Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2008.00600

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 19. März 2009

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Markus Heer.

 

 

 

 

In Sachen

 

 

A,  

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Regierungsrat des Kantons Zürich,  

Beschwerdegegner,

 

 

und

 

 

Gemeinde X,  

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Nutzungsplanung,

hat sich ergeben:

I.  

Die Gemeindeversammlung X beschloss am 10. Dezember 2007 eine Teilrevision der Ortsplanung, welche Änderungen der Bau- und Zonenordnung (BZO) und die Festsetzung von Waldabstandslinien umfasst. Dabei entschied sie unter anderem, dass der in der Landwirtschaftszone gelegene Teil des Grundstückes Kat.-Nr. 01, der östliche Teil des Grundstückes Kat.-Nr. 02 sowie das gesamte Grundstück Kat.-Nr. 03 der Kernzone K1 von Y zugewiesen werden. Gegen diese Festlegung wurde kein Rechtsmittel eingelegt.

II.  

Der Regierungsrat genehmigte die Teilrevision der Ortsplanung am 5. November 2008, nahm aber unter anderem die Einzonung der genannten Grundstücke in die Kernzone K1 von der Genehmigung aus.

III.  

Gegen diesen Entscheid erhob A am 9. Dezember 2008 Beschwerde ans Verwaltungsgericht. Er beantragt sinngemäss die Aufhebung des Beschlusses des Regierungsrats und die Bestätigung des Entscheids der Gemeindeversammlung betreffend die genannten Grundstücke.

Die Baudirektion beantragte für den Regierungsrat am 27. Januar 2009 Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellte der Gemeinderat X am 9. Februar 2009.

Der Beschwerdeführer reichte am 6. März 2009 unaufgefordert eine Stellungnahme zur Beschwerdeantwort ein.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden, die Nichtgenehmigung eines kommunalen Nutzungsplans betreffenden Beschwerde zuständig.

1.2 Der durch den angefochtenen Beschluss in seinen Eigentümerinteressen betroffene Beschwerdeführer ist ohne Weiteres zur Beschwerdeerhebung legitimiert (§ 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975, PBG). Er kann im Beschwerdeverfahren alle Mängel geltend machen, die im Ergebnis zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führen können. Dazu gehört insbesondere auch die von ihm sinngemäss erhobene Rüge betreffend Verletzung der Gemeindeautonomie, selbst wenn die Gemeinde selber auf eine eigene Beschwerdeerhebung verzichtet hat.

2.  

2.1 Bau- und Zonenordnungen und deren Änderungen bedürfen gemäss § 89 PBG der Genehmigung. Genehmigungsbehörde ist die Baudirektion, wenn die Genehmigung ohne Vorbehalte erfolgen kann, bzw. der Regierungsrat, wenn sie nicht oder nicht vorbehaltlos erfolgen kann (§ 2 lit. a und b PBG). Im Genehmigungsverfahren werden Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit geprüft (§ 5 Abs. 1 PBG).

2.2 Nach der Regel von § 50 Abs. 1 und 2 VRG überprüft das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren nur auf Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch und -überschreitung. Es hat jedoch gestützt auf § 50 Abs. 3 VRG und Art. 33 Abs. 2 und 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) unter Umständen auch eine Ermessensüberprüfung vorzunehmen, wenn anders die volle Überprüfung der Nutzungspläne durch wenigstens eine Beschwerdebehörde nicht gewährleistet wäre (vgl. RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Dies ist der Fall, wenn wie hier eine grundeigentümerfreundliche Planung von dritter Seite nicht angefochten wurde und demgemäss eine erstmalige Überprüfung des Nutzungsplans erst im Rahmen einer Beschwerde eines Privaten gegen die Nichtgenehmigung erfolgt.

2.3 Allerdings auferlegen die verfassungsrechtlichen Einschränkungen der Gemeindeautonomie sowohl der Regierung als auch dem Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung bei der Überprüfung einer kommunalen Planung. Ein aufsichtsrechtliches Einschreiten durch die Regierung erweist sich ebenso wie eine Korrektur im Rekursverfahren nur dann als notwendig und zulässig, wenn sich die planerische Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn sie wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 20, § 50 N. 9, mit Hinweisen). Im Beschwerdeverfahren gegen die Nichtgenehmigung einer kommunalen Nutzungsplanung ist daher in erster Linie zu prüfen, ob für die Gemeinde ein Planungsspielraum bestand und ob sich die Regierung mit ihrem Entscheid an diese Grenzen der kantonalen Planungsautonomie gehalten hat.

