Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2008.00378

VB.2008.00402

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 30. April 2009

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Ersatzrichter Christian Mäder, Gerichtssekretär Andreas Conne.

 

 

 

In Sachen

 

1.    A,
 

2.    Stiftung zur Förderung einer behindertengerechten baulichen Umwelt,
vertreten durch Schweizerische Fachstelle für behindertengerechtes Bauen,

diese vertreten durch RA B,

Beschwerdeführende,

gegen

 

 

Stadtrat von Zürich,  

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Festsetzung Strassenprojekt,

hat sich ergeben:

I.  

Der Stadtrat Zürich setzte am 11. Juli 2007 ein Projekt für den Ausbau der Seefeldstrasse (Abschnitt Wildbach- bis Bellerivestrasse einschliesslich Ida-Bindschedler-Strasse) fest. Das Projekt umfasst im Wesentlichen einen beidseitig neuen Radstreifen, die Korrektur der Fahrbahnränder, neue Trottoirüberfahrten bei der Hornegg- und bei der Badstrasse, eine klarere Trennung zwischen Tram- und Individualverkehr sowie die Ersetzung von schadhaften Gleisen auf einer Länge von 680 m. Dabei soll die Ida-Bindschedler-Strasse, welche heute nur 7.75 m breit ist, auf eine Breite von 8.75 m ausgebaut und überdies mit zwei Radwegen von je 1.50 m versehen werden.

Zugleich behandelte der Stadtrat sieben Einsprachen, die er grossenteils abwies, soweit er darauf eintrat. Erfolglos blieben u.a. die Anträge von A (Beschwerdeführer 1), wonach die Bäume der Allee Ida-Bindschedler-Strasse und der Panther-Anlage zu belassen seien und das Vorhaben auf die Erneuerung der Tramgleise zu beschränken sei. Das Begehren der Stiftung zur Förderung einer behindertengerechten baulichen Umwelt (im Folgenden Stiftung), wonach die Trottoirüberfahrten taktil erfassbar auszugestalten seien, wies der Stadtrat ab. Dem weiteren Begehren nach der Abgrenzung zwischen Fussgängerbereich und Fahrbahn mit einem Vertikalabsatz von 3 cm gab der Stadtrat statt, nicht aber dem Antrag nach weiteren Randabschlussformen.

II.  

Den von A hiergegen erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat Zürich am 24. Juli 2008 ab, soweit er darauf eintrat.

Der Rekurs der Stiftung wurde teilweise gutgeheissen. Erfolglos blieb der – nachfolgend vor Verwaltungsgericht als Beschwerde erhobene – Antrag 1 betreffend die Ausgestaltung der Trottoirüberfahrten. Der Antrag 2 ("Es sei auch im Bereich der Übergänge vom Trottoir zu den Radstreifen ein 3 cm hoher Absatz nach der Norm SN 521 500 [Ziffer 20.2] oder eine gleichwertige Lösung [z.B. mit schrägem Randabschluss nach den Richtlinien 'Behindertengerechte Fusswegnetze' – 'Strassen - Wege - Plätze'] vorzusehen.") wurde insoweit gutgeheissen, als er nicht Details der Bauausführung betraf. Die Stadt Zürich wurde verpflichtet, bei den Übergängen vom Trottoir zu den Radstreifen einen schrägen Randabschluss (4 cm Höhendifferenz auf einer Breite von 13 bis 16 cm) oder eine gleichwertige Lösung vorzusehen.

III.  

A. Mit Beschwerde vom 23. August 2008 beantragte A (VB.2008.00378) dem Verwaltungsgericht, der Rekursentscheid des Bezirksrats vom 24. Juli 2008 sowie der Projektfestsetzungsbeschluss des Stadtrats Zürich vom 11. Juli 2007 seien aufzuheben. Ausserdem verlangte er eine Parteientschädigung.

B. Mit Beschwerde vom 12. September 2008 (VB.2008.00402) liess die Stiftung folgende Anträge stellen:

"In Gutheissung der Beschwerde sei der angefochtene Entscheid des Bezirksrats Zürich ... insoweit aufzuheben, als damit der … Antrag 1 der heutigen Beschwerdeführerin abgewiesen worden ist. Die Stadt Zürich sei zu verpflichten, das geplante Strassenprojekt abzuändern und die Trottoirüberfahrten (trottoirquerende Fahrbereiche) durch einen Absatz von 3 cm (oder einen schrägen Randabschluss gemäss Richtlinien 'Strassen Wege Plätze') taktil erfassbar von der Fahrbahn zu trennen und durch eine Änderung der Belagsstruktur taktil erfassbar auszugestalten;

alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin, auch für die vorinstanzlichen Verfahren."

Der Bezirksrat verzichtete am 5. bzw. 19. September 2008 auf eine Vernehmlassung. Namens der Stadt Zürich beantragte die Vorsteherin des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements am 29./30. Oktober 2008, die Beschwerde VB.2008.00378 abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Am 18. November 2008 beantragte sie die Abweisung der Beschwerde VB.2008.00402. In beiden Fällen verlangte sie ausserdem eine Parteientschädigung.

Mit unaufgefordert zugestellter Replik vom 12. Dezember 2008 äusserte sich die Stiftung zur Beschwerdeantwort. Hierzu nahm die Vorsteherin des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements am 13. Januar 2009 Stellung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Die Beschwerden VB.2008.00378 und VB.2008.00402 betreffen dasselbe Strassenprojekt und werfen teilweise die gleichen Rechtsfragen auf. Nach ständiger Praxis hat der Bezirksrat daher die Verfahren vereinigt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 33 ff.). Ebenso sind die zwei getrennt erhobenen Beschwerden aus prozesswirtschaftlichen Gründen gemeinsam zu behandeln.

