Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2009.00009

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 19. März 2009

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Markus Heer. 

 

 

 

 

In Sachen

 

 

A,  

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Regierungsrat des Kantons Zürich,  

Beschwerdegegner,

 

 

und

 

 

Gemeinde X,

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Nutzungsplanung,

 

hat sich ergeben:

I.  

Die Gemeindeversammlung X beschloss am 10. Dezember 2007 eine Teilrevision der Ortsplanung, welche Änderungen der Bau- und Zonenordnung (BZO) und die Festsetzung von Waldabstandslinien umfasst. Dabei entschied sie unter anderem, dass der in der kommunalen Freihaltezone gelegene Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 01 in B entgegen dem Antrag des Gemeinderats der Kernzone K1 zugewiesen werde. Gegen diese Festlegung wurde kein Rechtsmittel eingelegt.

II.  

Der Regierungsrat genehmigte die Teilrevision der Ortsplanung am 5. November 2008, nahm aber unter anderem die Einzonung des in der kommunalen Freihaltezone gelegenen Teils des Grundstückes Kat.-Nr. 01 von der Genehmigung aus.

III.  

Gegen diesen Entscheid erhob A als Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 01 am 7. Januar 2009 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragt die Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses und die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung.

Der Baudirektion beantragte in der Beschwerdeantwort vom 4. Februar 2009 für den Regierungsrat Abweisung der Beschwerde. Sinngemäss denselben Antrag stellte am 20. Februar 2009 der Gemeinderat X.

Die Beschwerdeführerin reichte am 6. März 2009 (Datum des Poststempels) unaufgefordert eine Stellungnahme ein. Darin beantragt sie die Durchführung eines Augenscheins.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden, die Nichtgenehmigung eines kommunalen Nutzungsplans betreffenden Beschwerde zuständig (vgl. RB 1998 Nr. 26).

1.2 Die durch den angefochtenen Beschluss in ihren Eigentümerinteressen betroffene Beschwerdeführerin ist ohne Weiteres zur Beschwerdeerhebung legitimiert (§ 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975, PBG). Sie kann im Beschwerdeverfahren alle Mängel geltend machen, die im Ergebnis zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führen können. Dazu gehört insbesondere auch die von ihr sinngemäss erhobene Rüge betreffend Verletzung der Gemeindeautonomie, selbst wenn die Gemeinde selber auf eine eigene Beschwerdeerhebung verzichtet hat.

1.3 Die für den verwaltungsgerichtlichen Entscheid wesentlichen Verhältnisse ergeben sich aus den Akten. Von der beantragten Durchführung eines Augenscheines kann daher abgesehen werden.

2.  

2.1  Bau- und Zonenordnungen und deren Änderungen bedürfen gemäss § 89 PBG der Genehmigung. Genehmigungsbehörde ist die Baudirektion, wenn die Genehmigung ohne Vorbehalte erfolgen kann, bzw. der Regierungsrat, wenn sie nicht oder nicht vorbehaltlos erfolgen kann (§ 2 lit. a und b PBG). Im Genehmigungsverfahren werden Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit geprüft (§ 5 Abs. 1 PBG).

2.2 Nach der Regel von § 50 Abs. 1 und 2 VRG überprüft das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren nur auf Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch und -überschreitung. Es hat jedoch gestützt auf § 50 Abs. 3 VRG und Art. 33 Abs. 2 und 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) unter Umständen auch eine Ermessensüberprüfung vorzunehmen, wenn anders die volle Überprüfung der Nutzungspläne durch wenigstens eine Beschwerdebehörde nicht gewährleistet wäre (vgl. RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Dies ist der Fall, wenn wie hier eine grundeigentümerfreundliche Planung von dritter Seite nicht angefochten wurde und demgemäss eine erstmalige Überprüfung des Nutzungsplans erst im Rahmen einer Beschwerde eines Privaten gegen die Nichtgenehmigung erfolgt.

2.3 Allerdings auferlegen die verfassungsrechtlichen Einschränkungen der Gemeindeautonomie sowohl der Regierung als auch dem Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung bei der Überprüfung einer kommunalen Planung. Ein aufsichtsrechtliches Einschreiten durch die Regierung erweist sich ebenso wie eine Korrektur im Rekursverfahren nur dann als notwendig und zulässig, wenn sich die planerische Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn sie wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 20, § 50 N. 9, mit Hinweisen).

