Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2009.00026

 

 

 

Entscheid

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 28. Januar 2010

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Ersatzrichter Felix Huber, Gerichtssekretär Markus Heer.  

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

und

 

 

Baukommission der Stadt C,

Mitbeteiligte,

 

betreffend Bewilligungen,

hat sich ergeben:

I.  

Mit Beschluss vom 5. Mai 2008 eröffnete die Baukommission C A die Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 3. April 2008, mit der eine nachträgliche Rodungsbewilligung bzw. eine nachträgliche Bewilligung zur Auffüllung einer ehemaligen Sandstein-Abbaustelle im Wald (Kat.-Nr. 01, Gemeinde C) verweigert und die Entfernung der Deponie sowie der zu ihr führenden befestigten Zufahrt mit korrekter Entsorgung verlangt wurde.

II.  

Den von A erhobenen Rekurs vom 16. Juni 2008 gegen die Verfügung der Baudirektion hat die Baurekurskommission IV mit Entscheid vom 17. Dezember 2008 abgewiesen.

III.  

Mit Beschwerde vom 22. Januar 2009 beantragte A die Aufhebung des Entscheids der Baurekurskommission IV vom 17. Dezember 2008. Sodann verlangte er die Anweisung an die Baudirektion des Kantons Zürich, die baurechtliche Bewilligung nachträglich zu erteilen. Eventualiter sei der Rückbau der Deponie sowie der befestigten Zufahrtsstrasse inkl. der jeweiligen Entsorgung auf Staatskosten vorzunehmen respektive der Beschwerdeführer schadlos zu halten; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin/Mitbeteiligten.

Die Vorinstanz beantragte am 6. Februar 2009 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion ersuchte mit Eingabe vom 23. Februar 2009 ebenfalls um Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf den Mitbericht des Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) vom 18. Februar 2009, in dem auf die Eingaben im Rekursverfahren verwiesen wurde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der Beschwerde gegen einen Entscheid der Baurekurskommission IV zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Gemäss Art. 4 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über den Wald (Waldgesetz, WaG) gilt als Rodung die dauernde oder vorübergehende Zweckentfremdung von Waldboden. Nicht als Rodung gilt hingegen die Beanspruchung von Waldboden für forstliche Bauten und Anlagen sowie für nichtforstliche Kleinbauten und -anlagen (Art. 4 lit. a der Verordnung vom 30. November 1992 über den Wald [Waldverordnung, WaV]). Rodungen sind gemäss Art. 5 Abs. 1 WaG verboten. Eine Ausnahmebewilligung darf jedoch nach Art. 5 Abs. 2 WaG erteilt werden, wenn der Gesuchsteller nachweist, dass für die Rodung wichtige Gründe bestehen, die das Interesse an der Walderhaltung überwiegen, und zudem folgende Voraussetzungen erfüllt sind: Das Werk, für das gerodet werden soll, muss auf den vorgesehenen Standort angewiesen sein (lit. a); das Werk muss die Voraussetzungen der Raumplanung sachlich erfüllen (lit. b); die Rodung darf zu keiner erheblichen Gefährdung der Umwelt führen (lit. c). Nicht als wichtige Gründe gelten finanzielle Interessen, wie die möglichst einträgliche Nutzung des Bodens, oder die billige Beschaffung von Land für nichtforstliche Zwecke (Art. 5 Abs. 3 WaG).

3.  

Im vorinstanzlichen Verfahren bestritt der Beschwerdeführer noch, dass sein Grundstück Kat.-Nr. 5879 als Wald im Sinne des Waldgesetzes gelte. Diesen Einwand hat er fallen gelassen, macht aber geltend, das Grundstück sei schon seit Jahrzehnten als Ablagerungsstandort benutzt worden, was weder von der Beschwerdegegnerin noch der Mitbeteiligten je bemängelt worden sei. Die Bewaldung sei nämlich schon vor Inkrafttreten des Waldgesetzes entstanden, und das Grundstück sei auch schon zuvor als Ablagerungsstandort benutzt worden. Infolge der jahrelangen Duldung der Ablagerungen in diesem Waldstück sei somit ein wohlerworbener Anspruch auf diese Nutzung entstanden. Dieser könne nur entzogen werden, wenn dafür eine genügende gesetzliche Grundlage bestehe, ein ausreichendes öffentliches Interesse vorliege sowie der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gewahrt werde.

4.  