2.  

2.1 Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. d VRG und § 17 Abs. 4 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrassG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerden zuständig (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 43 N. 12 f.).

2.2 Der Beschwerdeführer 1 wohnt an der C-Strasse 01. Aufgrund der räumlichen Verhältnisse und der erhobenen Rügen ist seine Rechtsmittelbefugnis nach § 21 lit. a VRG ausgewiesen (vgl. VGr, 15. Juni 2006, VB.2006.00096, www.vgrzh.ch). Ebenso ist die Stiftung gemäss Art. 9 Abs. 3 lit. b des Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (BehiG) in Verbindung mit Art. 5 der Behindertengleichstellungsverordnung vom 19. November 2003 (BehiV) in Verbindung mit Ziffer 12 Anhang 1 BehiV zu Rekurs und Beschwerde legitimiert.

3.  

3.1 Gemäss den in § 14 StrassG festgehaltenen Projektierungsgrundsätzen sind die Strassen entsprechend ihrer Bedeutung und Zweckbestimmung nach den jeweiligen Erkenntnissen der Bau- und Verkehrstechnik, mit bestmöglicher Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung sowie unter Beachtung der Sicherheit, des Umweltschutzes, der Wirtschaftlichkeit und mit sparsamer Landbeanspruchung zu projektieren; die Bedürfnisse des öffentlichen Verkehrs, der Fussgänger, der Radfahrer sowie der Behinderten und Gebrechlichen sind angemessen zu berücksichtigen. Unter dem Randtitel "Rechtsgleichheit" bestimmt Art. 11 Abs. 4 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005, dass Menschen mit Behinderungen Anspruch auf Zugang zu öffentlichen Bauten, Anlagen, Einrichtungen und Leistungen haben; entsprechende Massnahmen müssen wirtschaftlich zumutbar sein. Laut § 22a der Verkehrssicherheitsverordnung vom 15. Juni 1983 (VerkehrssicherheitsV) sind hinsichtlich der Bedürfnisse der Behinderten und Betagten bei der Projektierung und beim Bau von Strassen die im Anhang zur Verordnung aufgeführten Richtlinien und Normalien zu beachten. Gemäss Ziffer 2 des Anhangs ist die Norm SN 521 500 / Behindertengerechtes Bauen, Ausgabe 1988, "als Richtlinien und Normalien" zu beachten. Keine für das vorliegende Projekt massgebenden materiellen Bauvorschriften finden sich in der Verordnung des Bundesrats über die behindertengerechte Gestaltung des öffentlichen Verkehrs vom 12. November 2003 sowie in der Verordnung des UVEK über die technischen Anforderungen an die behindertengerechte Gestaltung des öffentlichen Verkehrs vom 22. Mai 2006. Die Verkehrsregelnverordung vom 13. November 1962 (VRV) spricht sich in Art. 41 zur Benützung von Fusswegen und Trottoirs durch den ruhenden und fliessenden Verkehr aus. Muss mit einem Fahrzeug das Trottoir benützt werden, so ist der Führer gemäss Absatz 2 gegenüber den Fussgängern und Benützern von fahrzeugähnlichen Geräten zu besonderer Vorsicht verpflichtet; er hat ihnen den Vortritt zu lassen.

3.2 Mit der Einsprache können kraft § 17 Abs. 2 Satz 1 StrassG alle Mängel des Projekts geltend gemacht werden; dasselbe gilt für den Weiterzug mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 125 ff.).Während der Bezirksrat im Rekursverfahren aufgrund von § 20 Abs. 1 VRG mit freier Kognition geurteilt hat, ist das Verwaltungsgericht nach § 50 Abs. 1 VRG auf die Prüfung von Rechtsverletzungen beschränkt. Als Rechtsverletzung gelten nach Abs. 2 dieser Bestimmung insbesondere: die unrichtige Anwendung und die Nichtanwendung eines im Gesetz ausgesprochenen oder sich daraus ergebenden Rechtssatzes (lit. a); die unrichtige rechtliche Beurteilung einer Tatsache (lit. b); Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung (lit. c); die Verletzung einer wesentlichen Form- oder Verfahrensvorschrift (lit. d). Die Rüge der Unangemessenheit ist gemäss § 50 Abs. 3 VRG nur zulässig, soweit das übergeordnete Recht sie vorsieht. Bei planungsrechtlichen Entscheiden, zu denen auch die Festsetzung eines Strassenprojekts zählt, müssen zahlreiche, oft widerstreitende Interessen gegeneinander abgewogen werden. Im Rahmen der ihm obliegenden Rechtskontrolle beschränkt sich die Aufgabe des Verwaltungsgerichts auf die Untersuchung, ob das mit dem angefochtenen Beschluss festgesetzte Projekt formelle oder materielle Planungsgrundsätze verletze. Hat die fachkundig beratene Behörde in Kenntnis der entscheidungswesentlichen Sachumstände eine vertretbar erscheinende Lösung getroffen, so hat das Verwaltungsgericht ihren Beurteilungsspielraum zu respektieren (BGE 129 II 331 E. 3.2; RB 1981 Nr. 29; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 83; Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Kommentar RPG, Zürich 1999, Art. 33 Rz. 56).

Beschwerde VB.2008.00378

4.  

4.1 Hinsichtlich der Fahrbahnbreite erwog der Bezirksrat, die Breite von Busspur und Veloweg entspreche nach Darstellung der Stadt Zürich ihrer Praxis. Es bestehe kein Anlass, an dieser Darstellung zu zweifeln und weitere Abklärungen vorzunehmen. Daher könnten eine Breite von 2.75 m für die Busspur und eine solche von 1.25 m für den Veloweg in Anbetracht der engen räumlichen Verhältnisse hingenommen werden.

