Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2008.00507

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 4. Dezember 2008

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Felix Helg.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B, subst. durch RA C,

Beschwerdeführer,

 

gegen

 

 

Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

A, Architekt ETH, bezog seit 1999 bei den Sozialen Diensten der Stadt Zürich Unterstützungsleistungen. Mit Schreiben vom 23. Juli 2007 wurde er unter Hinweis auf den anstehenden neuen Leistungsentscheid aufgefordert, unter anderem detaillierte Kontoauszüge sämtlicher Konten der letzten zwölf Monate einzureichen. Am 5. September 2007 wurde er schriftlich darauf hingewiesen, dass seine Unterlagen ungenügend seien und er detaillierte Kontoauszüge ab dem 1. August 2006 bis zum 31. August 2007 zuzustellen habe, andernfalls die Zahlungen ab dem nächstmöglichen Termin gestoppt würden. Die Aufforderung wurde mit Lettre Signature je vom 25. September 2007 und vom 21. Januar 2008 – nunmehr bezüglich der Einreichung von Kontoauszügen bis Ende Dezember 2007 – wiederholt mit der Androhung, im Säumnisfall würden die Kürzung bzw. Einstellung der Sozialhilfeleistungen geprüft.

Da A sowohl in Zürich als auch in R, dort unter der Adresse seiner Mutter, gemeldet war, hatten sich diesbezüglich Unklarheiten ergeben. A hatte ausgeführt, in der Wohnung der Mutter ein Architekturbüro zu betreiben, damit aber keine Einnahmen zu erzielen. Vom Quartierteam D wurde er mit Schreiben vom 21. Dezember 2007 aufgefordert, eine Kopie der Kündigung der Wohnung seiner Mutter zuzustellen. Diese Aufforderung sowie die Auflage zur Einreichung detaillierter Konto-Auszüge wurden mit Schreiben vom 3. März 2008 unter Androhung der Prüfung der Einstellung und Rückforderung der Sozialhilfeleistungen wiederholt. A führte mit Brief vom 25. März 2008 unter anderem aus, die erwähnte Kündigung habe nicht ihn betroffen und die Angelegenheit sei bereits anfangs 2007 abgeschlossen gewesen. Im Frühjahr 2008 erfuhr die Sozialbehörde, dass die Mutter von A im Februar 2007 verstorben war.

Am 24. April 2008 stellte die Einzelfallkommission der Sozialbehörde der Stadt Zürich die Unterstützungsleistungen für A per 1. März 2008 ein, da keine Notlage mehr gegeben sei. Da die detaillierten Konto-Auszüge nicht eingereicht worden seien, könne die Unterstützungsbedürftigkeit nicht geprüft werden. Einer allfälligen Einsprache wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.

II.  

A gelangte mit Einsprache vom 7. Mai 2008 an die Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission der Sozialbehörde der Stadt Zürich mit den Anträgen auf Aufhebung des Entscheids der Einzelfallkommission vom 24. April 2008 sowie um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Einsprache. Die Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission wies die Einsprache mit Beschluss vom 22. Juli 2008 ab und schrieb den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung infolge Gegen­standslosigkeit als erledigt ab.

III.  

Der nunmehr durch einen Anwalt vertretene A gelangte mit Rekurs vom 15. September 2008 an den Bezirksrat Zürich. Er beantragte die Aufhebung des Entscheids der Einzelfallkommission vom 24. April 2008 sowie die Gewährung von Unterstützungsleistungen rückwirkend per 1. März 2008, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Sozialbehörde. Zudem sei dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu erteilen und es sei A die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen.

Der Präsident des Bezirksrats entzog mit Verfügung vom 29. September 2008 dem Rekurs bezüglich der Einstellung der wirtschaftlichen Sozialhilfe per 1. März 2008 die aufschiebende Wirkung. Zwar habe die Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission die aufschiebende Wirkung nicht entzogen, aus der Begründung von deren Vernehmlassung vom 24. September 2008 gehe aber hervor, dass dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu entziehen sei.

IV.  

Mit Beschwerde vom 20. Oktober 2008 beantragte A beim Verwaltungsgericht, dass dem Rekurs vom 15. September 2008 gegen die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe die aufschiebende Wirkung zu erteilen sei und die Sozialbehörde anzuweisen sei, die Zahlung von Unterstützungsleistungen rückwirkend seit März 2008 wieder aufzunehmen. Sodann sei ihm die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und ein unentgeltlicher Rechtsvertreter zu bestellen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Staates. Die Beschwerdegegnerin beantragte am 29. Oktober 2008 die Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat Zürich verzichtete mit Schreiben vom 27. Oktober 2008 auf eine Vernehmlassung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses kommt von Gesetzes wegen die aufschiebende Wirkung zu. Sie kann jedoch nach § 25 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) mit der angefochtenen Anordnung (Abs. 1) oder durch die Rekursinstanz (Abs. 2) entzogen werden.