Aus dem in den Akten liegenden ALIS-Datenbankauszug des AWEL geht hervor, dass das Grundstück des Beschwerdeführers früher als Sandsteinbruch verwendet und die Entnahmestelle 1974 zum Teil gefüllt worden war (mit allerlei Abfallstoffen), weshalb das Grundstück auch im früheren Verdachtsflächenkataster (VFK) aufgeführt war. Nach Auskunft von D (früherer Grundeigentümer) soll anlässlich der Melioration vom Stadtrat beschlossen worden sein, die Deponie zu räumen, worauf aber wegen der schlechten Zugänglichkeit des Geländes verzichtet worden sei. Ab dann seien die Abfälle mit Grüngut der Bauern und der Gemeinde abgedeckt worden. Es trifft damit zu, dass auf dem Grundstück bereits seit längerer Zeit Material abgelagert wurde. Das ändert aber nichts daran, dass es sich um Wald handelt und damit jede Zweckentfremdung des Waldbodens, wie dies Materialablagerungen jeder Art darstellen, verboten ist (Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 WaG). Aus der früheren Verwendung des Grundstücks kann der Beschwerdeführer deshalb kein wohlerworbenes Recht auf neue Ablagerungen auf diesem Grundstück ableiten. Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass die Mitbeteiligte offenbar Kenntnis davon hatte, dass das Grundstück weiterhin als "Bauerngrube" verwendet wurde. 

5.  

Der Beschwerdeführer hat bereits im vorinstanzlichen Verfahren vorgebracht, die von ihm vorgenommene Ablagerung sei, gestützt auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes, nachträglich zu bewilligen. Die Vorinstanz hat eingehend erläutert, weshalb sich der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall nicht auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes stützen könne. Auf diese zutreffenden Ausführungen kann verwiesen werden (§ 70 i.V.m. § 28 Abs. 1 VRG).

5.1 Es ist sodann darauf hinzuweisen, dass der Beschwerdeführer nicht lediglich geringere Mengen an Aushub auf seinem Grundstück abgelagert hat. Vielmehr schuf er eine betonierte Zufahrt, um bis zu 1’500 m³ Aushubmaterial im Wald abzulagern, wofür er sein nachträgliches Gesuch stellte. Die Vorinstanz wies auf die in diesem Zusammenhang klare gesetzliche Regelung hin, welche vom Beschwerdeführer nicht bestritten wird. Nach § 309 lit. f des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ist für wesentliche Geländeänderungen, auch soweit sie der Gewinnung oder Ablagerung von Materialien dienen, eine baurechtliche Bewilligung nötig. Das Baugesuch ist gemäss § 312 PBG ohne Rücksicht auf die sachliche Zuständigkeit bei der örtlichen Baubehörde einzureichen. Gemäss Art. 30e Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) dürfen Abfälle nur auf Deponien abgelagert werden. Wer eine Deponie errichten oder betreiben will, braucht eine Bewilligung des Kantons; sie wird ihm nur erteilt, wenn er nachweist, dass die Deponie nötig ist. In der Bewilligung werden die zur Ablagerung zugelassenen Abfälle umschrieben (Art. 30e Abs. 2 USG). Deponien im Wald benötigen zudem eine Ausnahmebewilligung vom Rodungsverbot nach Art. 5 WaG sowie eine raumplanerische Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG).

5.2 Der Beschwerdeführer stützt sich auf ein Telefongespräch mit einem Mitarbeiter einer vom AWEL beauftragten Firma ab, welche Altlastenuntersuchungen durchführte. Daraus lässt sich nach dem Ausgeführten jedoch nicht auf eine Bewilligung zur Materialablagerung im Waldgebiet schliessen. Wenn die Vorinstanz  dazu ausführte, unter den gegebenen Umständen könne eine telefonische Auskunft keine Vertrauensgrundlage bilden, da die Unrichtigkeit einer allfälligen Aussage hätte erkannt werden müssen, ist dies nicht zu beanstanden. Der Beschwerdeführer vermag nicht aufzuzeigen, weshalb diese Beurteilung rechtsverletzend sein sollte. Das Wissen, dass derart massive Terrainveränderungen im Wald (betonierte Zufahrt, Deponie von bis zu 1’500 m³ Aushub) nicht ohne formelles Bewilligungsverfahren ausgeführt werden dürfen, muss auch bei "Laien" vorausgesetzt werden können. Die Betonierung der Zufahrt sowie diese gewaltige Ablagerung sind denn auch nicht vergleichbar mit der (ebenso illegalen) Nutzung als "Bauerngrube", wogegen anscheinend über längere Zeit nicht vorgegangen wurde. Aus dem Schreiben des AWEL vom 28. Februar 2005 (Standortinformation Kataster der belasteten Standorte) lässt sich ebenfalls nichts zugunsten des Beschwerdeführers ableiten; eine Bewilligung zur Materialablagerung auf Waldgebiet ist darin jedenfalls nicht zu erkennen.

6.  

Der Beschwerdeführer bestreitet sodann ein öffentliches Interesse am Rückbaubefehl. Er macht geltend, die von ihm vorgenommene Ablagerung stelle unverschmutztes Aushubmaterial dar, bestehend aus Erde, Lehm, Steinen, Tonsteinen und Humus. Die Ablagerungen seien somit nicht verschmutzt und sicherlich nicht schädlicher als die früheren Ablagerungen, welche nach Begutachtung durch das AWEL dort belassen werden könnten.

Selbst wenn die Ablagerungen des Beschwerdeführers tatsächlich keinerlei Verunreinigungen aufweisen würden, wäre ein öffentliches Interesse an der Beseitigung der Ablagerungen zu bejahen. Die räumliche Beschränktheit unseres Landes und damit der verlockende Rückgriff auf das integral geschützte Waldareal führt zu einer erheblichen Gefahrenquelle für den Wald (Stefan M. Jaissle, Der dynamische Waldbegriff und die Raumplanung, Zürich 1994, S. 7). Aus diesem Grund ist der Schutz des Waldes auch in Art. 77 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verankert. Einen wichtigen Bestandteil des Waldschutzes stellt das Verbot der Zweckentfremdung des Waldbodens dar (Art. 4 f. WaG). Zu beachten ist sodann, dass weitere gewichtige öffentliche Interessen daran bestehen, dass keine unkontrollierten und unbewilligten Ablagerungen im Wald vorgenommen werden. So gelten als äusserst gewichtige öffentliche Interessen auch die Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet und die Beachtung des Grundsatzes, wonach nicht verwertbare Abfälle nur auf dafür vorgesehenen Deponien abgelagert werden dürfen (BGr, 27. Mai 2008, 1C_397/2007, E. 3.4, mit Hinweisen, www.bger.ch).

7.  

Der Beschwerdeführer macht geltend, die Beseitigung der Ablagerungen sowie der betonierten Zufahrt sei unverhältnismässig. Er spricht damit insbesondere an, dass der angestrebte Zweck einer Massnahme in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen muss, die den Privaten auferlegt werden. Der staatliche Eingriff muss durch ein das private Interesse überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 581, 615).

Es besteht ein erhebliches öffentliches Interesse am Wiederherstellungsbefehl. Dem Beschwerdeführer ist nämlich nicht nur ein geringfügiger Verstoss vorzuwerfen, sondern eine massive Beeinträchtigung des Waldes durch eine betonierte Zufahrt sowie die Ablagerung einer grösseren Menge von Aushubmaterial, welches nach seinen Angaben aus Erde, Lehm, Steinen, Tonsteinen und Humus besteht. Ein Verzicht auf die Behebung solcher widerrechtlichen Zweckentfremdungen des Waldbodens liesse sich nicht rechtfertigen; zudem käme ihm eine erhebliche präjudizielle Wirkung zu. Daneben hat die Vorinstanz zu Recht festgehalten, dass dem Beschwerdeführer Bösgläubigkeit vorgeworfen werden muss. Bösgläubig handelt nicht nur, wer vorsätzlich, sondern auch, wer fahrlässig ohne Baubewilligung oder in Abweichung einer solchen baut (VGr, 21. April 2005, VB.2005.00008, E. 2.3, www.vgrzh.ch). Dem kann die vorliegend vorgenommene Bauschutt-Ablagerung auf Waldgebiet ohne Bewilligung gleichgestellt werden. Der Bösgläubige muss in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, nämlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baurechtlichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht beimessen und die dem Bauherrn erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Mass berücksichtigen.

Daraus ergibt sich, dass das öffentliche Interesse am Wiederherstellungsbefehl die privaten, rein wirtschaftlichen Interessen des Beschwerdeführers überwiegt. Wenn die Vorinstanz die Verhältnismässigkeit des Wiederherstellungsbefehls bejaht hat, kann ihr daher keine Rechtsverletzung vorgeworfen werden.

8.  

Die Vorinstanz führte aus, im Streit liege allein das vom Beschwerdeführer auf einer Fläche von rund 400 m² abgelagerte Aushubmaterial im Umfang von ca. 1’500 m³. Es sei nicht nachvollziehbar, wenn der Beschwerdeführer selber im nachträglichen Baugesuchsverfahren diese Menge angebe, danach aber geltend mache, die unrechtmässig entsorgte Menge sei geringer. Tatsächlich hat der Beschwerdeführer in seinem Gesuch eine Geländeauffüllung im Umfang von 1’500 m³ beantragt. Im Baugesuchsformular hat er als Begründung für den Verzicht auf die Aussteckung darauf hingewiesen, dass die Auffüllung bereits ausgeführt sei. Der Beschwerdeführer legt nicht substanziiert dar, dass er, gleich nachdem er erkannt habe, dass das von ihm vorgenommene Projekt problembelastet sei, von weiteren Ablagerungen abgesehen, sein Vorgehen eingestellt und damit weniger Material als beantragt abgelagert habe. Der Beschwerdeführer behauptet denn auch nicht einmal, dass er weiteres Aushubmaterial auf andere Weise entsorgt oder anderswo gelagert hätte. Dies wäre aber zu erwarten gewesen, wenn er tatsächlich auf sein Vorhaben teilweise verzichtet hätte.

9.  

Damit erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm bei diesem Ausgang nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'090.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…