3.  

3.1 Der südliche Teil des streitbetroffenen Grundstücks Kat.-Nr. 01 liegt am nordöstlichen Rand der das schützenswerte Ortsbild von B umfassenden Kernzone K1. Der nördliche Teil des Grundstücks, welcher ca. 200m² gross ist, wurde bereits 1971 als allgemeines Erholungsgebiet der kommunalen Freihaltezone zugewiesen. An die Freihaltezone schliesst nordwärts das C, Objekt Nr. 02 des Bundesinventars der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) an.

3.2 Die Beschwerdeführerin wandte sich während der öffentlichen Auflage der revidierten BZO (§ 7 PBG) am 20. Oktober 2007 an die Gemeinde X und beantragte, dass der nördliche Teil des Grundstücks in die Kernzone einzuzonen sei. Sie begründete ihren Antrag damit, dass sie ohne Baubewilligung ein Gartenhäuschen errichtet habe und ein kleines Gewächshaus erstellen wolle. Auf beide Gebäude sei sie angewiesen, deren (im Fall des Gartenhäuschens nachträgliche) Bewilligung sei wohl nur möglich, wenn der betreffende Grundstücksteil eingezont werde. Nachdem der Gemeinderat die Einwendung nicht berücksichtigt hatte, stellte sie der Gemeindeversammlung den Antrag auf Einzonung. Dieser wurde am 10. Dezember 2007 mit 50 Stimmen bei 28 Gegenstimmen angenommen. Vor dem Entscheid der Gemeindeversammlung wurden die von der Beschwerdeführerin bereits bei ihrer Eingabe vom 20. Oktober 2007 geltend gemachten Gründe für eine Einzonung wiederholt, weitere Argumente dafür wurden nicht genannt. Folglich ist davon auszugehen, dass die Gemeindeversammlung den streitbetroffenen Grundstücksteil einzig aus dem Grund neu der Kernzone zuteilte, dass der Beschwerdeführerin die nachträgliche Bewilligung des Gartenhäuschens und die Erstellung eines Gewächshauses ermöglicht werden sollte.

4.  

4.1 Der Beschwerdegegner führte aus, dass der streitbetroffene Grundstücksteil bereits im Zonenplan 1971 als allgemeines Erholungsgebiet der kommunalen Freihaltezone zugewiesen worden sei. Das Gebiet befinde sich im Übergangsbereich zwischen dem schutzwürdigen Ortsbild B und dem im BLN verzeichneten C. Die bestehende Zonengrenze bilde eine sachgerechte, auf die vorhandene Bebauungsstruktur des schutzwürdigen Ortsbilds B abgestimmte Siedlungsbegrenzung. Dabei gelte es grundsätzlich, diesen Umgebungsbereich von Bauten und Anlagen freizuhalten. Aus raumplanerischer Sicht bestehe deshalb kein sachlicher Grund, die Kernzone K1 auf den in der kommunalen Freihaltezone gelegenen Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 01 auszudehnen.

4.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Kernzonengrenze durch ihr Grundstück verlaufe. Beim strittigen Grundstücksteil handle es sich nur um ein kleines Landstück. Es sei aufgrund der Grundstücksgrösse auszuschliessen, dass dort jemals ein Haus errichtet werden könne. Sie fördere die Biodiversität, in dem sie ihr Land nach ökologischen Grundsätzen bewirtschafte. Dies entspreche einem öffentlichen Interesse. Damit sie die Geräte und das Material für die Bewirtschaftung des Grundstücks unterbringen könne, benötige sie das kleine Gartenhäuschen (1.8m x 2.5m). Ebenso wolle sie ein kleines Gewächshaus (2m x 3m) errichten, da sie ihr Gemüse sowie zahlreiche Pflanzen zur Förderung der Artenvielfalt selbst ziehe. Deshalb sei sie darauf angewiesen, dass der betreffende Grundstücksteil der Kernzone zugewiesen werde. Die Definition der heutigen Schutzzone stimme nicht mehr mit der Definition der Freihaltezone aus der Zeit des kantonalen Gesamtplans von 1978 überein. Zu jenem Zeitpunkt habe das betreffende Landstück überhaupt nichts Schutzwürdiges enthalten. Es sei schliesslich auch zu beachten, dass die Gemeindeversammlung der Einzonung zugestimmt habe.

