Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2009.00160

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 20. August 2009

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Kaspar Plüss.

 

 

 

In Sachen

 

 

A AG, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde Regensdorf, vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Kanalisationsanschlussgebühren,

hat sich ergeben:

I.  

Die A AG ist Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 01 in D bei Regensdorf. Bis Februar 2006 standen auf diesem Grundstück ein 1867 gebautes Wohnhaus mit Scheune sowie ein 1932 errichtetes Wohnhaus mit Werkstatt; der Versicherungswert dieser Bauten betrug gemäss Angaben der A AG Fr. 1'964'300.-. Die Gebäude waren an die kommunale Kanalisation angeschlossen; Anschlussgebühren wurden allerdings nie erhoben, da die Gemeinde Regensdorf eine entsprechende Gebührenpflicht erst später einführte. Im März 2006 wurden die bis zu diesem Zeitpunkt vermieteten Bauten abgerissen und zwischen Juni 2006 und August 2007 durch zwei Wohnhäuser und eine Tiefgarage ersetzt (Liegenschaften Assek.-Nrn. 02, 03 und 04, E-Strasse 05/06, 07/08, 09 und 10).

Am 16. November 2007 erhob die Werkabteilung D für die Neuüberbauung der A AG Kanalisationsanschlussgebühren. Bei der Gebührenberechnung ging die Werkabteilung von einem Gebäudeversicherungswert von Fr. 5'994'200.- aus (basierend auf dem Index der Gebäudeversicherung Zürich [GVZ] von 100 Punkten für das Basisjahr 1939 und einem teuerungsbedingten Multiplikationsfaktor 900 für das Jahr 2006) und legte die Anschlussgebühr auf 1,5 Prozent dieses Betrags bzw. auf Fr. 89'913.- (ohne Mehrwertsteuer) fest. Dagegen erhob die Firma A AG beim Gemeinderat Regensdorf Einsprache und forderte unter anderem die Reduktion der Anschlussgebühren auf Fr. 60'448.50 (ohne Mehrwertsteuer). Sie begründete dies damit, bei der Überbauung handle es sich nicht um eigentliche Neubauten, für die der volle Gebührenbetrag zu verrechnen sei, sondern um Ersatzbauten, bei denen – wie bei Um- und Erweiterungsbauten – bloss eine reduzierte Anschlussgebühr geschuldet sei. Mit Zirkulationsbeschluss vom 19. Februar 2008 bestätigte der Gemeinderat Regensdorf die von der kommunalen Werkabteilung festgelegte Anschlussgebühr und wies die Einsprache der A AG in diesem Punkt ab. Zur Begründung führte der Gemeinderat aus, es sei zulässig, Ersatzbauten mit vollen Anschlussgebühren zu belasten, wenn für das betreffende Grundstück bisher noch nie entsprechende Gebühren bezahlt worden seien.

II.  

Einen gegen den Beschluss des Gemeinderats Regensdorf vom 19. Februar 2008 erhobenen Rekurs der A AG wies der Bezirksrat F am 4. März 2009 ab.

III.  

Am 27. März 2009 erhob die A AG beim Verwaltungsgericht Beschwerde und beantragte die Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats F vom 4. März 2009 sowie die Erhebung einer reduzierten Anschlussgebühr für die betroffenen Gebäude. Eventuell sei die Sache zur neuen Entscheidung an die Gemeinde Regensdorf zurückzuweisen. Die Kosten seien der Gemeinde Regensdorf aufzuerlegen, und der Beschwerdeführerin sei eine angemessene Umtriebsentschädigung zuzusprechen.

In der Vernehmlassung vom 15. April 2009 beantragte der Bezirksrat F die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerin stellte im Rahmen der Beschwerdeantwort vom 8. Juni 2009 ebenfalls Antrag auf Beschwerdeabweisung. Ferner seien der Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten aufzuerlegen, und sie sei zu einer angemessenen Prozessentschädigung zu verpflichten.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Aufgrund von § 38 Abs. 1 und 2 VRG fällt die Sache in die Zuständigkeit der Kammer: Der Streitwert beträgt mehr als Fr. 20'000.-, da die Beschwerdeführerin die Reduktion der Kanalisationsanschlussgebühr (ohne Mehrwertsteuer) von Fr. 89'913.- auf Fr. 60'448.50 verlangt.

2.  

