Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

 

VB.2008.00388

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 28. Januar 2009

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Gerichtssekretär Martin Knüsel.

 

 

In Sachen

 

 

Stadt Zürich,  

vertreten durch das Hochbaudepartement der

Stadt Zürich,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

 

Firma A, vertreten durch RA Q,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

Am 2. Oktober 2007 verweigerte das Amt für Städtebau der Stadt Zürich der Firma A die baurechtliche Bewilligung für die Errichtung einer Plakatwerbestelle auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der L-Strasse 02, in B.

II.  

Gegen die Bauverweigerung erhob die Firma A bei der Baurekurskommission I am 2. November 2007 Rekurs und beantragte, die angefochtene Verfügung unter Zusprechung einer Umtriebsentschädigung aufzuheben und die geplanten Plakatstellen zu bewilligen.

Mit Entscheid vom 18. Juli 2008 hiess die Baurekurskommission den Rekurs gut und lud das Amt für Städtebau ein, die Baubewilligung mit den allenfalls erforderlichen Nebenbestimmungen zu erteilen.

III.  

Mit Beschwerde vom 3. September 2008 beantragte das Amt für Städtebau der Stadt Zürich dem Verwaltungsgericht:

"1.   In Gutheissung der Beschwerde seien Dispositiv Ziffer I-III des Entscheids der Baurekurskommission I Nr. 0169 vom 18. Juli 2008 aufzuheben, und die Verfügung des Amts für Städtebau vom 2. Oktober 2007 sei zu bestätigen.

 

2.         Eventuell sei ein Augenschein durchzuführen.

 

3.         Unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdegegnerin."

 

Die Vorinstanz beantragte am 12. September, die Beschwerdegegnerin am 4. November 2008 Abweisung der Beschwerde; Letztere zudem die Zusprechung einer Parteientschädigung.

 

Die Begründung des Rekursentscheids und die Parteivorbringen werden, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide der Baurekurskommission zuständig.

Die Gemeinde, die jedenfalls bezüglich der Einordnung der streitbetroffenen Plakatwerbestellen über einen besonderen Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum verfügt, ist gemäss § 21 lit. b VRG zur Beschwerde nach ständiger Rechtsprechung ohne Weiteres befugt (RB 1979 Nr. 10). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die form- und fristgerechte Beschwerde einzutreten.

2.  

In prozessualer Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin die Durchführung eines Augenscheins. Ein verwaltungsgerichtlicher Augenschein erübrigt sich dann, wenn der massgebliche Sachverhalt aus den Akten hinreichend ersichtlich ist (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A. Zürich 1999, § 7 N. 45). In der zu beurteilenden Streitigkeit hat die Baurekurskommission I am 27. Mai 2008 einen Referentenaugenschein durchgeführt und die gewonnenen Erkenntnisse in einem Protokoll, einschliesslich Fotos, dokumentiert. Zudem liegen nebst den Baugesuchsunterlagen von den Parteien eingereichte Fotos des Standorts und der Umgebung bei den Akten, welche die örtlichen Verhältnisse dokumentieren. Demnach ist der massgebende Sachverhalt hinreichend ersichtlich. Auf einen verwaltungsgerichtlichen Augenschein kann daher verzichtet werden.

3.  

Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 an der L-Strasse 02 liegt gemäss der geltenden kommunalen Bau- und Zonenordnung (BZO) in der Quartiererhaltungszone 5c (Zone Q5c). Das mehrstöckige Gebäude auf dem Baugrundstück grenzt im Osten an die L-Strasse und im Süden an die M-Strasse. Die dem Innenhof zugewandte Nordfassade ist leicht abgewinkelt, wodurch sie in eine nordwestliche und in eine nordöstliche Fassade unterteilt wird. An der für das vorliegende Verfahren relevanten Nordostfassade befinden sich bereits heute zwei Plakatwerbestellen in der Grösse F12 (268 x 128 cm), welche 1985 bewilligt wurden. Diese sollen durch eine F24 Plakatwerbestelle (268 x 256 cm) ersetzt werden.

4.  