Der Beschwerdeführer rügt, dass die Dimensionierung der Fahrbahn den Anforderungen der Normen der Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute (VSS-Normen) nicht entspreche, was der Bezirksrat zu Unrecht toleriere. Gemäss (Schweizer Norm) SN 640 201 müsse die Fahrbahn (2.50 m [Grundabmessung] + 2 x 0.20 m [Bewegungsspielraum] + 2 x 0.20 m [Sicherheitszuschlag] + 0.30 m [Gegenverkehrszuschlag; Parallelfahren] =) 3.60 m breit sein.

Dem hält die Stadt Zürich entgegen, dass der örtliche Engpass Breiten von 2.75 m bzw. 1.25 m rechtfertige. Das Gesamtmass von 4 m gewährleiste den sog. Grundbegegnungsfall, das Kreuzen von zwei schweren Lastfahrzeugen im Gegenverkehr, wobei in Kauf genommen werde, dass eines der Fahrzeuge teilweise angrenzende Fahrspuren beanspruche, ferner den massgebenden Begegnungsfall, das Kreuzen von zwei Personenwagen neben einem Fahrrad.

4.2 Vorinstanzen und Parteien gehen in Übereinstimmung mit der Praxis des Verwaltungsgerichts (vgl. VGr, 28. Februar 2008, VB.2007.00409, www.vgrzh.ch) davon aus, dass die VSS-Normen die Projektierungsgrundsätze gemäss § 14 StrassG konkretisieren. Diese Normen sind im Regelfall zu beachten (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz. 123 ff.; Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. A., Zürich 2006, S. 1–5; vgl. auch § 360 Abs. 3 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]), doch kann aus triftigen Gründen davon abgewichen werden. Eine Verengung der Fahrbahn fällt etwa in Betracht, um die motorisierten Verkehrsteilnehmer zu einer Geschwindigkeitsbeschränkung zu veranlassen. In gewachsenen Verhältnissen mit geschlossener Bauweise lässt sich ein normalienkonformer Strassenbau oft nicht realisieren. Dies hat das Verwaltungsgericht beispielsweise für das Quartier Zürichberg festgestellt und dort das Gemeinwesen von der Beachtung der Zugangsnormalien beim Bau von Quartierstrassen entbunden (RB 1983 Nr. 97). Im vorliegenden Fall betrifft die Verengung der Fahrbahn auf 4 m ein vergleichsweise kurzes, übersichtliches Teilstück, was bezüglich der Verkehrssicherheit hingenommen werden kann. Dafür spricht auch das eher geringe Verkehrsaufkommen auf dem betreffenden Strassenabschnitt. Wenn die Stadt Zürich unter diesen Umständen auf eine Verbreiterung der Fahrbahn zulasten der Panther-Anlage verzichtet hat, liegt darin eine zulässige Ermessensausübung.

5.  

5.1 Auch mit Bezug auf die Fussgängerstreifen verneinte der Bezirksrat eine Rechtsverletzung. Eine Verlegung des Trottoirs bei der Seefeldstrasse 224 zur "Brasserie Seefeld" brächte keine Verbesserung. Eine Schutzinsel beim neuen Fussgängerstreifen Ida-Bindschedler-Strasse würde zwar die Sicherheit erhöhen, wegen der engen Platzverhältnisse und der nicht sehr hohen Verkehrsfrequenz rechtfertige sich aber der Verzicht auf eine solche Massnahme.

Der Beschwerdeführer hält daran fest, dass das Überqueren einer Strasse mit fünf verschiedenen Spuren für Tram, Bus, motorisierten Individualverkehr und Fahrräder für den Fussgänger mit übermässigen Gefahren verbunden sei, und verweist hierfür auf eine Publikation der Schweizerischen Beratungsstelle für Unfallverhütung (BfU). Das angeblich tiefe Verkehrsaufkommen auf der Ida-Bindschedler-Strasse rechtfertige die Anlegung eines unsicheren Fussgängerstreifens nicht.

5.2 Mit diesen Rügen vermag der Beschwerdeführer keine Rechtsverletzung darzutun; denn das Merkblatt der BfU hat lediglich empfehlenden Charakter. Vielmehr fällt die Anordnung von Fussgängerstreifen an den erwähnten Stellen nach SN 640 241 in Betracht und hat die Stadt im Rahmen ihres insoweit weit gespannten Ermessens projektiert.

6.  

6.1 Erstmals vor Verwaltungsgericht rügt der Beschwerdeführer die Velostreifen als mangelhaft. Die stadteinwärts führende Spur werde beim Bahnübergang unterbrochen. Das Zusammentreffen von motorisiertem Individualverkehr (MIV), Tram und Velos behindere Letztere. Auf dem mit 1.25 m Breite minimal dimensionierten Velostreifen stadtauswärts auf der Höhe Seefeldstrasse 228 würden die Velofahrer neben der unterdimensionierten Bus-/MIV-Fahrbahnspur eingeklemmt.

6.2 Wie die Stadt zutreffend einwendet, hat der vom Bahnübergang her auf die Seefeldstrasse fahrende Verkehr gegenüber den auf der Ida-Bindschedler-/Seefeldstrasse stadteinwärts fahrenden Velos (Rechts-)Vortritt. Ein durchgehend geführter Velostreifen würde Zweifel an dieser Vortrittsregelung wecken, was der Verkehrssicherheit abträglich wäre. Wie in E. 4.2 festgehalten, stellt der im Bereich der Liegenschaft Seefeldstrasse 228 schmale Velostreifen keine Rechtsverletzung im Sinn von § 14 StrassG und § 50 VRG dar. Wie erwähnt lassen die in der Stadt Zürich gewachsenen Verhältnisse einen normalienkonformen Ausbau vielerorts nicht zu; dies gilt auch hier. Ebenso wenig lässt sich beanstanden, dass Velofahrer vor den beiden Fussgängerstreifen vortrittsberechtigte Fussgänger passieren lassen müssen. Dass das Projekt insgesamt auch für die Velofahrer Verbesserungen gegenüber dem heutigen Zustand bringt, ist unbestritten und wird auch vom Beschwerdeführer Nr. 1 nicht in Abrede gestellt.