2.1 Gemäss Art. 60a Abs. 1 Satz 1 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG) sorgen die Kantone dafür, dass die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der Abwasseranlagen, die öffentlichen Zwecken dienen, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Nach § 45 des zürcherischen Einführungsgesetzes vom 8. Dezember 1974 zum Gewässerschutzgesetz (EG GSchG) und § 29 Abs. 2 des kantonalen Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (WasserwirtschaftsG) erheben die Gemeinden für die Benützung der öffentlichen Wasserversorgungs-, Abwasser- und Abfallbeseitigungsanlagen kostendeckende Gebühren. Gestützt darauf hat die Gemeinde Regensdorf die von der Gemeindeversammlung am 26. Juni 1989 genehmigte Verordnung über Gebühren an Abwasseranlagen (AbwGebV) erlassen. Die AbwGebV wurde zwar kürzlich durch die Verordnung über die Gebühren für Siedlungs­entwässerungs­anlagen (SEGebVO) ersetzt. Doch Abwasserbewilligungen, welche vor dem Inkrafttreten der SEGebVO erteilt wurden, sind nach altem Recht bzw. nach der AbwGebV zu beurteilen (Art. 22 Abs. 3 SEGebVO). Die Pflicht zur Leistung der Anschlussgebühr entsteht mit dem Anschluss an die öffentliche Kanalisation (Einspitz; vgl. Art. 8 Abs. 1 AbwGebV und Art. 15 SEGebVO). Weil im vorliegenden Fall unbestritten ist, dass sich der abgabepflichtige Tatbestand vor Inkrafttreten der SEGebVO ereignet hat, kommt die AbwGebV zur Anwendung.

2.2 Art. 2 bis 12 AbwGebV regeln die Erhebung von Anschlussgebühren. Nach Art. 2 AbwGebV haben die Grundeigentümer als Einkauf in die öffentlichen Abwasseranlagen für den Anschluss der Abwasseranlagen einer oder zusammengefasster Liegenschaften an die öffentliche Kanalisation eine Abwassergebühr zu entrichten. Die Anschlussgebühr beträgt laut Art. 3 AbwGebV 1,5 Prozent der Gebäudeversicherungssumme (Basiswert 1939 mal Teuerungsfaktor) der angeschlossenen Gebäude. Gemäss Art. 6 Abs. 1 AbwGebV ist im Fall von Um- und Erweiterungsbauten bereits angeschlossener Gebäude eine Gebührennachzahlung zu erheben, wenn die baulichen Veränderungen eine Steigerung des Gebäudeversicherungswerts zur Folge haben. Als nachzuzahlender Betrag gilt die Differenz zwischen der aufgrund der Verordnung ermittelten Anschlussgebühr für die Verhältnisse nach Eintritt einer der in der Verordnung genannten Voraussetzungen und der Anschlussgebühr für die Verhältnisse vor Eintritt dieser Voraussetzungen (Art. 6 Abs. 2 AbwGebV). Werden an Stelle ganz oder teilweise abgebrochener oder zerstörter Gebäude innert zwei Jahren neue Bauten erstellt, so finden die Bestimmungen von Art. 6 AbwGebV eine sinngemässe Anwendung (Art. 7 AbwGebV).

2.3 Mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht kann jede Rechtsverletzung geltend gemacht werden (§ 50 Abs. 1 VRG). Zu berücksichtigen ist allerdings, dass den Gemeinden bei der Auslegung und Anwendung ihres eigenen Rechts ein erheblicher Beurteilungsspielraum zukommt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 8).

3.  

3.1 Die Vorinstanz war im angefochtenen Entscheid zum Schluss gekommen, die Beschwerdegegnerin habe im Zusammenhang mit den Ersatzbauten der Beschwerdeführerin zu Recht eine volle Anschlussgebühr verlangt (basierend auf dem gesamten Gebäudeversicherungswert) und nicht eine nach Art. 6 AbwGebV reduzierte Gebühr (basierend auf der Zunahme des Gebäudeversicherungswerts). Die vom Gemeinderat vorgenommene Auslegung der relevanten Verordnungsbestimmungen sei nicht zu beanstanden. Eine Gebührenerhebung nach Art. 6 f. AbwGebV komme nur bei Um-, Erweiterungs- und Ersatzbauten infrage, für die bereits zu einem früheren Zeitpunkt Kanalisationsanschlussgebühren entrichtet worden seien. Diesfalls rechtfertige sich eine Saldierung der massgebenden Versicherungswerte, um unzulässige Doppelbelastungen auszuschliessen. Bei erstmaligen Um-, Erweiterungs- und Ersatzbauten hingegen, für die noch nie Anschlussgebühren geleistet worden seien, müsse gestützt auf Art. 3 AbwGebV der volle Gebührenbetrag erhoben werden. Ansonsten käme es zu einer ungerechtfertigen Schlechterstellung jener Eigentümer, die für eine Neubaute die volle Anschlussgebühr zu entrichten hätten.