Die Beschwerdeführerin macht geltend, entgegen der Auffassung der Vorinstanz erreiche die beantragte Reklameanlage keine befriedigende Gesamtwirkung im Sinne von § 238 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG). Die umstrittene Plakatwerbestelle weise eine Fläche von über sieben Quadratmetern auf. Diese Grösse stehe in keinem Verhältnis zu den gegebenen Massstäben der betroffenen Liegenschaft. Die Dimensionen der Werbetafel würden die Abmessungen der anderen, heute die Fassade prägenden Elemente um ein Mehrfaches übersteigen. Es entstehe ein krasses Missverhältnis zur architektonischen Struktur der Fassade. In ihren Erwägungen, welche weit gehend auf einer anderen Würdigung der tatsächlichen Umstände beruhten, sei die Vorinstanz mit keinem Wort auf die Grösse der nachgesuchten Reklameanlage eingegangen. Mit dieser Unterlassung sei der wesentliche Grund für die Verweigerung ungeprüft geblieben.

Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, bei der Beurteilung der Einordnungsfrage dürfe nicht ausser Acht gelassen werden, dass sich am beantragten Standort bereits heute zwei F12-Flächen befänden, welche sich nach Ansicht der Bewilligungsbehörde zum Zeitpunkt der Bewilligung befriedigend eingeordnet hätten. Die durch das F24-Plakat abgedeckte Fläche sei genau gleich gross wie die durch die beiden F12-Plakate abgedeckte Fläche. Das grössere Format bringe gegenüber dem bestehenden Zustand insofern eine Verbesserung, als sich die Anzahl Elemente an der Hauswand um ein Element verringere. Die Liegenschaft L-Strasse 02 sei nicht so kleinmassstäblich, wie die Beschwerdeführerin zu suggerieren versuche. Über der bewilligten Plakatwerbestelle befände sich ein hohes Stück unabgedeckte Fassade, sodass die Liegenschaft L-Strasse 02 in ihrer Wirkung nicht eingeschränkt werde. Auch die Fenster an der der Strassenseite zugewandten Seite seien schmal und hoch und würden durch das F24-Format nicht beeinträchtigt.

5.  

5.1 Gemäss § 238 Abs. 1 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben.

Die Baurekurskommission hat die zu § 238 PBG entwickelte Rechtsprechung in ihrem Entscheid grundsätzlich zutreffend dargestellt, weshalb nach § 70 VRG in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG darauf verwiesen werden kann. Hervorzuheben ist, dass die Beurteilung, ob eine Plakatwerbestelle den Anforderungen von § 238 PBG entspricht, nicht nach subjektivem Empfinden, sondern nach objektiven Massstäben und mit nachvollziehbarer Begründung zu erfolgen hat (VGr, 18. Juni 1997, BEZ 1997 Nr. 23 E. 4b/aa; BGr, 28. Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 3.5.2, www.bger.ch). Dabei ist eine umfassende Würdigung aller massgebenden Gesichtspunkte vorzunehmen (VGr, 17. Februar 2000, BEZ 2000 Nr. 17 E. 5 und 6b; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. A., Zürich 1999, Rz. 654). Bei der Bewilligung von Reklameanlagen stellt sich dabei insbesondere die Frage, ob eine genügende Einordnung in die Umgebung bejaht werden kann.

5.2 Den kommunalen Baubehörden kommt bei der Anwendung von § 238 Abs. 1 und 2 PBG eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit bzw. ein besonderer Beurteilungsspielraum zu (RB 1981 Nr. 20; VGr, 1. November 2006, BEZ 2006 Nr. 55, E. 3.1; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19). Bei der Überprüfung kommunaler Einordnungsentscheide haben sich die Rechtsmittelinstanzen sowohl im Rahmen der Angemessenheits- als auch der Rechtskontrolle Zurückhaltung aufzuerlegen. Wenn der Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Sachumstände beruht, hat die Rekursinstanz ihn zu respektieren und darf nicht ihre eigene Beurteilung an die Stelle derjenigen der örtlichen Baubehörde setzen. Sie darf – trotz umfassender Überprüfungsbefugnis – nur dann einschreiten, wenn die ästhetische Würdigung der kommunalen Behörde sachlich nicht mehr vertretbar ist, und kann eine vertretbare ästhetische Würdigung nicht einfach durch ihre eigene ersetzen (RB 1981 Nr. 20, 1986 Nr. 116; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19; vgl. auch BGr, 21. Juni 2005, ZBl 107/2006, S. 430 ff., E. 3.2 und 4, mit Bemerkungen von Arnold Marti).