7.  

7.1 Sodann beanstandet der Beschwerdeführer neu "Sicherheitsrisiken" bei der Barriere. Zum einen müssten die Fussgänger ungeschützt und ohne Vortritt eine Strasse überqueren, in die zwei Verkehrsströme mündeten. Zum anderen verkleinere das Projekt den Warteraum vor der Barriere; Autos würden nicht daran gehindert, auf dem Velopfad anzuhalten.

7.2 Im Bereich der Verzweigung Seefeld-/Ida-Bindschedler-Strasse wird eine Fussgängerfläche geschaffen, die sich von der Barriere zum Fussgängerstreifen erstreckt, der zum Trottoir auf der Westseite der genannten Strassenzüge führt. Eine besondere Gefahr für die Fussgänger ist in dieser Situation nicht zu erblicken und der Beschwerdeführer Nr. 1 legt nicht dar, welche Norm oder welcher Projektierungsgrundsatz dadurch verletzt werden sollte. Dass sich vor der Barriere wartende Autos auf den Velostreifen hinaus rückstauen können, beeinträchtigt zwar die Verkehrssicherheit, ist aufgrund der örtlichen Verhältnisse jedoch als unvermeidlich hinzunehmen.

8.  

Es kann dahingestellt bleiben, ob die blosse Feststellung des Beschwerdeführers Nr. 1, dass die Spuren für Fussgänger und Velos im Bereich der Tramendschleife Tiefenbrunnen nicht getrennt sind, eine rechtsgenügende Begründung im Sinn von § 54 Satz 1 VRG darstellt oder nicht. Die Signalisationsverordnung des Bundesrates vom 5. September 1979 sieht in Art. 33 gemeinsame Flächen für Fussgänger und Velos ausdrücklich vor (vgl. auch Anhang 2 Ziffer 2.63.1), und kombinierte Rad-/Fusswege sind denn auch ausgesprochen häufig.

9.  

9.1 Der Bezirksrat erwog, dass sich die Ida-Bindschedler-Strasse wie auch die Panther-Anlage in der Freihaltezone (gemäss Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991) befänden. Die Lage einer Strasse in der Freihaltezone schliesse deren Verbreiterung nicht aus, wenn hierfür sachliche Gründe bestünden. Solche lägen hier vor. Damit der öffentliche Verkehr nicht mehr durch den Rückstau vor der Verzweigung Ida-Bindschedler-/Bellerivestrasse behindert werde, erhalte der motorisierte Individualverkehr seewärts eine eigene Fahrspur. Ferner erfordere die Realisierung der im regionalen Richtplan vorgesehenen Zweiradverbindung eine Verbreiterung.

Unter Hinweis auf eine Publikation des Tiefbauamts der Stadt Zürich ("Baulinien – die unsichtbare Grenze zwischen privatem und öffentlichem Raum") rügt der Beschwerdeführer, dass die Verbreiterung der Ida-Bindschedler-Strasse dem Zweck der Freihaltezone zuwiderlaufe. Diese diene der Erhaltung der Panther-Anlage. Eine Verbreiterung der Strasse zulasten der Grünfläche käme nur in Frage, wenn sachliche Gründe vorlägen. Dies treffe hier nicht zu.

9.2 Dass für eine Verbreiterung der Fahrbahn sachliche Gründe bestehen, ist vorne in E. 4.2 erörtert worden. Die Schaffung eines regionalen Radwegs stützt sich auf den regionalen Richtplan (festgesetzt mit RRB Nr. 894/2000). Das vom Beschwerdeführer Nr. 1 bemängelte "tote Ende" des Radwegs bei der Einmündung der Ida-Bindschedler-Strasse in die Bellerivestrasse ist zwar nicht ideal, kann aber nicht als rechtsverletzender Projektierungsfehler bezeichnet werden. Mit der Durchführung des Projektfestsetzungsverfahrens gemäss Strassengesetz hat der Stadtrat den formellen Anforderungen von Art. 22 ff. des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) Genüge getan (BGE 117 Ib 35; vgl. Peter Hänni, Planungs- Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern 2008, S. 243).

10.  

10.1 Der Bezirksrat hielt fest, dass aufgrund der Strassenverbreiterung die Alleebäume gefällt würden und am Rand der Panther-Anlage zwei Linden weichen müssten. Eine dritte Linde sei aufgrund ihres schlechten Gesundheitszustands zu beseitigen. Anstelle dieser Bäume würden in der Panther-Anlage neue gepflanzt. Der Park erfahre nur eine geringfügige Verkleinerung und Umgestaltung.

Der Beschwerdeführer beanstandet "Doppelspiele mit Rodungen". Gemäss einer Fotomontage, die an der Informationsveranstaltung gezeigt worden sei, hätten acht Bäume gerodet werden müssen. In der im Internet veröffentlichten Variante des Plans seien es aber zehn und im Auflageplan sogar elf Bäume gewesen. Tatsächlich fielen der Strassenverbreiterung etwa zwanzig Bäume zum Opfer; die Pläne hätten das tatsächliche Ausmass der Rodung nicht ausgewiesen.