3.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihre Anschlussgebühr hätte nicht auf der Basis des Gebäudeversicherungswerts festgelegt werden dürfen (1,5 % von Fr. 5'994'200.- = Fr. 89'913.-), sondern wäre aufgrund der baulichen Wertvermehrung zu berechnen gewesen (1,5 % von Fr. 4'029'900.- = Fr. 60'448.50). Im Zusammenhang mit innert 2 Jahren errichteten Ersatzbauten dürfe nämlich nicht die volle Kanalisationsanschlussgebühr verlangt werden, sondern nur eine nach Art. 6 f. AbwGebV verminderte Gebühr. Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin differenziere die Verordnung nicht zwischen Grundstücken, für die bereits Kanalisationsanschlussgebühren bezahlt worden seien, und jenen, für die noch nie Gebühren entrichtet wurden, weil sie vor Inkrafttreten der Verordnung angeschlossen worden waren. Weder der Wortlaut noch die Ingresstitel der Verordnung statuierten für die im vorliegenden Fall erstellten Ersatzbauten eine volle Gebührenpflicht. Die Auslegung der Vorinstanzen, die die Gebührenreduktion von der Erhebung früherer (wohl oft kaum mehr belegbarer) Gebührenzahlungen abhängig mache, finde in der Verordnung keine Stütze und verstosse gegen das Legalitätsprinzip, das im Abgaberecht in besonderem Mass zu berücksichtigen sei. Ferner müsse beachtet werden, dass die Beschwerdegegnerin im Fall von Erweiterungsbauten selbst dann den reduzierten Tarif gemäss Art. 6 AbwGebV anwende, wenn der betreffende Eigentümer zuvor nie Anschlussgebühren bezahlt habe. Aus Gründen der Rechtsgleichheit dürfe demnach auch bei der Errichtung von Ersatzbauten nicht der volle Betrag erhoben werden. Zulässig sei die Erhebung der vollen Gebühr somit nur im Fall von eigentlichen Neubauten bzw. Neuanschlüssen, die mit entsprechenden Baukosten des Gemeinwesens verbunden seien.

3.3 Die Beschwerdegegnerin hält im Rahmen der Beschwerdeantwort daran fest, dass die Beschwerdeführerin aufgrund der errichteten Ersatzbauten die volle Anschlussgebühr schulde, weil für das betreffende Grundstück zuvor nie Kanalisationsanschlussgebühren entrichtet worden waren. Art. 2 und 3 AbwGebV böten eine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung des vollen Betrags. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin falle der vorliegende Tatbestand nicht unter Art. 6 f. AbwGebV bzw. unter die Ingresstitel „Gebührennachzahlung“ und „Gebührenanrechnung“, da für den Kanalisationsanschluss des Grundstücks der Beschwerdeführerin bis anhin noch nie eine Gebühr geleistet worden sei und folglich auch nichts „nachbezahlt“ bzw. „angerechnet“ werden könne. Der Sinn der Gebührenreduktion gemäss Art. 6 f. AbwGebV liege darin, Doppelbelastungen jener Grundeigentümer zu vermeiden, die bereits früher Kanalisationsanschlussgebühren entrichtet hätten und ihre Liegenschaft nun um- oder ausbauten. Im Fall der Beschwerdeführerin stehe eine Doppelbelastung jedoch nicht zur Diskussion, da für den Anschluss der abgebrochenen Altbauten nie Gebühren geleistet worden waren. Die Beschwerdeführerin habe jahrelang davon profitieren können, dass ihr Grundstück aufgrund einer altrechtlichen Regelung ohne Entrichtung einer Gebühr an die Kanalisation angeschlossen war. Würde man für die nun erstellten Ersatzbauten lediglich reduzierte Anschlussgebühren verlangen, so führte dies zu einer ungerechtfertigten Privilegierung der Beschwerdeführerin gegenüber den übrigen Grundeigentümern, die für die Minderdeckung der Infrastrukturaufwendungen aufzukommen hätten. Im Übrigen müsse bei Grundstücken, für die zuvor nie Anschlussgebühren bezahlt worden seien, zwischen Ersatz- und Erweiterungsbauten unterschieden werden: Bei Erweiterungsbauten dürfe der unter altem Recht erstellte Anschluss aufgrund des Rückwirkungsverbots nicht nachbelastet werden, sodass bloss der reduzierte Betrag geschuldet sei. Bei Ersatzbauten hingegen bestehe keine Rückwirkungsproblematik, da die Gebühren für den Kanalisationsanschluss der neuen Überbauung erhoben würden.