3.  

Das streitbetroffene Gebiet schliesst südwestlich an die Kernzone K1 in Y, einer südöstlich des Dorfes X gelegenen Kleinsiedlung, an.

Der Beschwerdeführer meldete am 12. April 2007 sein Begehren um Einzonung des in der Landwirtschaftszone gelegenen Teils des Grundstückes Kat.-Nr. 01 beim Gemeinderat an. Während der öffentlichen Auflage der revidierten BZO (§ 7 PBG) hielt er am 24. Oktober 2007 an seinem Antrag fest. Er begründete diesen im Wesentlichen damit, dass es sich um eine massvolle Erweiterung der Kernzone um rund 1'000 m² handle. An der Gemeindeversammlung vom 10. Dezember 2007 beantragte er die Einzonung des in der Landwirtschaftszone gelegenen Teils des Grundstücks Kat.-Nr. 01, eines Teils des Grundstücks Kat.-Nr. 02 sowie des ganzen Grundstücks Kat.-Nr. 03. Die Zonengrenze sollte in einer geradlinigen Verlängerung der Zonengrenze in südöstlicher Richtung bis zur Strasse Y – Z verlaufen. Dies begründete er im Wesentlichen damit, dass durch eine Einzonung der Grundstücke der Weiler Y aufgewertet werden könne. Sein Antrag wurde mit 73 Stimmen bei 13 Gegenstimmen angenommen.

4.  

4.1 Der Beschwerdegegner führte aus, dass nach dem kantonalen Richtplan die Zonengrenzen Kleinsiedlungen eng zu umgrenzen hätten. Eine über den bestehenden Siedlungsumfang hinausgreifende Entwicklung dürfe nicht ermöglicht werden. Die vorgesehene Erweiterung der Kernzone Y widerspreche diesen Anforderungen. Damit würde eine über den bestehenden Siedlungsumfang des Weilers hinausgehende Entwicklung ermöglicht, die dem raumplanerischen Ziel der Siedlungskonzentration bzw. der Verhinderung der weiteren Zersiedelung nicht genügend Rechnung trage.

4.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die ganze Parzelle Kat.-Nr. 01 keine landwirtschaftliche Liegenschaft mehr sei. Sie sei dem Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB) nicht mehr unterstellt. Eine Einzonung der ganzen Parzelle sei sehr sinnvoll, da das ganze Grundstück zur Liegenschaft gehöre. Sämtliche Grundstücke, deren Einzonung beschlossen worden sei, würden nicht mehr landwirtschaftlich genutzt. Es gehe deshalb kein echtes landwirtschaftliches Land verloren. Die Gemeindebehörden hätten die Beschlüsse der Gemeindeversammlung im positiven Sinne zu vertreten. Die kantonalen Stellen müssten solche Beschlüsse ernst nehmen.

Schliesslich rügt er die Verfahrensabwicklung. Dabei macht er sinngemäss geltend, dass ihm das rechtliche Gehör verweigert worden sei, da weder die Gemeinde noch das Amt für Raumordnung und Vermessung (ARV) die Angelegenheit mit ihm besprochen habe.

5.  

5.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist weder im Verwaltungsrechtspflegegesetz noch im Planungs- und Baugesetz ausdrücklich geregelt. Er richtet sich daher nach den Anforderungen gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV). Allgemein dient der Anspruch auf rechtliches Gehör einerseits der Sachaufklärung, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, der in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 2).

5.2 Die Rüge der Gehörsverletzung ist unbegründet. Der Beschwerdeführer wurde am 6. September 2007 auf die öffentliche Auflage der revidierten BZO und seine Einwendungsmöglichkeit hingewiesen, welche Gelegenheit er auch wahrnahm. Am 10. Oktober 2007 führten Vertreter der Gemeinde freiwillig ein Gespräch mit ihm. Anlässlich der Gemeindeversammlung konnte er seinen Antrag vertreten. Der Beschwerdeführer war somit über die Haltung des Gemeinderates informiert und konnte sein Anliegen mehrmals vertreten. Schliesslich drang er mit seinem Antrag an der Gemeindeversammlung durch.

