seiner Mutter entfernen zu lassen, da die Ruhefrist nicht verlängert werden könne, auch wenn auf Wunsch der Angehörigen in einem bestehenden Grab zusätzliche Urnen beigesetzt würden; die Ruhefrist richte sich immer nach dem Datum des Erstbeigesetzten. Gesuche um Bestehenlassen solcher Grabstätten könnten nicht bewilligt werden.

2.1 Gemäss § 39 Abs. 1 der kantonalen Verordnung über die Bestattungen (BestattV, LS 818.61) dürfen die Gräber nach Ablauf von 20 Jahren abgeräumt und neu belegt werden. Die Ruhefrist wird nicht verlängert, wenn nachträglich auf Wunsch der Angehörigen in einem Grab zusätzlich Urnen beigesetzt werden; für solche Urnen müssen nach Abräumung des Grabes keine neuen Grabplätze überlassen werden (§ 39 Abs. 2 BestattV). Urnen können auf Wunsch der Angehörigen in bestehenden Urnen- und Erdgräbern zusätzlich beigesetzt werden; die Gemeinden sind befugt, hierüber einschränkende Vorschriften zu erlassen (§ 34 Abs. 3 BestattV). Nach Art. 23 der Friedhof- und Bestattungsverordnung der Politischen Gemeinde R vom 28. Oktober 2003 (FBV) können Gesuche um Bestehenlassen einer Grabstätte während einer zweiten Ruhezeit auch gegen angebotene Entschädigung nicht bewilligt werden.

2.2 Der Bezirksrat erwog, § 39 BestattV räume den Angehörigen lediglich ein Recht ein, dass ein neu erstelltes Grab während 20 Jahren erhalten bleibe, wobei sich diese Frist nach der Erstellung des Grabes richte. Die Beschwerdeführerin gehe mit ihrer Interpretation fehl, die Beisetzung der Urne von D im Urnengrab seiner Ehefrau stelle eine Verlängerung der 20-jährigen Ruhefrist dar. Die Friedhof- und Bestattungsverordnung R enthalte keine einschränkenden Bestimmungen im Sinn von § 34 Abs. 3 BestattV, weshalb das Beisetzen einer zweiten älteren Urne in einem neuen Urnengrab in der Gemeinde R zulässig sei. In diesem Sinn habe der Friedhofgärtner entschieden und gehandelt. Der Beschwerdegegner habe sich nach Treu und Glauben auf die Aussage des Friedhofgärtners, eines Gemeindefunktionärs, verlassen können, das Beisetzen einer zweiten älteren Urne in einem neuen Urnengrab sei zulässig. Dies sei nach Aussage des Friedhofgärtners gar seine eigene Idee gewesen.

2.3 Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Beschwerdegegner habe anlässlich der Beerdigungsbesprechung auf dem Bestattungsamt R mit der Friedhofvorsteherin den Wunsch geäussert, seine Mutter im Grab des Vaters beizusetzen. Nachdem ihn die Friedhofvorsteherin darauf aufmerksam gemacht habe, dass die Ruhefrist des Grabs des Vaters bereits abgelaufen sei und nicht verlängert werden könne, habe er sich für ein neues Urnengrab für seine Mutter entschieden. Nach Eingang des Grabmalgesuchs am 19. Februar 2008 habe sich die Friedhofvorsteherin beim Beschwerdegegner nach dem Grund erkundigt, weshalb beide Namen seiner Eltern auf der Grabplatte eingraviert werden sollten. Der Beschwerdegegner habe geantwortet, der Friedhofgärtner sei seinem Begehren um Aufhebung des Urnengrabs von D und Beisetzung der entnommenen Urne im neu erstellten Urnengrab von C gefolgt. Danach sei der Beschwerdegegner erneut darauf hingewiesen worden, dass ohne Bewilligung weder Gräber eigenmächtig aufgehoben noch Urnen von einem bestehenden Grab in ein neues beigesetzt werden könnten. Die Beisetzung der Urne des Vaters des Beschwerdegegners im Grab seiner Mutter führe zu einer Verlängerung der Ruhefrist und verstosse daher gegen Art. 23 FBV.