Vorliegend hat die Einzelfallkommission einer allfälligen Einsprache die aufschiebende Wirkung entzogen. Die Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission hat hingegen auf Anordnungen bezüglich der aufschiebenden Wirkung verzichtet. Der Bezirksratspräsident ging von einem Versehen der Vorinstanz aus und entzog dem Rekurs die aufschiebende Wirkung.

1.2 Der Entscheid über den Entzug der aufschiebenden Wirkung bildet eine prozessleitende Anordnung. Da darüber durch den Bezirksrat nicht zusammen mit der Hauptsache befunden wurde, handelt es sich um einen Zwischenentscheid. Zwischenentscheide sind nach § 48 Abs. 2 VRG mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weiterziehbar, wenn sie für die Betroffenen einen Nachteil zur Folge haben, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt. Ein solcher Nachteil ist regelmässig und auch vorliegend zu bejahen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 25 N. 20). Da das Verwaltungsgericht zur Behandlung der Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 VRG sachlich und funktionell zuständig ist und auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.3 Der Streitwert liegt über Fr. 20'000.-, weshalb die Kammer zu entscheiden hat (§ 38 Abs. 1 VRG).

2.  

2.1 Der Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses durch die Rekursinstanz setzt nach § 25 Abs. 1 in Verbindung mit § 25 Abs. 2 VRG besondere Gründe voraus. Dabei bildet es eine Rechtsfrage, ob die Voraussetzungen für einen Entzug gegeben sind; denn hinsichtlich des Vorliegens "besonderer Gründe" im Sinne von § 25 Abs. 1 VRG steht die Anwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs in Frage (Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 18). Das Verwaltungsgericht hat demnach frei zu prüfen, ob der Entzug der aufschiebenden Wirkung gerechtfertigt war. Dies gilt in besonderem Masse bei der sofortigen Einstellung bisher entrichteter Sozialhilfeleistungen, welche der materiellen Grundsicherung dienen (RB 2002 Nr. 9). Der Entzug der aufschiebenden Wirkung ist nur in Fällen gerechtfertigt, in welchen ein schwerer Nachteil droht, wenn die aufschiebende Wirkung nicht entzogen wird. Wird das Vorliegen besonderer Gründe bejaht, ist zudem zu prüfen, ob sich der Entzug der Suspensivwirkung als verhältnismässig erweist. Hierzu sind in erster Linie die sich gegenüberstehenden Interessen abzuwägen. Zusätzlich können die Prozessaussichten miterwogen werden, sofern sie klar zu Tage treten (Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 14).

2.2 Gemäss § 24 Abs. 1 lit. a und b des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) kann die wirtschaftliche Hilfe nach vorangehender schriftlicher Androhung im Sinn einer Sanktion angemessen gekürzt werden, wenn der Hilfesuchende seiner Mitwirkungspflicht nicht nachkommt, beispielsweise indem er keine oder falsche Auskunft über seine Verhältnisse gibt oder die Einsichtnahme in seine Unterlagen verweigert. Das Verwaltungsgericht hat in einem Entscheid vom 7. Februar 2008 angemerkt, unter Umständen rechtfertige sich in solchen Fällen auch die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe. Dies müsse auch in der ab 1. Januar 2008 geltenden Fassung des Sozialhilfegesetzes weiterhin zulässig bleiben, obwohl diese Möglichkeit in § 24a SHG nicht ausdrücklich erwähnt werde (VB.2007.00465, E. 4.2, www.vgrzh.ch). Auf weitere Ausführungen wurde verzichtet. So oder so dürfte die gänzliche Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe nur als Ultima Ratio und in der Regel erst nach vorgängiger Leistungskürzung zulässig sein (§ 24a SHG).

2.3 Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Voraussetzungen für den Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses gegeben waren bzw. inwieweit jetzt schon anzunehmen ist, dass sich die gänzliche Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe rechtfertigen könnte.

3.  