Eine Gehörsverletzung ergibt sich auch nicht dadurch, dass ihm im Genehmigungsverfahren vor dem Regierungsrat nicht Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt wurde. Die Genehmigungsbehörde darf nämlich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 104 I 65, E. 2b.) bei einer Nichtgenehmigung der Einzonung von der Anhörung des Grundeigentümers absehen, wenn die Gemeinde das fragliche Grundstück erst auf dessen Einsprache oder Antrag hin eingezont hat und aus den vorhandenen Akten ersichtlich ist, welche Einwände der Betroffene erhebt. Ein solcher Fall ist vorliegend gegeben, da die Einzonung erst auf Antrag des Beschwerdeführers hin durch die Gemeindeversammlung beschlossen wurde und da sich aus den Akten die Begründung des Beschwerdeführers, weshalb das streitbetroffene Gebiet einzuzonen sei, ausreichend ergibt. Im Übrigen ergeben sich auch die für den Entscheid wesentlichen Verhältnisse aus den Akten, weshalb von der sinngemäss beantragten Durchführung eines Augenscheins abgesehen werden konnte.

6.  

6.1 Die Planung unterer Stufen haben derjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1 PBG). Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind (§ 16 Abs. 2 PBG).

Der Siedlungs- und Landschaftsplan bezeichnet als Teilrichtplan das auf längere Sicht für die Überbauung benötigte und hierfür geeignete Siedlungsgebiet (§ 21 Abs. 1 PBG). Das kantonale Recht nimmt damit in behördenverbindlicher Weise die grundsätzliche Trennung zwischen Bau- und Nichtbaugebiet im Kanton Zürich vor. Ziff. 2.2.2 Abs. 4 des Textes zum kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 bestimmt, dass Kleinsiedlungen wie Weiler, abgelegene Ortsteile und andere Gebäudegruppen, die nicht oder nur noch teilweise landwirtschaftlich genutzt werden, als Siedlungsgebiet gelten, auch wenn sie kartographisch nicht als solches dargestellt sind. Die Gemeinden können zur Erhaltung ihrer Lebensfähigkeit durch Einzonung die im Einzelfall zweckmässige baurechtliche Ordnung bestimmen. Die Zonengrenzen haben die Kleinsiedlung jedoch eng zu umgrenzen; eine über den bestehenden Siedlungsumfang hinausgreifende Entwicklung darf nicht ermöglicht werden.

6.2 Die Kernzonengrenze der Aussenwacht Y führte bisher eng entlang des bestehenden Siedlungsgebiets. Durch die von der Gemeindeversammlung beschlossene Einzonung des streitbetroffenen Gebiets würde die Kernzone im Südosten um gut 3'500 m² erweitert. Bei der Frage der Zulässigkeit einer solchen Einzonung kommt der Tatsache, dass das Gebiet nicht mehr landwirtschaftlich genutzt wird, entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers keine wesentliche Bedeutung zu. Ebenso vermag er aus dem Umstand, dass ein Teil des Grundstückes Kat.-Nr. 01 bereits in der Kernzone liegt, nichts zu seinen Gunsten abzuleiten. Entscheidend ist vielmehr, dass durch die Einzonung eine Bautätigkeit in einem bisher nur durch vereinzelte landwirtschaftliche Bauten überstellten Gebiet ermöglicht würde. Dies widerspräche jedoch offensichtlich dem kantonalen Richtplan, wonach Erweiterungen des Siedlungsumfangs bei Kleinsiedlungen unzulässig sind. Daneben würde durch die Einzonung auch Bundesrecht verletzt, welches vorschreibt, dass Siedlungen in ihrer Ausdehnung zu begrenzen sind (Art. 3 Abs. 3 RPG). Damit bestand für die Gemeinde kein Anordnungsspielraum. Die vom Beschwerdeführer sinngemäss erhobene Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie ist somit unbegründet.

Insgesamt erweist sich der Nichtgenehmigungsentscheid des Regierungsrats demnach als rechtmässig, was zur Abweisung der Beschwerde führt.

7.  

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'590.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5.    Mitteilung an…