2.4 Der Beschwerdegegner lässt ausführen, die Ruhefrist nach § 39 Abs. 1 BestattV beschlage klarerweise das einzelne Grab und nicht das Verweilen der Verstorbenen unter der Erde, wie die Beschwerdeführerin meine. Dies gehe schon aus dem Wortlaut und dem Sinn und Zweck der Regelung hervor, könnten doch Urnen auch nach Auffassung der Beschwerdeführerin nach Ablauf der Ruhefrist weiterhin auf dem Friedhof begraben bleiben, nämlich in einem Gemeinschaftsgrab oder in einer anderen Grabstätte. Diese letztere Möglichkeit sehe § 34 Abs. 3 BestattV ausdrücklich vor und habe nunmehr auch in das neue Pflichtenheft des Friedhofgärtners Aufnahme gefunden (Art. 7 Abs. 2). Selbst wenn für diese Umplatzierung eine kommunale Bewilligung erforderlich sein sollte, könnte sie mangels zureichender von der Vorinstanz aufgeführter Gründe nicht verweigert werden, da die Beschwerdeführerin die Aufhebung des alten Grabs akzeptieren wolle. Art. 23 FBV beziehe sich auf das Fortbestehenlassen der Grabstätte nach Ablauf der Ruhezeit und nicht auf die Verlegung einer Urne in ein anderes bewilligtes Grab. Demnach lägen keine einschränkenden kommunalen Bestimmungen im Sinn von Art. 34 Abs. 3 2. Satz BestattV vor. Im Übrigen habe sich der Beschwerdegegner nach Treu und Glauben auf die Auskunft des Friedhofgärtners, welcher eine behördliche Funktion ausübe, verlassen dürfen.

2.5 Dass Urnen auf Wunsch der Angehörigen in bereits bestehenden Urnengräbern beigesetzt werden können, hält § 34 Abs. 3 BestattV ausdrücklich fest. Diesbezüglich einschränkende Vorschriften, welche nach der genannten Bestimmung zulässig wären, lassen sich der Friedhof- und Bestattungsverordnung R nicht entnehmen. Art. 23 FBV kommt hier entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin offensichtlich nicht zur Anwendung, da die Grabstätte des Vaters, dessen Ruhefrist abgelaufen ist, nicht bestehen lassen werden soll, sondern bereits aufgehoben wurde. Diese Bestimmung schränkt das in § 34 Abs. 3 BestattV eingeräumte Recht nicht ein, handeln doch die beiden Regelungen von unterschiedlichen Situationen. Die letztere Bestimmung wird vielmehr durch Art. 7 Abs. 2 des Pflichtenhefts des Friedhofgärtners der politischen Gemeinde R vom 4. Februar 2008 bekräftigt, indem dieser bei der Räumung der Gräber nach Ablauf der Ruhefrist die Urnen exhumieren und für die Beisetzung der Asche ins Gemeinschaftsgrab oder (auf Gesuch hin) in ein bestehendes Grab bzw. die Übergabe an die engsten Angehörigen sorgen muss.

Die Beschwerdeführerin scheint denn auch nicht die Möglichkeit der Beisetzung einer Urne in einem bereits bestehenden Urnengrab an sich zu bestreiten, sondern geht fälschlicherweise von der Annahme aus, dies löse eine erneute Ruhefrist des bereits 1984 verstorbenen Vaters des Beschwerdegegners aus. Dass dem nicht so ist, ergibt sich aus § 39 Abs. 2 BestattV. Nach dieser Bestimmung verlängert sich die Ruhefrist eines Grabes nicht durch die nachträgliche Beisetzung zusätzlicher Urnen, und für die zusätzlichen Urnen müssen nach Abräumung des Grabes keine neuen Grabplätze überlassen werden. Daraus ergibt sich, dass sich die Ruhefrist stets nach der im betreffenden Grab zuerst beigesetzten Person richtet. Dies ist der Grund, warum die Urne der Mutter nicht – wie offenbar ursprünglich vom Beschwerdegegner beabsichtigt – im Grab des Vaters beigesetzt werden konnte, da wegen des Ablaufs dessen Ruhefrist ihre eigene Ruhefrist nicht zum Tragen gekommen wäre. Durch die Beisetzung der Urne des Vaters im Grab der Mutter wird demnach auch die Ruhefrist der Mutter nicht verlängert; die beiden Verstorbenen wurden im Übrigen ohnehin am selben Tag im neuen Grab der Mutter beigesetzt. Dadurch wurde der Zweck der Ruhefrist vollumfänglich gewahrt. Diese dient nicht dazu, Urnen nach 20 Jahren aus dem Friedhof zu entfernen – sie können nämlich danach im Gemeinschaftsgrab beigesetzt werden –, sondern sie stellt sicher, dass auf dem Friedhof immer wieder Platz für neue Gräber entsteht. Dies ist durch die Beisetzung der Urne des Vaters des Beschwerdegegners im neuen Grab der Mutter bereits geschehen; dadurch wird gar Platz gespart, denn das Urnengrab der Mutter wird ohnehin noch knapp 20 Jahre belegt sein. Die hier anwendbaren kantonalen und kommunalen Bestimmungen wurden demnach nicht verletzt. Dass dies ohne vorherige Einholung einer Bewilligung geschah, kann dem Beschwerdegegner nicht zum Vorwurf gemacht werden, kam doch die Idee dazu nach dessen eigenen Angaben vom Friedhofgärtner, der ihn auf eine allfällige Bewilligungspflicht hätte hinweisen müssen. Der Friedhofgärtner mag zwar selbständig Erwerbender sein, doch wurden ihm – wie dies durch das mittlerweile erlassene Pflichtenheft konkretisiert wird – öffentliche Aufgaben wie Pflege und Unterhalt des Friedhofs, aber auch die Bestattung und das Aufstellen der Grabmäler übertragen. Der Beschwerdegegner durfte sich somit auf die richtige Auskunft des für die Bestattung zuständigen Friedhofgärtners verlassen.