3.1 Der Bezirksrat ging davon aus, bezüglich der Einstellung der Sozialhilfeleistungen bestehe ein wesentliches Interesse der Beschwerdegegnerin am Entzug der aufschiebenden Wirkung. Der Beschwerdeführer sei unbestrittenermassen Erbe seiner verstorbenen Mutter und hätte deshalb unaufgefordert aufgrund seiner gesetzlichen Mitwirkungspflicht diesbezüglich Meldung machen müssen. Auch würden die vorgelegten Kontoübersichten der Bank E nur bis zum 17. April 2008 datieren. Mit Einreichung des Rekurses vom 15. September 2008 wäre es ihm ohne weiteres möglich gewesen, einen bis Ende August 2008 aktualisierten Auszug vorzulegen. Unklarheit herrsche zudem über die gemieteten Räumlichkeiten in R und darüber, wie die Miete bezahlt werde, nachdem diese früher von der Mutter übernommen worden sei. Dies alles sei auch relevant für die Frage des Entzugs der aufschiebenden Wirkung. Der Beschwerdeführer habe nichts vorgelegt, was diese Unklarheiten beseitige. Ob er tatsächlich mittellos sei, werde einzig durch Prüfung der von der Sozialbehörde verlangten Unterlagen möglich sein. Indem der Beschwerdeführer diesbezüglich seine Mitwirkung verweigere, bewirke er, dass der Sachverhalt nicht geklärt werden könne. Es bestehe somit ein wesentliches, nicht fiskalisches öffentliches Interesse daran, eine allfällig unberechtigte wirtschaftliche Unterstützung zu vermeiden. Damit liege ausnahmsweise ein besonderer Grund vor, der es rechtfertige, die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Dies sei auch verhältnismässig, denn der Beschwerdeführer habe es in der Hand, bei angemessener Mitwirkung die berechtigten Zweifel an seiner Mittellosigkeit zu beseitigen. Die Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission könnte bei belegten anderweitigen Verhältnissen ihren Entscheid in Wiedererwägung ziehen.

3.2 Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, die von ihm im Februar 2008 eingereichten Unterlagen seien ausreichend gewesen. Die Aufforderung zur Einreichung detaillierter Kontoauszüge greife in unzulässiger und unverhältnismässiger Weise in seine Privatsphäre ein. Zudem habe die Sozialbehörde keinen sachlichen Grund für die Annahme gehabt, dass er viel Geld erben könnte. Dem Bezirksrat habe ein aktuelles Schreiben des Willensvollstreckers vorgelegen, welches bestätige, dass die Teilung des Nachlasses der Mutter zum Zeitpunkt der Rekurseinreichung noch nicht abgeschlossen gewesen sei und er, der Beschwerdeführer, daher keine Auszahlungen erhalten habe. Die Zweifel an seiner Bedürftigkeit seien daher willkürlich, und es hätte die wirtschaftliche Unterstützung gar nie eingestellt werden dürfen. Die Genossenschaftswohnung der Mutter in R sei anderweitig vergeben worden, obwohl er gerne dort eingezogen wäre und die derzeitige Wohnung aufgegeben hätte.

4.  

4.1 Es trifft zu, dass der Beschwerdeführer den diversen Aufforderungen der Beschwerdegegnerin zur Einreichung detaillierter Kontoauszüge nur unvollständig nachgekommen war. Angesichts der Tatsache, dass der Beschwerdeführer gegenüber der Beschwerdegegnerin während mehr als einem Jahr verschwiegen hatte, dass seine Mutter verstorben war, erscheint die Aufforderung zur Einreichung detaillierter Kontoauszüge zwecks Prüfung der finanziellen Verhältnisse nicht als unverhältnismässiger Eingriff in seine Privatsphäre. Zudem war er mehrfach auf die möglichen Säumnisfolgen bis hin zur Möglichkeit einer gänzlichen Leistungseinstellung hingewiesen worden, weshalb die Ergreifung entsprechender Massnahmen in Betracht gezogen werden konnte. Ob aber vorliegend die Voraussetzungen für eine gänzliche Leistungseinstellung erfüllt sind, muss abgeklärt werden und bildet Gegenstand des Verfahrens vor Vorinstanz.

4.2 Inwieweit besondere Gründe für den Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses an den Bezirksrat vorliegen, ist aufgrund der vorliegenden Akten zu beurteilen. Aus einer schriftlichen Bestätigung vom 8. September 2008 des als Willensvollstrecker amtierenden Treuhänders F geht hervor, dass die Erbteilung im Zusammenhang mit dem Nachlass der verstorbenen Mutter des Beschwerdeführers noch nicht abgeschlossen sei. Eine definitive Aussage über eine allfällige Erbschaft könne daher nicht erteilt werden. Laut Nachtrag zum Testament dürfe eine allfällige Auszahlung an den Beschwerdeführer nur für eine spätere Altersvorsorge verwendet werden. Eine direkte Auszahlung sei also nicht vorgesehen. Mit Schreiben vom 16. Oktober 2008 wiederholte der Willensvollstrecker, dass die Erbteilung noch ausstehend sei.