10.2 Die in § 13 StrassG normierte Mitwirkung der Bevölkerung entspricht den in Art. 4 RPG geregelten Informationspflichten und Mitwirkungsrechten. Dabei geht es darum, den interessierten Anwohnern Kenntnis über das Projekt und ihre Einflussmöglichkeiten zu verschaffen. Der genaue Inhalt des Projekts ergibt sich jedoch nicht aus den an einer Informationsveranstaltung abgegebenen oder im Internet veröffentlichten Unterlagen, sondern aus den gemäss § 16 StrassG öffentlich aufgelegten Plänen. Aus dem Situationsplan 02 293-08 (Massstab 1:200) vom 2. April/19. Juni 2007 (act. 9/13/2) geht hervor, welche Bäume gefällt und wo neue gepflanzt werden. Damit ist den gesetzlichen Vorschriften Genüge getan. Anzumerken bleibt, dass die zu fällenden Bäume nicht als Wald gelten und somit ein allfälliges Rodungsverbot ausser Betracht fällt (Hänni, S. 429 ff.).

11.  

11.1 Schliesslich erneuert der Beschwerdeführer die Rüge, dass die geplante Veloroute den kommunalen Richtplan missachte. Die Annahme des Bezirksrats, wonach der Vermerk "Einbahnverkehr" nur den motorisierten Individualverkehr betreffe, stelle eine unrichtige Auslegung des Richtplantextes dar.

11.2 Wie die Stadt Zürich in der Beschwerdeantwort festhält, bezieht sich der Bericht zum kommunalen Verkehrsplan vom 1. Oktober 2003 auf eine kommunale Veloroute im inneren Teil der Seefeldstrasse und nicht auf das vorliegende Projekt. Aus dem Kommentar zum kommunalen Verkehrsplan ergäben sich keine Hinweise zur regionalen Veloroute, die Gegenstand des streitbetroffenen Projekts bilde. Dem ist beizupflichten; eine Verletzung des kommunalen Verkehrsplans liegt somit nicht vor.

Diese Erwägungen führen zur Abweisung der Beschwerde VB.2008.00378.

Beschwerde VB.2008.00402

12.  

12.1 Nach Auffassung des Bezirksrats ist die von der Schweizerischen Fachstelle für behindertengerechtes Bauen verfasste Richtlinie SN 521 500 / Behindertengerechtes Bauen nicht rechtsverbindlich in dem Sinn, dass die Behörden die Vorgaben "bis ins letzte Detail" zu beachten hätten. Vielmehr komme den Gemeinden ein gewisser Ermessensspielraum zu, wie sie die Vorgaben des behindertengerechten Bauens erreichten. Vorliegend stünden Sicherheitsaspekte im Vordergrund; Trottoirüberfahrten seien so auszugestalten, dass sehbehinderte Menschen sie gefahrlos überqueren könnten.

Während die Beschwerdeführerin Nr. 2 vor Verwaltungsgericht ihre Auffassung erneuert, dass die Einhaltung der genannten Norm zwingend zu beachten sei, hält die Stadt Zürich dafür, es handle sich bei SN 521 500 wie auch bei VTA 5.011 um Richtlinien und nicht um zwingende Normen. Die vor über 20 Jahren ausgearbeitete SN 521 500 entspreche nicht mehr heutigen Anforderungen und müsse überarbeitet werden; vorgesehen sei eine neue SIA Norm 500 "Hindernisfreies Bauen". Das von der Stiftung erwähnte Merkblatt 16/07 sei insofern einseitig, als nur die Interessen von sehbehinderten Menschen, nicht aber die weiteren Anliegen des Strassenbaus berücksichtigt würden. Im Übrigen gebe es verschiedene Arten von Behinderungen. Namentlich müssten die divergierenden Interessen der – gegenüber sehbehinderten Menschen viel zahlreicheren – Rollstuhlfahrer berücksichtigt werden.

12.2 Nach dem in E. 3.1 Gesagten verweist § 22a VerkehrssicherheitsV in Verbindung mit Anhang Ziffer 2 auf die Norm SN 521 500 / Behindertengerechtes Bauen, Ausgabe 1988. Aufgrund dieser Verweisung bildet Letztere Bestandteil der Verordnung, allerdings nicht absolut, sondern als "Richtlinien und Normalien". Dass die Norm nach dem Vorbringen des Beschwerdegegners überholt und somit allenfalls revisionsbedürftig ist, spricht nicht gegen ihre Beachtung. Weil es sich bei der Verkehrssicherheitsverordnung um einen Ausführungserlass zum Planungs- und Baugesetz handelt, kommt eine Abweichung von deren Bestimmungen grundsätzlich nur in Frage, wenn die Voraussetzungen von § 220 PBG für eine Ausnahmebewilligung erfüllt sind (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, N. 683 ff.; Hänni, S. 198 f.). Derartige dispensbegründende Verhältnisse wurden von der Stadt Zürich nicht dargetan und ergeben sich auch nicht aus den Akten. Weil SN 521 200 aber nur eine Richtlinie bzw. Normalie (so auch nach Ziffer 2.51 des Anhangs zur Besonderen Bauverordnung I vom 6. Mai 1981) darstellt, darf von ihr kraft § 360 Abs. 3 PBG "aus wichtigen Gründen" abgewichen werden. Wichtige Gründe können zum Beispiel neuere technische Entwicklungen sein, mit welchen die Ziele der betreffenden Norm ebenso gut oder gar noch besser erfüllt werden (Fritzsche/Bösch, S. 1–5). Abzuweichen ist ferner, wenn die Anwendung der Norm im Einzelfall unverhältnismässig wäre (RB 1992 Nr. 72); in Betracht fallen auch besondere örtliche Verhältnisse (vgl. Fritzsche/Bösch, S. 9–16 ff.). Demgegenüber erlaubt der blosse Hinweis auf das Ermessen der projektierenden Behörde kein Abweichen von Richtlinien und Normalien. Im Licht der massgebenden Rechtsgrundsätze beim Strassenbau besteht bei technischen Normen entgegen der Auffassung der Stadt Zürich keine kommunale Autonomie. Soweit es um behindertengerechtes Bauen geht, erscheint vielmehr die Beachtung eines einheitlichen Massstabs als sachgerecht. Weshalb die von der Beschwerdeführerin Nr. 2 beantragte Ausgestaltung der Trottoirüberfahrten den Anliegen von mobilitätsbehinderten Personen oder des motorisierten Verkehrs zuwiderlaufen sollen, ist – wie in E. 13 nachfolgend darzulegen ist – nicht ersichtlich. Weil die mit der Beschwerde verfochtene Projektänderung untergeordneter Natur ist, erscheint sie nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit unproblematisch und für die Stadt Zürich als zumutbar.