3.  

Der Gemeinderat R verpflichtete den Beschwerdegegner weiter, die Grabplatte mit den Namen beider Eltern vom Grab der Mutter zu entfernen und ein neues, lediglich auf die Mutter lautendes Grabmalgesuch einzureichen.

3.1 Gemäss § 43 Abs. 1 BestattV dürfen die Grabzeichen nur mit Bewilligung der Gemeindebehörde gesetzt oder geändert werden. Die Gemeinden bestimmen die Anforderungen, denen die Grabzeichen zu genügen haben (§ 42 Abs. 2 BestattV). Für die Errichtung von Grabmälern ist die Bewilligung der Gesundheitsbehörde erforderlich. Vor Beginn der Ausführungsarbeiten ist eine Zeichnung im Massstab 1:10 im Doppel unter Angabe des zur Verwendung kommenden Materials, der Masse, des Bestellers und der Grabnummer dem Friedhofvorsteher einzureichen. Dieser entscheidet aufgrund der nachfolgenden Bestimmungen und als Bevollmächtigter der Gesundheitsbehörde, ob ein Grabentwurf angenommen werden kann oder abgelehnt werden muss (Art. 25 FBV).

3.2 Der Bezirksrat erwog, eine Bewilligung allein deshalb zu verweigern, weil sie nicht vorgängig eingeholt worden sei, würde überspitzten Formalismus bedeuten. Es sei lediglich zu prüfen, ob die Bewilligung nachträglich erteilt werden könne. Da im betroffenen Grab die Urnen beider Elternteile des Beschwerdegegners begraben seien, sei es folgerichtig, dass beide Namen auf der Grabplatte stünden. Die Beschwerdeführerin bringe keine Argumente vor, wonach bei der Gravur gegen Vorschriften verstossen worden wäre. Sollte die Grabplatte tatsächlich 2 cm in den Boden eingelassen worden und dadurch die vorgeschriebene Distanz von 20 cm ab Boden nicht ganz eingehalten sein, so wäre diese Differenz vernachlässigbar.

3.3 Die Beschwerdeführerin gab in der Begründung ihres Beschlusses vom 3. März 2008 lediglich die oben (E. 3.1) genannten Bestimmungen wieder. In der Beschwerdeschrift wiederholt sie dies und macht geltend, die Bewilligung zur Gravur des Namens von D könne nicht nachträglich erteilt werden, da in einem Grab keine Urne beigesetzt werden dürfe, deren gesetzliche Ruhefrist abgelaufen sei.

3.4 Der Beschwerdegegner lässt ausführen, der Bezirksrat als Aufsichtsbehörde habe die erforderliche Bewilligung für die Grabplatte mittlerweile aus plausiblen Gründen erteilt. Eine Rückweisung würde einen administrativen Leerlauf bedeuten.