Zum jetzigen Zeitpunkt kann somit nicht davon ausgegangen werden, dass dem Beschwerdeführer nach dem Tod seiner Mutter Vermögenswerte zugeflossen sind. Insoweit liegen keine besonderen Gründe für den Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses vor. Daran ändert auch nichts, dass der Beschwerdeführer seiner Mitwirkungspflicht nur ungenügend nachgekommen war. Zwar kann sein Verhalten Grund für die Ergreifung einer Sanktion sein, was aber für sich betrachtet nicht genügt, um dem Rekurs gleich die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Angesichts der Tatsache, dass nicht ohne weiteres anzunehmen ist, dass dem seit Jahren auf Sozialhilfe angewiesenen Beschwerdeführer neue Vermögenswerte zugefallen sind, erscheint der Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses und damit einhergehend die sofortige Einstellung der Unterstützung auch nicht als verhältnismässig. Zudem ist fraglich, ob die Voraussetzungen für die gänzliche Einstellung der Unterstützungsleistungen und somit die Ergreifung der härtesten Massnahme überhaupt erfüllt sind. Dies bildet aber nicht weiter Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Darüber wird, wie ausgeführt, der Bezirksrat zu befinden haben.

Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen und es ist die Präsidialverfügung des Bezirksrats Zürich vom 29. September 2008 ersatzlos aufzuheben. Dem Rekurs kommt daher die aufschiebende Wirkung zu. Dies hat zur Folge, dass auch die Entscheide der Einzelfallkommission vom 24. April 2008 und der Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission vom 22. Juli 2008 aufgeschoben werden (vgl. VGr, 1. September 2008, VB.2008.00174, E. 4.3, www.vgrzh.ch).

5.  

5.1 Da dem Beschwerdeführenden keine Verfahrenskosten aufzuerlegen sind (vgl. nachfolgend E. 6), ist sein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege als gegen-standslos geworden abzuschreiben. Zu prüfen bleibt das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung.

5.2 Gemäss § 70 in Verbindung mit § 16 Abs. 2 VRG ist Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst genügend zu wahren.

Die vorliegende Beschwerde ist gutzuheissen, weshalb sie nicht als von vornherein aussichtslos gelten kann. Indes ist im Bereich der Sozialhilfe, wo es vorab um die Darlegung der persönlichen Umstände geht, die Notwendigkeit der anwaltlichen Verbeiständung nur mit Zurückhaltung anzunehmen (BGr, 14. Dezember 2006, 2P.234/2006, E. 5.1, www.bger.ch). Es stellt sich daher die Frage, ob der Beschwerdeführer nicht selber in der Lage gewesen wäre, seine Interessen zu vertreten.

Der Beschwerdeführer verweist auf ein Zeugnis seines Psychiaters vom 12. September 2008. Darin wird bestätigt, dass die Schwierigkeiten des Beschwerdeführers im Umgang mit Ämtern, Behörden, Gerichten und Vorgesetzten in seiner Persönlichkeitsstruktur mit spezifischen Empfindlichkeiten begründet seien. Um sein fragiles Selbstwertgefühl aufrecht zu erhalten, bleibe ihm manchmal keine andere Möglichkeit, als auf Forderungen, Erwartungen oder Grenzen mit Verleugnung oder Bekämpfung derselben zu reagieren.

Aus dem genannten Zeugnis geht indessen nicht hervor, dass der Beschwerdeführer nicht in der Lage wäre, seine Interessen selber zu wahren. Vielmehr ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer, welcher Architekt ETH ist, trotz seiner Persönlichkeitsstruktur in der Lage ist, seine Interessen selber zu vertreten, wie er dies bislang denn auch getan hat. Demgemäss ist Gesuch um Gewährung der unentgeltliche Rechtsverbeiständung unabhängig von der Frage der Mittellosigkeit abzuweisen.

6.  

Nachdem die Vorinstanz dem Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen hat, rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 26).

Der Beschwerdeführer beantragt eine Parteientschädigung. Eine solche ist jedoch nicht zuzusprechen, hat er doch durch die nicht rechtzeitige bzw. nur schleppende Einreichung der von ihm verlangten Unterlagen das Verfahren letztlich verursacht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 33).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.         Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung wird als gegen­standslos geworden abgeschrieben.

2.         Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung wird abgewiesen;

und entscheidet:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Präsidialverfügung vom 29. September 2008 des Bezirksrats Zürich wird aufgehoben.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr.    560.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.         Mitteilung an …