13.  

13.1 Der Bezirksrat erwog, dass der Unterschied zwischen einer Trottoirüberfahrt und der Aufpflästerung einer Strasse von verkehrsrechtlicher Bedeutung sei. Das Projekt sehe die Schaffung von Trottoirüberfahrten vor, auf denen die Fussgänger Vortritt hätten. Hinsichtlich der verkehrsrechtlich nicht definierten Frage, was ein Trottoir bzw. eine Trottoirüberfahrt sei, orientierten sich die Behörden an den Richtlinien Signalisation/Markierung vom 23.3.1994, VTA 5.011 der Verkehrstechnischen Abteilung der Kantonspolizei Zürich. Drei von vier Mindestanforderungen an eine Trottoirüberfahrt seien hier erfüllt. So werde das Trottoir gegenüber der parallel führenden Fahrbahn erhöht, die Kurvenradien würden nicht weitergeführt und der Randstein werde, in abgesenkter Form, durchgezogen. Nach der vierten Anforderung sei die Fahrbahn der vortrittsbelasteten Strasse senkrecht zur Fahrtrichtung baulich abzuschliessen, etwa durch einen Bund- und einen Wasserstein. Vorliegend werde die Fahrbahn der vortrittsbelasteten Strasse senkrecht zur Fahrtrichtung durch einen zweireihigen Fries begrenzt, der in der Flucht des hinteren Trottoirrandes liege. Zwar erfolge die Anrampung der vortrittsbelasteten Strasse nicht erst beim Trottoir, sondern einige Meter weiter hinten. Dies lasse sich jedoch mit der Richtlinie VTA 5.011 vereinbaren, wenn aus der Perspektive des Fahrzeuglenkers der Beginn des Trottoirs einwandfrei erkennbar sei. Dank des zweireihigen Frieses, der 1 cm tiefer als der Belag angeordnet werde, treffe dies hier zu. Ein Wechsel des Belags sei im Bereich der Trottoirüberfahrten nicht erforderlich. Die Trennung zwischen Trottoir und Hauptfahrbahn sei ebenfalls unproblematisch; der vorgesehene schräg gestellte Randabschluss lasse sich taktil ohne Weiteres erfassen. Der zweireihige Fries, der das Trottoir von der vortrittsbelasteten Fahrbahn trenne, werde mit einem Niveauunterschied von 1 cm zum Trottoir- und Fahrbahnbelag eingebaut, sodass sich das Trottoirende grundsätzlich ebenfalls taktil erfassen lasse. Selbst wenn eine sehbehinderte Person den Fries nicht bemerken würde, entstünde für sie deswegen keine Gefahr. Denn die Fahrzeuge, die aus der vortrittsbelasteten Strasse in die Hauptfahrbahn gelangen wollten, bremsten bei der Anrampung ab und überquerten den angehobenen Strassenteil deshalb langsam. Überdies hätten sehbehinderte Personen gemäss Verkehrsregelnverordnung auf dem angehobenen Fahrbahnteil Vortritt. Für die Anrampung einige Meter vor der Trottoirüberfahrt sprächen gute Gründe. So würde die Sicherheit der Fussgänger erhöht, wenn die Fahrzeuge früher abbremsen müssten. Ferner könnten auf der Höhe des Trottoirs wartende Fahrzeuge rascher in die Hauptfahrbahn einbiegen. Schliesslich beuge die projektierte Konstruktion der Gefahr vor, dass Fahrzeuge mit einem tiefen Boden und langem Fahrgestell bei der Querung des Bodens aufsässen.