Auf ihren Beurteilungsspielraum kann sich die kommunale Baubehörde jedoch nur berufen, wenn sie spätestens in der Rekursantwort die geforderte nachvollziehbare Begründung für ihren Entscheid vorbringt (RB 1991 Nr. 2; VGr, 19. April 2002, BEZ 2002 Nr. 18, E. 5a).

Das gemäss § 50 VRG in der Regel nur zur Rechtskontrolle befugte Verwaltungsgericht hat somit vorliegend die von der Beschwerdeführerin aufgeworfene Rechtsfrage zu beantworten, ob die Rekursinstanz zulässigerweise in den Beurteilungsspielraum der Gemeindebehörde eingegriffen hat.

6.  

6.1 Im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht beschränkt sich die Beschwerdeführerin auf die Rüge, die Vorinstanz sei in ihren Erwägungen mit keinem Wort auf die Grösse der nachgesuchten Reklameanlage eingegangen. Am Einwand, die Plakatwand müsse sich aus Rücksicht auf nachbarliche Inventar- und Schutzobjekte nicht nur befriedigend, sondern gut im Sinne von § 238 Abs. 2 PBG in die bauliche Umgebung einordnen, wird nicht mehr festgehalten. Ebenso wird nicht mehr geltend gemacht, die Bewilligung der Plakatwerbestelle sei deshalb nicht möglich, weil ein vorhandenes Gurtgesims beinahe karikaturhaft in der Plakatwerbestelle ende.

6.2 Bezüglich der Grösse der nachgesuchten Reklameanlage hielt die Beschwerdeführerin in Erw. e. der Bauverweigerung fest, die Massstäblichkeit der Plakatierung (285 x 260 cm) sei ohne Verhältnis zur Umgebung. Die Bebauung, die im übrigen Teil einer Quartiererhaltungszone sei, sei deutlich kleinmassstäblicher als die nachgesuchte Plakatstelle. Dies gelte für die L-Strasse 02, viel stärker aber auch für die Liegenschaften L-Strasse 03 und N-Strasse 04, welche den städtebaulichen Hintergrund der Plakatstelle bilden würden.

Die Rüge der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz sei in ihren Erwägungen mit keinem Wort auf die Grösse der nachgesuchten Reklameanlage eingegangen, ist insofern zutreffend, als die Vorinstanz diesbezüglich in Erw. 7. lediglich ausführte, die noch intakte, schlicht gehaltene und kleinmassstäbliche nordwestliche Fassade werde durch das Bauvorhaben nicht beeinträchtigt, da durch den zwischen der Nordostfassade und der nordwestlichen Fassade gelegenen, dominant in Erscheinung tretenden Aussenkamin die optische Wirkung der Plakatwerbestelle auf die Nordostfassade beschränkt werde. Die Nordostfassade ihrerseits sei bereits erheblich durch diverse Fremdkörper ("Eichhof Werbetafel", Gemeinschaftsbriefkastenanlage mit 15 Einheiten und vier Beschilderungen für in der Liegenschaft ansässige Praxen) sowie durch den vorerwähnten Kamin belastet. Angesichts dieser bestehenden erheblichen Störung sei nicht nachvollziehbar, inwiefern die geplante Plakatwerbestelle zu einer weiteren massiven Störung führen soll.