5.  

5.1 Kantonale, regionale und kommunale Freihaltezonen dienen der Erholung der Bevölkerung, der Bewahrung von Objekten des Natur- und Heimatschutzes sowie der Trennung und Gliederung des Siedlungsgebiets (vgl. §§ 39 und 61 PBG).

So verhält es sich auch im vorliegenden Fall. Die Freihaltezone dient in ihrem bisherigen Umfang zum einen der Begrenzung der Siedlungstätigkeit, indem die an sie anschliessende Kernzone K1 eng entlang der bestehenden Gebäude des Ortsteils B festgesetzt wurde. Zum andern bezweckt sie, den Übergangsbereich zwischen dem schützenswerten Ortsbild B und dem im BLN verzeichneten C von Bauten und Anlagen freizuhalten. Dies entspricht den übergeordneten Zielen der Raumplanung, wonach Siedlungen in ihrer Ausdehnung zu begrenzen und der Landschaftsraum weiträumig von Bauten und Anlagen freizuhalten ist (vgl. etwa Art. 1 Abs. 2 lit. a und Art. 3 Abs. 3 RPG).

5.2 Grund für die Einzonung des streitbetroffenen Grundstückteils war wie dargelegt (E. 4.3) einzig, dass eine nachträgliche Bewilligung des bereits erstellten Gartenhäuschens und der Neubau eines Gewächshauses ermöglicht werden sollte. Bei der Festsetzung von Zonenplänen dürfen aber nicht allein derartige Einzelinteressen ausschlaggebend sein. Insbesondere dienen die raumplanungsrechtlichen Mittel nicht dazu, die nachträgliche Genehmigung illegal erstellter Bauten zu ermöglichen.

Die Beschwerdeführerin kann daraus, dass sie ihr Grundstück ökologisch bebaut und sich den Zielen der Biodiversität verschrieben hat, nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die Art und Weise der Bewirtschaftung ihres Grundstücks steht ihr innerhalb der für die entsprechenden Zonen geltenden Vorschriften grundsätzlich frei. Die von der Gemeindeversammlung beschlossene Einzonung ist dementsprechend unabhängig von den konkreten Vorhaben der Beschwerdeführerin und der von ihr verfolgten Interessen zu beurteilen. Die beschlossene Einzonung würde offensichtlich eine Bautätigkeit in einem bisher in einer Nichtbauzone gelegenen Gebiet ermöglichen. Dafür bestehen jedoch keine sachlichen, mit den übergeordneten Zielen der Raumplanung im Einklang stehenden Gründe, während ein raumplanerisches Interesse an der Beibehaltung der bisherigen Zonierung besteht (vgl. vorangehend E. 5.1).

5.3 Ergibt sich zusammenfassend, dass die Einzonung des Grundstücks ohne sachliche und objektive Gründe erfolgt ist, erscheint schliesslich die von der Beschwerdeführerin sinngemäss erhobene Rüge, dass der Regierungsrat in unzulässiger Weise in die Gemeindeautonomie eingegriffen habe, als unbegründet.

5.4 Der Nichtgenehmigungsentscheid des Regierungsrats erweist sich demnach als rechtmässig, was zur Abweisung der Beschwerde führt.

6.  

Zu prüfen bleibt das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG ist Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen.

Die Beschwerdeführerin legte ihrem Gesuch um unentgeltliche Prozessführung eine provisorische Steuerveranlagung für das Bezugsjahr 2008 bei. Darin weist sie ein steuerbares Einkommen von Fr. 45'300.- und ein steuerbares Vermögen von Fr. 224'000.- aus. Aufgrund dieser Angaben kann nicht von einer Mittellosigkeit der Beschwerdeführerin ausgegangen werden, weshalb das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung abzuweisen ist, ohne dass die übrigen Voraussetzungen geprüft werden müssten.

7.  

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird abgewiesen;

und entscheidet:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'090.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert  Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, , einzureichen.

5.    Mitteilung an…