3.4 Zusammenfassend vertreten die Verfahrensbeteiligten folgende Auffassungen: Die Beschwerdeführerin geht davon aus, lediglich für eigentliche Neubauten rechtfertige sich die Erhebung einer vollen Anschlussgebühr. Demgegenüber nimmt die Beschwerdegegnerin zusätzlich auch bei der Errichtung von Ersatzbauten eine volle Gebührenpflicht an, wenn zuvor nie eine Anschlussgebühr bezahlt worden war. Noch weitergehend hält die Vorinstanz die Bezahlung der vollen Anschlussgebühr ferner auch dann für angebracht, wenn eine Liegenschaft, für die zuvor nie Anschlussgebühren entrichtet worden waren, um- oder ausgebaut wird.

4.  

In sachverhaltlicher Hinsicht ist vorab festzuhalten, dass für das Grundstück der Beschwerdeführerin bis anhin nie Anschlussgebühren bezahlt worden sind. Die Beschwerdeführerin macht zwar in einem Eventualstandpunkt geltend, die frühere Grundeigentümerin habe im Jahr 1981 Mehrwertbeiträge in der Höhe von insgesamt Fr. 12'879.40 entrichtet (vgl. Beilage 9), die für die Erstellung der Kanalisation verwendet worden seien. Dieses an sich zulässige Vorbringen (vgl. § 52 Abs. 2 VRG) erweist sich indessen als unbehelflich: Zu Recht weist die Beschwerdegegnerin im Rahmen der Verfügung vom 19. Februar 2008 darauf hin, dass die Leistung eines Mehrwertbeitrags im Sinne von § 42 ff. EG GSchG von der Bezahlung einer Anschlussgebühr im Sinne von § 45 EG GSchG zu unterscheiden ist, und dass die Abgaben unabhängig voneinander geschuldet sind, wenn – wie hier – die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. dazu Peter Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, URP 1999 539 ff., S. 555; BGr, 18. Mai 2005, 2P.223/2004, E. 3.2, www.bger.ch).

5.  

Die Beschwerdegegnerin macht geltend, die von der Beschwerdeführerin verlangte Anwendung des reduzierten Gebührentarifs auf den vorliegenden Sachverhalt sei bereits aufgrund des Wortlauts der Verordnung ausgeschlossen. § 7 AbwGebV sieht bei abgebrochenen und innert zwei Jahren neu erstellten Bauten die sinngemässe Anwendung von § 6 AbwGebV vor, wonach eine reduzierte (auf der Steigerung des Gebäudewerts basierende) Anschlussgebühr zu erheben ist. Im vorliegenden Fall hat die Beschwerdeführerin die an die Kanalisation angeschlossenen Altbauten im März 2006 abgerissen und binnen 17 Monaten Ersatzbauten erstellen lassen. Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin ist nicht ersichtlich, weshalb § 7 AbwGebV aufgrund des Wortlauts auf diesen Sachverhalt nicht anwendbar sein sollte. Allein aus dem Ingresstitel „Gebührenanrechnung“ kann jedenfalls nicht gefolgert werden, dass § 7 AbwGebV nur dann zur Anwendung kommt, wenn bereits für die abgebrochenen Altbauten Anschlussgebühren bezahlt worden waren. Wollte man aus diesem Ingresstitel schliessen, Art. 7 AbwGebV sei nur dann anwendbar, wenn bereits früher Gebühren bezahlt worden waren, da eine Anrechnung sonst logisch nicht denkbar sei, so müsste der gleiche Schluss auch aus dem Ingresstitel zu Art. 6 AbwGebV „Gebührennachzahlung“ gezogen werden, denn auch eine Nachzahlung kommt streng genommen nur in Frage, wenn zuvor schon einmal Gebühren bezahlt worden sind. Trotz des Ingresstitels wendet die Beschwerdegegnerin Art. 6 AbwGebV aber auch auf Grundstücke an, für die zuvor nie Anschlussgebühren entrichtet wurden. Demnach ist mit der Beschwerdeführerin davon auszugehen, dass der Wortlaut der Verordnung die Anwendung des reduzierten Gebührentarifs nicht ausschliesst, wenn für den Kanalisationsanschluss des betreffenden Grundstücks zuvor nie Gebühren bezahlt worden waren.

