Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2009.00014

 

 

Entscheid

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 4. Februar 2009

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretärin Eliane Schlatter.  

 

 

 

 

In Sachen

 

 

 

Gemeinderat X,

vertreten durch Rechtsanwältin D,

Beschwerdeführer,

 

gegen

 

 

A,
vertreten durch B,
Sozialdienst Bezirk Z,
 

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

 

betreffend Einbürgerung,

hat sich ergeben:

I.  

A, 1986 geborene Ausländerin, reiste im März 1995 mit ihrer Mutter in die Schweiz ein. Sie wohnte zunächst in Z und in M. Seit Mai 2002 hat sie Wohnsitz in X und weilt seit Mitte 2004 in einem Heim. Sie wird vollumfänglich von der Asylfürsorge unterstützt. Mit Erreichen der Volljährigkeit wurde sie wegen Geistesschwäche unter Vormundschaft gestellt.

Mit Beschluss vom 13. Dezember 2005 lehnte die Bürgerliche Abteilung des Gemeinderats X ein Gesuch um Aufnahme in das Bürgerrecht der Gemeinde ab. Sie erachtete insbesondere das Erfordernis der wirtschaftlichen (Selbst-)Erhaltungsfähigkeit als nicht erfüllt.

II.  

Dagegen liess A rekurrieren. Der Bezirksrat Z hiess den Rekurs am 21. September 2006 in dem Sinn gut, als die Gemeinde X das Verfahren fortzusetzen und A vorbehältlich neuer Tatsachen ins Gemeindebürgerrecht aufzunehmen habe. Dazu erwog der Bezirksrat, dass die Rekurrentin aufgrund ihrer geistigen Behinderung nie in der Lage sein werde, sich wirtschaftlich selbst zu erhalten. Eine Gleichbehandlung behinderter und nicht behinderter Personen in Bezug auf die Anforderungen an die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit sei nicht gerechtfertigt.

III.  

Gegen diesen Entscheid liess der Gemeinderat X am 25. Oktober 2006 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, den Beschluss des Bezirksrats Z aufzuheben und das Einbürgerungsgesuch von A abzulehnen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. A verzichtete auf Beschwerdeantwort, verwies allerdings auf ihre Ausführungen in der Rekursschrift; gleichzeitig ersuchte sie um Gewährung unentgeltlicher Prozessführung. Auch der Bezirksrat sah unter Hinweis auf die Begründung des angefochtenen Entscheids von einer Vernehmlassung ab.

Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde am 24. Oktober 2007 gut. Unter Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats Z stellte es deshalb den Beschluss der Bürgerlichen Abteilung des Gemeinderats X vom 13. Dezember 2006 wieder her (VB.2006.00459, www.vgrzh.ch).

IV.  

Gegen dieses Urteil gelangte A mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten bzw. mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht. Dieses hiess die Beschwerde am 16. Dezember 2008 insoweit gut, als es das angefochtene Urteil aufhob und die Sache dem Verwaltungsgericht zu neuem Entscheid zurückwies. Dem Urteil des Bundesgerichts liegt die Auffassung zugrunde, dass die Nichteinbürgerung gegen das Verbot der Diskriminierung wegen einer Behinderung gemäss Art. 8 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 19. April 1999 (BV, SR 101) verstosse (1D_19/2007, www.bger.ch).

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

 

1.  

Die Beschwerde an das Verwaltungsgericht war bis Ende 2008 gegen Anordnungen im Bereich des Bürgerrechtserwerbs insofern zulässig, als ein Anspruch auf Einbürgerung bestand (§ 43 Abs. 1 lit. l des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2] e contrario). Das Verwaltungsgericht ist im Entscheid vom 24. Oktober 2007 zum Schluss gelangt, dass seine Zuständigkeit zur Behandlung der Beschwerde gegeben und die Gemeinde zur Rechtsmittelergreifung legitimiert ist. Daran hat sich nichts geändert. Auf die Beschwerde ist demnach einzutreten.

2.  