Die Beschwerdeführerin Nr. 2 bringt vor, dass bei den Einmündungen der Bad- und der Horneggstrasse eine Aufpflästerung des Einmündungsbereichs vorgesehen sei, und zwar im trottoirquerenden wie im Bereich der angehobenen Fahrbahn. Der bauliche Abschluss der einmündenden Fahrbahn werde durch eine Markierung mittels eines Frieses bis auf die Flucht des hinteren Trottoirrandes vorgezogen. Der Belag solle rund 1 cm höher als der Fries eingebaut werden. Das angefochtene Projekt sehe keine eigentliche Trottoirüberfahrt vor. Der Bezirksrat sei zu Unrecht zum Schluss gelangt, dass die vier baulichen Minimalanforderungen an ein Trottoir hier erfüllt seien. Laut Ziffer 4.2 der Richtlinie VTA 5.011 sei die Fahrbahn der vortrittsbelasteten Strasse senkrecht zur Fahrtrichtung baulich abzuschliessen; die Fahrbahnabgrenzung sei etwa in der Flucht des hinteren Trottoirrandes zu führen. Im Widerspruch dazu erfolge die Anrampung hier nicht in der Flucht des hinteren Trottoirrandes, sondern weiter rückwärtig. Wie sich den in der Richtlinie VTA 5.011 skizzierten Beispielen von Trottoirüberfahrten entnehmen lasse, müsse der Fahrbahnbereich gegenüber dem Trottoir an dessen Rand baulich klar erkennbar abgeschlossen werden. Die Trottoirüberfahrten seien in der gewählten Konstruktion taktil nicht erfassbar. Ein Wechsel des Belags im Bereich der Trottoirüberfahrten sei nicht vorgesehen; der zweireihige Fries stelle keinen ertastbaren Randabschluss dar. Ein Niveauunterschied von 1 cm könne entgegen der Auffassung der Vorinstanz taktil nicht erfasst werden. Verschiedene einschlägige Normen, Richtlinien und Merkblätter verlangten 3 cm oder mehr. Eine Trottoirüberfahrt genüge nur dann den Anforderungen an eine behindertengerechte Bauweise, wenn die Trennung von der Fahrbahn durch einen ununterbrochenen Absatz von mindestens 3 cm Höhe oder einen schrägen Randabschluss von wenigstens 4 cm erfolge. Vorliegend könnten sehbehinderte Menschen den Bereich der Trottoirüberfahrt nicht von der aufgepflästerten Fahrbahn unterscheiden. Zu Unrecht weise der Bezirksrat auf das Vortrittsrecht der unbegleiteten Blinden nach Art. 6 Abs. 4 VRV hin. Denn wenn Blinde nicht wahrnähmen, dass sie in den Fahrbahnbereich gelangten, könnten sie ihr Vortrittsrecht auch nicht durch Hochhalten des weissen Stockes beanspruchen. Die vortrittsberechtigte Querungsstelle von 2 m parallel zur Seefeldstrasse müsse daher auffindbar gestaltet sein.

Der Beschwerdegegner wendet ein, dass der zweireihige Fries den hinteren Trottoirrand kenntlich mache. Die Fahrzeuglenker würden so die Begrenzung des Trottoirs frühzeitig erkennen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin Nr. 2 werde die Fahrbahn also nicht im Bereich der Anrampung begrenzt. Für die Anrampung bestünden sachliche Gründe. Würde nämlich nur das 2 m breite Trottoir angehoben, bestünde die Gefahr, dass Fahrzeuge mit einem tiefliegenden Boden die Strasse berührten. Angesichts der engen Verhältnisse in der Stadt Zürich liessen sich nur wenige Trottoirüberfahrten in der von der Stiftung geforderten Weise realisieren. Ferner zwinge die Anhebung der Fahrbahn den Fahrzeuglenker zur Verminderung der Geschwindigkeit und diene somit der Verkehrsberuhigung. Die Stadt realisiere keine Fahrbahnaufpflästerung im Sinne von VTA 5.011. Das durchgehende Trottoirband sei im Projekt klar erkennbar. Schliesslich sei darauf hinzuweisen, dass "Stadt und Kanton Trottoirüberfahrten stets in diesem Sinne realisieren". Die Forderung, die Fahrbahn durch einen taktilen Absatz von der Trottoirfläche zu trennen, laufe der angestrebten Verkehrsberuhigung zuwider. Ein zusätzlicher Abschluss zwischen Trottoir und Fahrbahn hätte zur Folge, dass der Fahrbereich um 3–4 cm tiefer als das Trottoir zu liegen käme. Bei einer solchen Gestaltung verminderten Fahrzeuglenker die Geschwindigkeit nur ungenügend und gefährdeten dadurch die Fussgänger; für diese bestünde ausserdem eine erhöhte Stolpergefahr. Der Übergang von Trottoir und angehobener Fahrbahn werde daher mit einem taktil und optisch erkennbaren Belagswechsel angezeigt, der aus ebenerdig eingebauten Natursteinen mit strukturierter Oberfläche bestehe. An den Rändern des Frieses werde der Belag um 1 cm überbaut. So entstehe ein rund 25 cm breiter, gut erkennbarer Natursteinfries, der eine natürlichere, tiefere und besser erkennbare Struktur aufweise als die nur 4–5 mm hohen taktilen Leitlinien. Eine Änderung der Belagsstruktur im Bereich des Trottoirs sei nicht vorgesehen und auch nicht gerechtfertigt; die Materialien würden nach städtischen Richtlinien funktionsgemäss ausgesucht und eingebaut.