6.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, es sei unzulässig, bei der Errichtung von Ersatzbauten höhere Anschlussgebühren zu verlangen als bei Um- und Ausbauten.

6.1 Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dienen Anschlussgebühren dazu, die Kosten der Erstellung der Infrastrukturanlagen zu decken, an welche die Liegenschaft angeschlossen wird. Mit der Entrichtung der Gebühr erfolgt der Einkauf in das Infrastrukturnetz bzw. die Möglichkeit, das fragliche Leitungsnetz zu benutzen (BGr, 10. Oktober 2007, 2C_152/2007, E. 5.2, www.bger.ch). Falls die massgeblichen Vorschriften dies vorsehen, darf zwar bei nachträglichen baulichen Veränderungen eine ergänzende Anschlussgebühr erhoben werden, ohne dass es dabei auf die zu erwartende Mehr- oder Minderbelastung der öffentlichen Versorgungs- und Entsorgungsnetze ankommt (BGr, 29. Mai 2009, 2C_656/2008, E. 3.3; BGr, 28. August 2003, 2P.45/2003, E. 5.3; beide unter www.bger.ch). Mit Blick auf den mit den Anschlussgebühren verfolgten Finanzierungszweck erscheint es aber nicht gerechtfertigt, Ersatzbauten anders zu behandeln als Um- und Erweiterungsbauten (BGr, 10. Oktober 2007, 2C_152/2007, E. 5.2, www.bger.ch). Die Gleichbehandlung von Ersatz- und Erweiterungsbauten drängt sich bis zu einem gewissen Grad auch aus praktischen Gründen auf, da zwischen Um- und Ausbauten sowie eigentlichen Ersatzbauten letztlich keine scharfe Trennung gemacht werden kann (BGr, 10. Oktober 2007, 2C_152/2007, E. 5.4; BGr, 1. September 2003, 2P.78/2003, E. 3.6, beide unter www.bger.ch). Bei Um- und Erweiterungsbauten kann die neu geschaffene Bausubstanz wert- und volumenmässig neben der verbliebenen Altsubstanz derart dominieren, dass der Vorgang baulich und wirtschaftlich der Erstellung einer Ersatzbaute gleich- oder nahekommt (BGr, 1. September 2003, 2P.78/2003, E. 3.6, www.bger.ch). Zwar ist nicht ausgeschlossen, für Ersatzbauten eine gleich hohe Anschlussgebühr zu verlangen wie für Neubauten, wenn für die Altbaute bisher nie eine solche Abgabe erhoben wurde. Dies setzt jedoch voraus, dass auch bei Um- und Erweiterungsbauten die Gebühr wie bei einer Neubaute festgesetzt wird (BGr, 10. Oktober 2007, 2C_152/2007, E. 5.4, www.bger.ch). Im Fall einer Ersatzbaute ist die Erhebung der vollen Anschlussgebühr allerdings umso fragwürdiger, als diese die öffentlichen Versorgungswerke unter Umständen weniger stark in Anspruch nimmt als die beseitigte Altbaute (BGr, 1. September 2003, 2P.78/2003, E. 3.6, www.bger.ch, mit Hinweisen; vgl. auch BGr, 10. Oktober 2007, 2C_152/2007, E. 5.3, www.bger.ch).

6.2 Im vorliegenden Fall erhob die Beschwerdegegnerin für die Errichtung der Ersatzbauten der Beschwerdeführerin die volle (für Neubauten geltende) und nicht eine reduzierte (für Erweiterungsbauten geltende) Anschlussgebühr. Dies steht im Widerspruch zur soeben dargelegten bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach die unterschiedliche Behandlung von Erweiterungs- und Ersatzbauten im Zusammenhang mit Kanalisationsanschlussgebühren grundsätzlich nicht mit dem in Art. 8 BV verankerten Gleichbehandlungsverbot vereinbar ist. Die Erhebung der vollen, für eigentliche Neubauten geltenden Anschlussgebühr wäre im Fall von Ersatzbauten nur dann zulässig, wenn der volle Tarif auch für Erweiterungsbauten gälte, was aber gemäss Art. 6 AbwGebV gerade nicht der Fall ist. Die Rechtsgleichheit gebietet es demnach in Bezug auf die vorliegend errichteten Ersatzbauten, den reduzierten, für Um- und Ausbauten geltenden Gebührentarif anzuwenden.