2.1 In der Schweiz geborene Personen ausländischer Staatsangehörigkeit werden im Recht auf kommunale Einbürgerung den Schweizer Bürgern und Bürgerinnen gleichge­stellt (§ 21 Abs. 2 Satz 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GemeindeG, LS 131.1]; vgl. auch § 22 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über das Gemeinde- und das Kantonsbürgerrecht vom 25. Oktober 1978 [BürgerrechtsV, LS 141.11]). Danach sind die politischen Gemeinden verpflichtet, jede mindestens seit zwei Jahren in der Gemeinde wohnende gesuchstellende Person (bzw. ebenso lang im Kanton wohnende Person, wenn sie zwischen 16 und 25 Jahre alt ist) auf ihr Verlangen in das Bürgerrecht der Gemeinde aufzunehmen, sofern sie sich und ihre Familie selber zu erhalten vermag, genügende Ausweise über ihre bisherigen Heimat- und Familienverhältnisse und über einen unbescholtenen Ruf beibringt und eine Einkaufsgebühr entrichtet (§ 21 Abs. 1 GemeindeG).

Nach § 21 Abs. 3 GemeindeG werden nicht in der Schweiz geborene Ausländer zwischen 16 und 25 Jahren den in der Schweiz Geborenen in diesem Alter gleichgestellt, sofern sie nachweisen können, dass sie in der Schweiz während mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks- oder Mittelschulstufe in einer der Landessprachen besucht haben (vgl. auch § 22 Abs. 1 Satz 2 BürgerrechtsV).

2.2 Die Gemeinde X hat die Aufnahme in das Bürgerrecht unter anderem mit der Begründung abgelehnt, die Beschwerdegegnerin könne die Einbürgerungsvoraussetzungen der kulturellen und politischen Integration aufgrund ihres Gesundheitszustandes nicht erfüllen. Wie die Vorinstanz zutreffend festhält, spielt die Eignung beim auf § 21 GemeindeG gestützten Anspruch auf Verleihung des Gemeindebürgerrechts keine Rolle (VGr, 15. Dezember 2004, VB.2003.00450, E. 5, und 11. Januar 2006, VB.2005.00360, E. 3, beides unter www.vgrzh.ch).

2.3 Als nicht in der Schweiz geborene Ausländerin erfüllt die Beschwerdegegnerin die in § 21 GemeindeG verlangten Voraussetzungen bis auf eine Ausnahme:

2.3.1 Sie ist 22-jährig, lebt seit über zwei Jahren in der Gemeinde X und verfügt über einen unbescholtenen Ruf. Sodann besuchte sie von 1995 bis 2004 die heilpädagogische Schule in Z.

2.3.2 Hingegen ist die geistig behinderte Beschwerdegegnerin nicht in der Lage, sich wirtschaftlich selber zu erhalten. Wie sich aus den Akten ergibt, muss sie vollumfänglich von der Asylfürsorge unterstützt werden. Dies anerkennt letztlich auch die Vorinstanz und deckt sich mit der Rechtsprechung der Kammer: Die Fähigkeit zur wirtschaftlichen Erhaltung gilt gemäss § 5 BürgerrechtsV als gegeben, wenn die Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen des Bewerbers oder der Bewerberin voraussichtlich in angemessenem Umfang durch Einkommen, Vermögen und Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind. Zu den Ansprüchen gegenüber Dritten zählen insbesondere Forderungen gegenüber privaten und öffentlichen Versicherungs- und Vorsorgeeinrichtungen, also auch Forderungen aus den Sozialversicherungen wie Unfall- und Krankenversicherung, Alters- und Hinterbliebenenversicherung sowie Invalidenversicherung, Arbeitslosenversicherung und anderen. Intakte soziale Netze, die selbst ungeachtet familienrechtlicher Unterstützungspflichten auch in finanzieller Hinsicht tragen werden, sind ebenfalls zu berücksichtigen (vgl. Handbuch Einbürgerungen, herausgegeben vom Amt für Gemeinden und berufliche Vorsorge des Kantons Zürich, Zürich 2002, Kap. 3.3). Hingegen fallen Leistungen der öffentlichen Sozialhilfe oder Fürsorge als anrechenbare Einkünfte grundsätzlich ausser Betracht. Dazu zählt auch die Unterstützung durch die Asylfürsorge (VGr, 28. Juni 2006, VB.2006.00158, E. 3.1 – 11. Januar 2006, VB.2005.00360, E. 4.2 – 15. Dezember 2004, VB.2003.00450, E. 6.2 – 11. April 2001, VB.2001.00003, E. 2b [alles unter www.vgrzh.ch]).