Zu dem in der Bauverweigerung angeführten Missverhältnis der Grösse der anbegehrten Plakatwerbestelle zur baulichen Umgebung, insbesondere bezüglich der Nordostfassade, hat sich die Vorinstanz hingegen nicht explizit geäussert. Sie ist offenbar davon ausgegangen, dass die Grösse der Plakatwand bei der Beurteilung der Einordnung insofern keine Rolle spiele, als am selben Ort von der Beschwerdeführerin im Jahr 1985 bereits zwei Plakate bewilligt worden sind, die zusammen ungefähr dieselbe Grundfläche beanspruchen. Dabei übersieht sie jedoch, dass die Beschwerdeführerin in der Rekursantwort ausgeführt hat, dass sich die Anforderungen an die Einordnung in den letzten 22 Jahren verändert hätten. Die beiden bestehenden Plakate würden heute nicht mehr bewilligt, da diese sowohl in ihrer Massstäblichkeit als auch in ihrer Anordnung keinerlei Rücksicht auf die Umgebung nehmen würden.

6.3 Aus dieser verschärften Praxis der Bewilligungsbehörde ergibt sich, dass die Einordnungsfrage vorliegend so zu beurteilen ist, als ob es bisher an der anbegehrten Stelle noch keine Reklamestellen geben würde, da mit dem Ersatz der Plakatwände die Besitzstandsgarantie untergeht. Es besteht somit kein Anspruch der Beschwerdegegnerin, auf der gleichen für die zwei F12-Plakate vorgesehenen Fläche ein F24-Plakat platzieren zu können. Die Grösse des neu beantragten Plakates ist daher für die Beurteilung der befriedigenden Einordnung relevant und zu berücksichtigten. Hierzu sind die durch § 238 PBG gedeckten Beurteilungskriterien und Vorgaben des Plakatierungskonzeptes der Stadt Zürich vom März 2006 zu beachten, wonach die Massstäblichkeit der Bauten die Grösse der anwendbaren Plakatformate bestimmt.

6.4 Unter diesen Umständen erweist sich die Verweigerungsbegründung der Beschwerdeführerin, wonach die Massstäblichkeit der geplanten Plakatierung (285 x 260 cm) ohne Verhältnis zur Umgebung sei, als vertretbar. Die Argumentation der Bewilligungsbehörde, die bauliche Gestaltung der Fassade sei deutlich kleinmassstäblicher als die nachgesuchte Plakatstelle, ist in Anbetracht der sich unmittelbar unterhalb und seitlich befindlichen kleinflächigen Fenster- und Lüftungsöffnungen, einer kleinformatigen Werbetafel, von Praxisschildern sowie einer Briefkastenanlage nachvollziehbar. Der Einwand der Beschwerdegegnerin, über dem Plakat verbleibe ein grosses Stück unabgedeckte Fassade, vermag nichts daran zu ändern, dass durch die Grösse der anbegehrten Plakatstelle ein Missverhältnis zur kleinmassstäblichen architektonischen Struktur der Nordost- wie auch der Nordwestfassade entstehen würde. Der Argumentation der Vorinstanz, dass die Nordostfassade durch diverse störende Fremdkörper, insbesondere auch durch den nachträglich zwischen der nordöstlichen und der nordwestlichen Fassade erstellten Aussenkamin, bereits erheblich vorbelastet sei, vermag eine weitere optische Belastung des Gesamtbildes gerade nicht zu rechtfertigen. Dieser Umstand spricht vielmehr dafür, die Auffassung der Beschwerdeführerin, die Plakatstelle lasse sich am nachgesuchten Ort nicht befriedigend einordnen, zu schützen. Schliesslich kann auch der Einwand der Beschwerdegegnerin, dass das grössere Format gegenüber dem bestehenden Zustand eine Verbesserung bringe, als sich die Anzahl der Elemente an der Hauswand um ein Element verringere, insofern nicht ausschlaggebend sein, als die Frage der Einordnung der beantragten Plakatwand richtigerweise so zu beurteilen war, wie wenn an der anbegehrten Stelle noch keine Plakate bewilligt worden wären.

Damit erweist sich die Beschwerde als begründet und ist gutzuheissen.

7.  

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission I vom 18. Juli 2008 wird aufgehoben und die Bauverweigerung des Amtes für Städtebau der Stadt Zürich vom 2. Oktober 2007 wieder hergestellt.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'560.--     Total der Kosten.

3.    Die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5.    Mitteilung an…