13.2 Die Parteien sind sich darin einig, dass die beiden Überfahrten von der Seefeldstrasse in die Hornegg- und in die Badstrasse so auszugestalten sind, dass sie verkehrsrechtlich als Trottoirüberfahrten gelten. Umstritten ist hingegen, ob die mit dem Projekt vorgesehenen Aufpflästerungen diesen Anforderungen genügen. Die Verkehrstechnische Abteilung der Kantonspolizei Zürich hat im Interesse der Klärung des Begriffs der Trottoirüberfahrt gemäss Art. 15 Abs. 3 VRV am 23. März 1994 Richtlinien erlassen (VTA 5.011), auf die sich die Vorinstanz und die Parteien beziehen. Diese sind als Projektierungsgrundsätze im Sinn von § 14 StrassG bzw. Richtlinien und Normalien im Sinn von § 360 PBG zu beachten. Aus den in Ziffer 4 VTA 5.011 aufgeführten "bauliche(n) Minimalanforderungen an eine Trottoirüberfahrt" und den in Ziffer 6 aufgeführten Beispielskizzen geht hervor, dass der rückwärtige Abschluss des Trottoirs baulich auszugestalten und die Rampe "etwa in der Flucht des hinteren Trottoirrandes" zu führen ist. Ein rückversetzter baulicher Abschluss, der das durchgehende Trottoirband nicht mehr erkennen lässt, gilt hingegen nicht als Trottoirüberfahrt (Abbildung 7). Die Norm SN 521 500 verlangt eine klare Trennung von Fussgänger- und Fahrbereich; Fussgängerbereiche sollen überall durch einen ununterbrochenen Absatz von mindestens 3 cm Höhe vom Fahrbereich abgehoben werden (Ziffer 20.02). Für die von diesen Grundsätzen abweichende Projektierung der Stadt Zürich mit einer Rückverlegung der Erhöhung sind keine stichhaltigen Gründe ersichtlich. Dass Autos ein 3 cm hohes Trottoir touchieren könnten, ist aufgrund der Erfahrungen mit Verkehrsberuhigungsmassnahmen durch Schwellen unwahrscheinlich. Bei der Hornegg- und Badstrasse handelt es sich um kurze Querstrassen zwischen der Seefeld- bzw. der Ida-Bindschedler- und der Bellerivestrasse mit einem – wohl nur aus Quell- und Zielverkehr bestehenden – geringen Verkehrsaufkommen. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners besteht daher für eine Verkehrsberuhigung in diesem Bereich kein Anlass. Weil die Fahrzeuglenker bei der Einfahrt in die Seefeld- oder Ida-Bindschedler-Strasse ohnehin abbremsen müssen, besteht insoweit für eine Rückversetzung der Anrampung kein Anlass. Aufgrund der alltäglichen Erfahrung nicht nachvollziehbar ist sodann die Auffassung des Beschwerdegegners, dass ein normgerechter Ausbau der Trottoirüberfahrt für die Fussgänger eine Stolpergefahr bedeute. Der – nicht näher belegte – Hinweis auf die vielerorts beengten Verhältnisse in der Stadt Zürich ist mit Bezug auf den hier allein zu beurteilenden konkreten Fall ebenfalls unbehelflich. Einzuräumen ist, dass die Interessen zwischen blinden und mobilitätsbehinderten Personen hinsichtlich der Gestaltung von Trottoirüberfahrten ausein­anderklaffen. Weil anstelle eines Absatzes auch ein Schrägabschluss in Betracht fällt, lässt sich der Interessengegensatz jedoch ausgleichen oder mindern. Im Übrigen wäre auch ein Vertikalabschluss von 3 cm für einen Rollstuhlfahrer kein wesentliches Hindernis.

Allein die Möglichkeit einer taktilen Erfassung der Trottoirüberfahrt gewährleistet die Sicherheit von Blinden im Strassenverkehr. Die – unsubstanziierte – Behauptung des Beschwerdegegners einer von diesen Grundsätzen abweichenden stadtzürcherischen und kantonalen Praxis rechtfertigt eine Missachtung dieser Richtlinie ebenso wenig wie die Mutmassung über die geringe Anzahl von blinden Fussgängern, die im fraglichen Bereich zirkulieren. Eine möglichst einheitliche und normaliengerechte Ausgestaltung solcher Überfahrten dürfte die Vertrautheit von Blinden fördern, während die von der Stadt Zürich projektierte Form zu Missverständnissen Anlass gibt.

Aufgrund dieser Erwägungen ist die Beschwerde VB.2008.00402 gutzuheissen und die Stadt Zürich zu verpflichten, die Trottoirüberfahrten durch einen Absatz von 3 cm oder in gleichwertiger Weise taktil erfassbar von der Fahrbahn zu trennen und durch eine Änderung der Belagsstruktur taktil erfassbar auszugestalten.

14.  

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gemäss § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG einerseits dem Beschwerdeführer Nr. 1 und anderseits dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Weil Ersterer das Projekt insgesamt bekämpft hat, während die Beschwerdeführerin Nr. 2 lediglich einen kleinen Teil des Projekts anfocht, rechtfertigt es sich, die Kosten zu drei Vierteln dem Beschwerdeführer Nr. 1 und zu einem Viertel dem der Beschwerdeführerin Nr. 2 unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen.

Weil der Beschwerdeführer Nr. 1 dem Beschwerdegegner mit mehreren erstmals vor Verwaltungsgericht gestellten, teilweise offensichtlich unbegründeten Anträgen erheblichen Aufwand verursacht hat, ist er nach § 17 Abs. 2 VRG zu verpflichten, ihm eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen. Umgekehrt hat der Beschwerdegegner die obsiegende Beschwerdeführerin Nr. 2 mit Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu entschädigen.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

       Die Beschwerden VB.2008.00378 und VB.2008.00402 werden vereinigt;

und entscheidet:

1.    Die Beschwerde VB. 2008.00378 wird abgewiesen.

2.    Die Beschwerde VB.2008.00402 wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer III Satz 1 des Entscheids des Bezirksrats Zürich vom 24. Juli 2008 wird aufgehoben. Die Stadt Zürich wird eingeladen, das Strassenprojekt wie folgt zu ändern:

       Die Trottoirüberfahrten sind durch einen Absatz von 3 cm oder in gleichwertiger Weise taktil erfassbar von der Fahrbahn zu trennen und durch eine Änderung der Belagsstruktur taktil erfassbar auszugestalten.

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'090.--     Total der Kosten.

4.    Die Kosten werden zu drei Vierteln dem Beschwerdeführer Nr. 1 und zu einem Viertel dem Beschwerdegegner auferlegt.

5.    Der Beschwerdeführer Nr. 1 wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zu bezahlen.

6.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin Nr. 2 für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'500.- zu bezahlen.

7.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

8.    Mitteilung an…