2.3.3 Es ist zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin trotz fehlender wirtschaftlicher Erhaltungsfähigkeit ins Bürgerrecht aufzunehmen ist.

3.  

3.1 Gemäss Art. 8 Abs. 1 BV sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Laut Abs. 2 darf niemand diskriminiert werden, unter anderem nicht wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.

3.2 Nach Meinung des Beschwerdeführers ist die Beschwerdegegnerin angesichts der fehlenden wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit nicht einzubürgern. Als einzigen Zweck der Einbürgerung bezeichnet er die finanzielle Besserstellung durch Erlangung von Sozialhilfe bzw. von (gegenüber der Asylfürsorge höheren kommunalen) Leistungen der Fürsorge. Im Falle der Einbürgerung würden diese Kosten zulasten der Gemeinde gehen. Es liege in ihrem Ermessen, gesunde Gemeindefinanzen und die Vermeidung erheblicher Dauerbelastungen höher zu gewichten als das private Interesse der Beschwerdegegnerin, finanziell gleich gestellt zu werden wie andere Heiminsassen. Die Verweigerung der Einbürgerung stelle auch unter Berücksichtigung der Behinderung der Beschwerdegegnerin keine Diskriminierung dar.

3.3 Die Vorinstanz ist demgegenüber der Auffassung, dass an die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit bei behinderten und nicht behinderten Personen klarerweise nicht dieselben Anforderungen gestellt werden dürften. Dies und der Umstand, dass sich die Gemeinde bei der Abweisung des Gesuchs zweifelsohne von sachfremden Überlegungen habe leiten lassen, veranlasste den Bezirksrat zur Gutheissung des Rekurses.

3.4 Das Bundesgericht hat im Rückweisungsentscheid in erster Linie die Frage gestellt, wie die Beschwerdegegnerin in ihrer konkreten Situation als Behinderte unter dem Gesichtswinkel von Art. 8 Abs. 2 BV durch das Erfordernis der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit gemäss § 21 Abs. 1 GemeindeG betroffen wird und ob für die Nichteinbürgerung rechtfertigende Gründe namhaft gemacht werden können. Es liege die Konstellation einer (indirekten) Diskriminierung vor, die einer qualifizierten Rechtfertigung bedürfe, um vor Art. 8 Abs. 2 BV bestehen zu können. Das Bundesgericht prüfte daher, ob die Nichteinbürgerung der Beschwerdegegnerin ein gewichtiges und legitimes öffentliches Interesse verfolge, ob sie als geeignet und erforderlich betrachtet werden könne und ob sie sich als verhältnismässig erweise.

Gesamthaft gelangte das Bundesgericht zum Ergebnis, dass die Benachteiligung der Beschwerdegegnerin durch das finanzielle Interesse der Gemeinde nicht in qualifizierter Weise gerechtfertigt werden könne; das Gericht bejahte deshalb eine Verletzung von Art. 8 Abs. 2 BV.

3.5 Diese Beurteilung durch das Bundesgericht ist zu übernehmen. In der Benachteiligung der Beschwerdegegnerin liegt eine Verletzung des Verbots, jemanden wegen einer Behinderung zu diskriminieren. Damit erweist sich der angefochtene Entscheid des Bezirksrats, welcher bei der Beschwerdegegnerin auf das Erfordernis der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit faktisch verzichtet hat, als rechtmässig. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

4.  

Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG). Dementsprechend sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen, was das Armenrechtsgesuch der Beschwerdegegnerin gegenstandslos macht. Einen Anspruch auf Parteientschädigung hat der Beschwerdeführer angesichts seines Unterliegens nicht (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Das Gesuch um Gewährung von Kostenfreiheit wird als gegenstandslos abgeschrieben;

und entscheidet:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an: …