3.5 Die Beschwerdeführerin rügt nur die Verletzung von Art. 25 FBV, nicht jedoch von Art. 27 FBV, in welchem unter anderem die zulässige Höhe liegender Grabplatten geregelt wird. Die Einhaltung der zulässigen Höhe ab Boden ist daher nicht zu prüfen und könnte im Übrigen anhand der eingereichten Akten gar nicht überprüft werden. Gegenstand der Rechtskontrolle ist daher lediglich die Frage, ob die Eingravierung der Namen beider Elternteile des Beschwerdegegners zulässig war bzw. ob dieser den bestehenden Grabstein entfernen muss. Angesichts der zulässigen Beisetzung der Urne des Vaters in das Grab der Mutter (vgl. E. 2.5) kann auch an der Zulässigkeit der Gravur beider Namen nicht gezweifelt werden. Es kann lediglich bemängelt werden, dass der Grabstein erstellt wurde, bevor die entsprechende Bewilligung vorlag. Ob dies dem Beschwerdegegner angelastet werden kann, lässt sich aufgrund der vorliegenden Akten nicht abschliessend beurteilen, denn er machte vor Bezirksrat geltend, er habe versucht, den Bildhauer an der vorzeitigen Gravierung zu hindern. Dies kann hier jedoch ohnehin offen bleiben, da selbst im Falle eines vorwerfbaren Verhaltens des Beschwerdegegners die Entfernung des Grabsteins und Einreichung eines neuen Gesuchs nutzlos wären, ist doch die Gravur beider Namen zulässig. Die Gestaltung des Grabsteins z.B. bezüglich Schrift oder Material wurde von der Beschwerdeführerin nicht gerügt.

4.  

Schliesslich wurden dem Beschwerdegegner für die zusätzlichen Kosten des Friedhofgärtners sowie die durch die Nichteinhaltung der gesetzlichen Vorschriften entstandenen Aufwendungen Fr. 350.- in Rechnung gestellt.

4.1 Der Bezirksrat erwog, der Friedhofgärtner habe seine zusätzlichen Aufwendungen der Beschwerdeführerin nicht verrechnet, was diese nicht bestritten habe. Die übrigen Umtriebe könnten ebenfalls nicht den Angehörigen verrechnet werden, da diese durch unterschiedliche Auskünfte zweier Gemeindefunktionäre entstanden seien.

4.2 Die Kostenauferlegung wurde im Beschluss vom 3. März 2008 nicht begründet. Die Beschwerdeführerin nimmt die nicht erfolgte Verrechnung der zusätzlichen Kosten des Friedhofgärtners ausdrücklich zur Kenntnis und beziffert den Aufwand der Friedhofvorsteherin im Zusammenhang mit der Verweigerung der Beisetzung der Urne des Vaters des Beschwerdegegners auf mindestens Fr. 250.-.

4.3 Die Bestattung in der Wohngemeinde erfolgt grundsätzlich unentgeltlich; die Gemeinde darf in Bezug auf die hier zu beurteilende Konstellation nur Rechnung stellen für die Ausgrabung von Leichen und Urnen, die auf Wunsch der Angehörigen bewilligt wird (§ 55 Abs. 1 Ziff. 4 BestattV) und für zusätzliche Leistungen, die durch besondere Wünsche der Angehörigen veranlasst wurden (§ 55 Abs. 1 Ziff. 2 BestattV). Auf die Verrechnung der zusätzlichen Kosten für die Ausgrabung der Urne des Vaters des Beschwerdegegners verzichtete der Friedhofgärtner. Zusätzliche Kosten im Sinn von § 55 Abs. 1 Ziff. 2 BestattV, welche über diejenigen im Zusammenhang mit der Ausgrabung hinausgehen, sind nicht ersichtlich. Allfällige – ungenügend substantiierte – Kosten der Friedhofvorsteherin sind, insofern sie überhaupt angefallen sind, auch im Zusammenhang mit der Ausgrabung der Urne entstanden. Soweit sie durch den falschen Bescheid betreffend Beisetzung der Urne des Vaters des Beschwerdegegners im Grab seiner Mutter ausgelöst wurden, können sie dem Beschwerdegegner ohnehin nicht auferlegt werden.

5.  

Der Entscheid des Bezirksrats hält demnach einer Rechtskontrolle stand, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Sie ist überdies zu verpflichten, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung im angemessenen Betrag von Fr. 800.- zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung von Fr. 800.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …