Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2009.00126

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 8. Juli 2009

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtssekretär Markus Heer.  

 

 

 

In Sachen

 

 

 

1.    Dr. A,

 

2.    Dr. B,

 

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

betreffend Parteientschädigung,

hat sich ergeben:

I.  

A. Die Gesundheitsdirektion erteilte der Stiftung D erstmals mit Rahmenkontrakt 1999 einen Leistungsauftrag im Bereich der Wirbelsäulenchirurgie für Eingriffe bei Diskushernien und einfache Spondylodesen. Dieser galt für die Periode vom 1. Januar 1999 bis 31. Dezember 1999. Im Rahmenkontrakt 2000/2001 wurde der Leistungsauftrag bis 31. Dezember 2001 verlängert. In jenem von 2002/2003 wurde der Leistungsauftrag erstmals als Ausnahmeregelung bezeichnet und ad personam Dr. A und Dr. B befristet bis 31. Dezember 2005 erteilt. Dies wurde im Rahmenkontrakt 2004 bestätigt. Im Rahmenkontrakt 2005/2006 wurde der Leistungsauftrag bis 31. Dezember 2006 verlängert (vgl. zum Ganzen VGr, 1. März 2007, VB.2007.00048, www.vgrzh.ch).

B. Die Gesundheitsdirektion verfügte am 22. November 2006, dass der bis am 31. Dezember 2006 befristete Leistungsauftrag der Stiftung D im Bereich der Wirbelsäulenchirurgie nicht verlängert werde. Einem allfälligen Rekurs gegen die Verfügung wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.

II.  

Dagegen erhob die Stiftung D am 22. Dezember 2006 Rekurs beim Regierungsrat und beantragte, dass ihr der Leistungsauftrag für Standard-Wirbelsäulenchirurgie weiter zu erteilen sei. Im Sinn einer vorsorglichen Massnahme sei ihr zu bestätigen, dass sie für die Dauer des Rekursverfahrens weiterhin Standard-Wirbelsäulenchirurgie betreiben könne. Mit Rekurs an den Regierungsrat vom 27. Dezember 2006 beantragten Dr. A und Dr. B dem Regierungsrat, dass die Verfügung der Gesundheitsdirektion aufzuheben sei. Als vorsorgliche Massnahme sei anzuordnen, dass sie für die Dauer des Rekursverfahrens weiterhin Wirbelsäulenchirurgie am Spital E anbieten und betreiben könnten. Die Vizepräsidentin des Regierungsrats wies am 29. Dezember 2006 das von der Stiftung D gestellte Begehren um Erlass einer vorsorglichen Massnahme ab (act 9/I/8).

III.  

Gegen die Abweisung des Gesuchs um Erlass einer vorsorglichen Massnahme erhob die am 29. Januar 2007 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, dass ihr für die Dauer des Rekursverfahrens zu erlauben sei, weiterhin Standard-Wirbelsäulenchirurgie zu betreiben. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde am 1. März 2007 gut und wies die Gesundheitsdirektion in Sinne einer vorsorglichen Massnahme an, den der Beschwerdeführerin erteilten Leistungsauftrag für die Dauer des Rekursverfahrens zu verlängern (VB.2007.00048, www.vgrzh.ch). Gestützt auf den Verwaltungsgerichtsentscheid verlängerten die Gesundheitsdirektion und die Stiftung D am 4./18. April 2007 den gemäss Rahmenkontrakt 2005/2006 ad personam Dr. A und Dr. B erteilten Leistungsauftrag im Bereich der Wirbelsäulenchirurgie bis Ende des sechsten Monats nach jenem Monat, in welchem der Endentscheid im Rechtsmittelverfahren betreffend Nichtverlängerung des Leistungsauftrags erwachsen ist.

IV.  

Die Gesundheitsdirektion zog am 30. Juli 2008 ihre Verfügung vom 22. November 2006 in Wiedererwägung. Der strittige Leistungsauftrag wurde bis zum Inkrafttreten einer neuen, gestützt auf das revidierte Krankenversicherungsgesetz vom 21. Dezember 2007 (KVG) erlassenen Spitalliste verlängert. Die Verfügung wurde Dr. A und Dr. B am 23. September 2008 eröffnet. Diese hielten in ihrer Eingabe vom 9. Oktober 2008 an den Regierungsrat am Begehren um eine Parteientschädigung fest und beantragten, dass ihre Anwaltskosten von Fr. 101'864.90 vollumfänglich zu ersetzen seien. Der Regierungsrat schrieb am 30. Januar 2009 die vereinigten Rekursverfahren als in den Hauptpunkten erledigt ab. Er sprach der Stiftung D eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- und Dr. A und Dr. B eine solche von insgesamt Fr. 8'500.- zu.

V.  

Dagegen erhoben Dr. A und Dr. B am 9. März 2009 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragen, dass ihnen eine Parteientschädigung von mindestens Fr. 30'000.- zuzusprechen sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Staatskasse.

Der Regierungsrat und die Beschwerdegegnerin beantragten am 3. April 2009 bzw. 27. Mai 2009 Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Da eine Beschwerde gegen den Rekursentscheid des Regierungsrats in der Hauptsache zulässig wäre (§ 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG), ist das Verwaltungsgericht auch zur Behandlung der Beschwerde gegen die vom Regierungsrat festgesetzten Entschädigungsfolgen zuständig (§ 43 Abs. 3 VRG e contrario). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Gemäss § 17 Abs. 1 VRG werden im Verfahren vor den Verwaltungsbehörden keine Parteientschädigungen zugesprochen. Im Rekursverfahren und im Verfahren vor Verwaltungsgericht kann indessen gemäss § 17 Abs. 2 VRG die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte (lit. a) oder ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b). Kriterien für die Bemessung der Parteientschädigung finden sich in der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997 (GebV VGr), die für das vorinstanzliche Rekursverfahren sinngemäss anzuwenden ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17 N. 37). Gemäss § 12 Abs. 1 GebV VGr bemisst sich die Parteientschädigung nach der Bedeutung der Streitsache, der Schwierigkeit des Prozesses, dem Zeitaufwand und den Barauslagen.

2.2 Im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht können Rechtsverletzungen und die unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts geltend gemacht werden (§ 50 Abs. 1, § 51 VRG). Dies schliesst eine Kontrolle von Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung ein. Die Rüge der Unangemessenheit ist hingegen unzulässig (§ 50 Abs. 2 lit. c und Abs. 3 VRG). Da die Bemessung der Parteientschädigung einen Ermessensentscheid darstellt, ist die Befugnis des Verwaltungsgerichts, über deren Höhe zu befinden, eingeschränkt. Dem Gericht steht keine freie Ermessensüberprüfung zu; es kann nur bei rechtsverletzenden Ermessensfehlern eingreifen.

3.  

3.1 Der Regierungsrat führte aus, dass die Beschwerdeführer infolge der Wiederwägung der angefochtenen Verfügung durch die Beschwerdegegnerin im Ergebnis obsiegt hätten. Der Beizug eines Rechtsbeistandes im Rekursverfahren erscheine als gerechtfertigt, weshalb die Voraussetzungen für die Zusprechung einer Parteientschädigung gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG erfüllt gewesen seien. Diese müsse jedoch nicht kostendeckend sein. Es sei nicht jeder erdenkliche, sondern nur der objektiv notwendige Rechtsverfolgungsaufwand zu entschädigen. Nicht entschädigungspflichtig sei gemäss § 17 Abs. 1 VRG der Aufwand, der im Verfahren vor der Beschwerdegegnerin erwachsen sei. Da das Rekursverfahren bereits mit der aufgrund des Entscheids des Verwaltungsgerichts vom 1. März 2007 erfolgten Verlängerung des Rahmenkontrakts für 2007 materiell im Ergebnis gegenstandslos geworden sei, erweise sich der nachher ergangene Aufwand für das Rekursverfahren als unnötig. Nach der Rekurserhebung durch die Beschwerdeführer sei der Präsidialentscheid vom 29. Dezember 2006 ergangen. Von diesem Zeitpunkt an bis zum Entscheid des Verwaltungsgerichts habe die Verfahrensführung ausschliesslich bei Stiftung D gelegen, was dazu führe, dass lediglich die in der  Zeitspanne vom 24. November 2006 (Empfang der angefochtenen Verfügung) bis 27. Dezember 2006 (Einreichung der Rekursschrift) erfolgten Aufwendungen zu entschädigen seien. Werde von einem Stundenansatz von Fr. 250.- ausgegangen und würden 30 Arbeitsstunden für die Abfassung der 29-seitigen Rekursschrift in Anschlag gebracht, entspreche dies einem Honorar von  Fr. 7'500.-. Daneben rechtfertige es sich, den Betrag für die Barauslagen auf Fr. 1'000.- festzusetzen.

3.2 Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass sie durch die Verfügung der Beschwerdegegnerin in ihrer beruflichen Existenz bedroht gewesen seien. Der Regierungsrat habe ihnen am 29. Dezember 2006 mitgeteilt, dass ihr Begehren um vorsorgliche Massnahmen nicht vor Ende Januar 2007 beurteilt werde. Dagegen hätten sie sich gewehrt und weitere Beweismittel eingereicht. Am 2. Februar 2007 und am 16. Februar 2007 habe die Beschwerdegegnerin zu den Rekursen der Stiftung D und der Beschwerdeführer umfassend Stellung genommen. Letztere hätten am 20. Februar 2007 eine erste Stellungnahme zu den wichtigsten Argumenten der Beschwerdegegnerin abgegeben. Die Arbeit zur Beantwortung der Stellungnahmen der Beschwerdegegnerin habe auch nach dem Entscheid des Verwaltungsgerichts weitergeführt werden müssen. Nach Erhalt der Wiedererwägungsverfügung der Beschwerdegegnerin habe ausserdem noch die Abschreibung des Verfahrens beantragt werden müssen. Insgesamt bestehe für den Zeitraum vom 15. November 2006 bis 9. Oktober 2008 Anspruch auf Entschädigung. Der zeitliche Aufwand habe dabei insgesamt 196.5 Stunden betragen, weshalb die vom Regierungsrat zugebilligten 30 Arbeitsstunden offensichtlich unangemessen seien. Schliesslich widerspreche auch der vom Regierungsrat angenommene Stundenansatz von Fr. 250.- der Realität.

3.3 Die Beschwerdegegnerin bringt vor, dass die Beschwerdeführer zur Erhebung des Rekurses nicht legitimiert gewesen seien. Die Tatsache, dass der Leistungsauftrag nicht verlängert worden sei, beschlage einzig das Rechtsverhältnis zwischen der Stiftung D und der Beschwerdegegnerin. Die Nichtverlängerung des Leistungsauftrags habe nicht zu einem Berufsverbot geführt, vielmehr sei den Beschwerdeführern die Behandlung von ambulanten Patienten und diejenige von Patienten in der halbprivaten und privaten Abteilung weiterhin möglich gewesen. Sie seien deshalb nicht in ihrer beruflichen Existenz bedroht gewesen. Die angefochtene Verfügung sei nicht wegen einer negativen Beurteilung der Prozessaussichten in Wiedererwägung gezogen worden, sondern aufgrund geänderter tatsächlicher und rechtlicher Verhältnisse. Es könne daher nicht gesagt werden, dass die Beschwerdeführer im Rekursverfahren im Ergebnis obsiegt hätten. Das Verfahren hätte deshalb als gegenstandslos geworden abgeschrieben werden müssen, wobei die Verfahrenskosten nach den Prozessaussichten vor der Gegenstandslosigkeit zu verlegen gewesen wären. Es sei dabei mit hoher Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass die Rechtmässigkeit des Konzepts festgestellt worden wäre. Für die Zeit nach dem 27. Dezember 2007 sei im Übrigen kein objektiv notwendiger Aufwand ersichtlich, der bei der Bemessung der Parteientschädigung zu berücksichtigen wäre.

4.  

4.1 Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass die Beschwerdeführer zur Erhebung des Rekurses gegen die Verfügung vom 22. November 2006 nicht legitimiert gewesen seien, da die Tatsache, dass der Leistungsauftrag nicht verlängert worden sei, nur das Verhältnis zwischen der Stiftung D und der Beschwerdegegnerin betroffen habe. Es könne nicht sein, dass jeder Arzt eines Spitals, dessen Leistungsauftrag nicht erneuert wird, zum Rekurs im eigenen Namen zugelassen werde. Der Regierungsrat ging in seinem Rekursentscheid hingegen von der Rechtsmittelbefugnis der Beschwerdeführenden aus. Dies insbesondere weil der Leistungsauftrag ausdrücklich auf ihren Namen ("ad personam") gelautet habe.

Würde man der Ansicht der Beschwerdegegnerin folgen und den Beschwerdeführern die Rekurslegitimation absprechen, wäre deren Beschwerde von vornherein abzuweisen, da sie dann im Rekursverfahren keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung gehabt hätten.

Gemäss § 21 lit. a VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Ob die Beschwerdeführer zum Rekurs legitimiert waren, kann indes – wie nachfolgend zu zeigen ist – offen gelassen werden. Dass die Stiftung D – nicht die Beschwerdeführer – Adressatin der angefochtenen Verfügung war, da der Leistungsauftrag zwischen ihr und der Beschwerdegegnerin bestand, ist hingegen bei der Beurteilung der Höhe der Parteientschädigung zu berücksichtigen (vgl. dazu E. 5.2.2).

4.2 Die Anerkennung eines Begehrens ist gleich dem Rückzug als Unterliegen zu werten. Zieht eine Behörde die angefochtene Verfügung in Wiedererwägung, kann dies als Anerkennung gelten, was zur Kosten- und Entschädigungspflicht der Behörde führt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 17, § 17 N. 31). Die Beschwerdegegnerin geht jedoch davon aus, dass die Verfahrenskosten so zu verlegen seien, dass den Prozessaussichten nach dem Stand der Streitsache vor der Gegenstandslosigkeit Rechnung getragen werde. Sie begründet dies damit, dass nicht eine negative Beurteilung der Prozessaussichten, sondern die am 21. Dezember 2007 erfolgte Verabschiedung der Änderungen des Krankenversicherungsgesetzes Grund für die Wiedererwägung gewesen sei. Die Botschaft des Bundesrats zu diesen Änderungen datiert indes vom 15. September 2004 (BBl 2004 V 5551). Der Beschwerdegegnerin war demnach bereits zum Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung vom 22. November 2006 bekannt, dass das Krankenversicherungsgesetz in absehbarer Zeit geändert werde. Die Wiedererwägung erfolgte folglich nicht allein aufgrund geänderter rechtlicher Verhältnisse, vielmehr ist davon auszugehen, dass die Beschwerdegegnerin auch aus anderen Gründen feststellte, dass die angefochtene Verfügung nicht aufrecht erhalten werden kann. Es ist demnach nicht zu beanstanden, wenn der Regierungsrat davon ausging, dass die Beschwerdeführer im Rekursverfahren im Ergebnis obsiegt hatten, drangen sie doch aufgrund der Wiedererwägung der Verfügung in der Sache mit ihren Rekursanträgen durch.

Unbestritten ist, dass aufgrund der Komplexität der Streitsache der Beizug eines Rechtsanwalts gerechtfertigt war. Damit waren gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG die Voraussetzungen für die Zusprechung einer Parteientschädigung grundsätzlich gegeben.

5.  

Zu prüfen bleibt die Höhe der durch den Regierungsrat festgesetzten Parteientschädigung.

5.1 § 17 Abs. 2 VRG sieht lediglich eine "angemessene" Entschädigung der Umtriebe vor. Das bedeutet, dass dem Berechtigten nicht jeder erdenkliche, sondern grundsätzlich nur ein Teil des aufgrund der Umstände des Falls notwendigen Rechtsverfolgungsaufwands nach freiem (aber pflichtgemässem) Ermessen der Rechtsmittelinstanz zu entschädigen ist (Kölz/Bosshart Röhl, § 17 N. 36 f.; RB 1998 Nr. 8 = ZBl 99/1998, S. 524 ff.). Das Verwaltungsgericht hat in einem Entscheid vom 24. Mai 2006 eine Entschädigung von Fr. 4'500.-, welche 24.6 % des Aufwands von Fr. 18'300.- abdeckte, als nicht rechtsverletzend erachtet (VB.2005.00351, www.vgrzh.ch). Das Bundesgericht beurteilte am 7. Juli 1998 selbst eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- (knapp 11 %) bei einem Aufwand von Fr. 37'000.- als nicht willkürlich (URP 1998, S. 538 ff., 541). Eine Entschädigung von Fr. 3'000.- (4.1 %) bei behaupteten Anwaltskosten von Fr. 73'000.- würdigte das Bundesgericht am 23. Oktober 1998 zwar als am unteren Rand des Vertretbaren liegend, nicht aber als willkürlich (1P.181/1998, Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 43).

Ausnahmsweise ergibt die pflichtgemässe Ermessensanwendung bei der Entschädigungsfestsetzung aber, dass sich einzig die Entschädigung des vollen – notwendigen – Rechtsverfolgungsaufwands als angemessen im Sinn von § 17 Abs. 2 VRG erweist. Das gilt etwa dann, wenn ein Verfahren für den Entschädigungsberechtigten in persönlicher und beruflicher Hinsicht von grosser Tragweite ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17. N. 41; RB 1998 Nr. 8 = ZBl 99/1998, S. 524 ff.).

5.2  

5.2.1 Es liegt auf der Hand, dass die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 22. November 2006, mit welcher sie den Leistungsauftrag der Stiftung D im Bereich der erwähnten Wirbelsäulenbehandlungen nicht verlängerte, für die Beschwerdeführer einschneidende Konsequenzen hatte. Ihnen waren jedoch Behandlungen von Patienten in der halbprivaten und privaten Abteilung sowie sämtliche ambulanten Behandlungen weiterhin möglich. Im Gegensatz etwa zu Verfahren, in denen es um den Entzug einer Berufsausübungsbewilligung geht, stand die berufliche Existenz der Beschwerdeführer entgegen ihrer Darlegung nicht in Frage. Damit kam dem Rekursverfahren nicht eine derart grosse Tragweite zu, dass sich nur eine Entschädigung des vollen Rechtsverfolgungsaufwands als angemessen erweisen würde.

5.2.2 Vorliegend ist strittig, welche Bemühungen überhaupt entschädigungspflichtig sind. Der Regierungsrat und die Beschwerdegegnerin gehen davon aus, dass nur Aufwendungen, die im Zeitraum vom 24. November 2006 (Empfang der Verfügung vom 22. November 2006) bis 27. Dezember 2006 (Einreichen der Rekursschrift) erfolgten, zu entschädigen sind. Dabei ging der Regierungsrat von einem Aufwand von 30 Stunden bei einem Ansatz von Fr. 250.- pro Stunde aus. Die Beschwerdeführer wollen hingegen die Aufwendungen vom 15. November 2006 bis zum 9. Oktober 2008 ersetzt haben und bezeichnen den Ansatz von Fr. 250.- pro Stunde als realitätsfremd.

Die Parteientschädigung wird gemäss dem vorliegend sinngemäss anzuwendenden (vgl. dazu E. 2.2) § 12 Abs. 1 GebV VGer nach der Bedeutung der Streitsache, der Schwierigkeit des Prozesses, dem Zeitaufwand und den Barauslagen bemessen. Dabei müssen weder der Zeitaufwand noch der Stundenansatz genau beziffert werden, sondern es genügt, wenn die Parteientschädigung unter Berücksichtigung der genannten Kriterien in pflichtgemässer Ermessensausübung festgesetzt wird.

Festzuhalten ist, dass der von den Beschwerdeführern geltend gemachte zeitliche Aufwand deutlich übersetzt ist. Zunächst ist dabei darauf hinzuweisen, dass gemäss § 17 Abs. 1 VRG sämtliche Kosten, die vor dem Erlass der angefochtenen Verfügung angefallen sind, nicht zu ersetzen sind. Daneben weisen zahlreiche Aufwendungen, welche die Beschwerdeführer geltend machen, keinen direkten Zusammenhang zum Rekursverfahren auf bzw. gehen über das für die Rechtsverfolgung Notwendige hinaus. Schliesslich ist auch zu berücksichtigen, dass die Stiftung D Adressatin der Verfügung vom 22. November 2006 und der Präsidialverfügung des Regierungsrats vom 29. Dezember 2006 war. Sie war selber Partei im Rekursverfahren, womit der Aufwand der Beschwerdeführer erheblich vermindert war. Auf der anderen Seite ist hingegen zu berücksichtigen, dass die Streitsache ziemlich komplexe Rechts- und Sachfragen aufwarf und ein positiver Ausgang des Rekursverfahrens für die Beschwerdeführer von grossem Interesse war.

Unter Würdigung all dieser Umstände und unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts und des Bundesgerichts (vgl. dazu E. 5.1) hat der Regierungsrat sein Ermessen nicht verletzt, wenn er die Parteientschädigung auf Fr. 8'500.- festsetzte.

6.  

Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen. Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss den Beschwerdeführern aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'560.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, unter solidarischer Haftung eines jeden für den Gesamtbetrag.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…