7.
Die Beschwerdegegnerin rechtfertigt die Erhebung der vollen Anschlussgebühr freilich damit, dass für den Kanalisationsanschluss des Grundstücks der Beschwerdeführerin bis anhin nie Gebühren bezahlt worden seien. Während bei Erweiterungsbauten bloss reduzierte Anschlussgebühren in Frage kämen, weil das Rückwirkungsverbot einer vollen nachträglichen Gebührenerhebung entgegenstehe, bewirke die Errichtung von Ersatzbauten einen neuen Abgabetatbestand und rechtfertige damit bei Grundstücken, für die zuvor nie Anschlussgebühren entrichtet worden seien, die Erhebung der vollen Gebühr.

7.1 Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bestimmen sich die rechtlichen Voraussetzungen für die Erhebung der Anschlussgebühr grundsätzlich nach den im Zeitpunkt des Anschlusses geltenden Vorschriften (BGr, 28. August 2003, 2P.45/2003, E. 5.1, www.bger.ch; BGE 102 Ia 69 E. 3). Dabei ist zu beachten, dass die Anschlussgebühr nach ihrem Zweck als einmalige Abgabe konzipiert ist. Wenn von angeschlossenen Liegenschaften nachträgliche oder zusätzliche Anschlussgebühren für ein bereits seit längerer Zeit bestehendes Werk erhoben werden, so besteht der Vorteil des gewährten Anschlusses zwar auch noch im Zeitpunkt der nachträglich erhobenen Gebühr. Gegenstand der einmaligen Abgabe ist jedoch der gewährte Anschluss als solcher, welcher die zu entgeltende Gegenleistung des Gemeinwesens bildet und insoweit einen abgeschlossenen Sachverhalt darstellt. Veränderungen, die die Qualität des Anschlusses beeinflussen und dem Benützer einen zusätzlichen Vorteil verschaffen (z.B. Kanalisationserneuerung oder Gebäudesanierung), können zwar die Erhebung einer zusätzlichen Anschlussgebühr rechtfertigen; in diesem Fall sind es aber die Veränderungsvorgänge, die einen abgeschlossenen Sachverhalt darstellen und allenfalls die Pflicht zur Zahlung einer weiteren Gebühren auslösen. Wenn das Gemeinwesen die durch die Erneuerung oder Erweiterung der öffentlichen Anlage entstandenen Kosten erst nachträglich durch ergänzende Anschlussgebühren decken will, beurteilt sich die Zulässigkeit dahingehender Vorschriften nach den Grundsätzen des Rückwirkungsverbots (BGr, 28. August 2003, 2P.45/2003, E. 5.3, www.bger.ch, mit zahlreichen Hinweisen).

7.2 Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin gilt das Rückwirkungsverbot bei der Erhebung von Anschlussgebühren demnach nicht nur im Fall von Um- und Ausbauten, sondern auch bei Ersatzbauten. Im Folgenden ist deshalb zu prüfen, ob das Rückwirkungsverbot im vorliegenden Fall der Erhebung einer vollen Anschlussgebühr entgegensteht.

7.3 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die rückwirkende Erhebung einer Anschlussgebühr nur dann zulässig, wenn sie ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses klar gewollt ist, wenn sie zeitlich mässig ist, wenn sie keine stossenden  Rechtsungleichheiten bewirkt, wenn sie sich durch triftige Gründe rechtfertigen lässt und wenn sie nicht in wohlerworbene Rechte eingreift (BGr, 28. August 2003, 2P.45/2003, E. 5.2, www.bger.ch). Unter „triftigen Gründen“ sind besondere Gründe zu verstehen, die nicht nur den selbstverständlichen Folgen entgegentreten wollen, die mit jeder derartigen Rechtsänderung verbunden sind. Werden Abgaben neu eingeführt oder erhöht, hat dies notwendigerweise zur Folge, dass diejenigen günstiger behandelt werden, für die sich der abgabepflichtige Sachverhalt vor dem Inkrafttreten der Änderung ereignet hat. Wollte man es anders sehen, so könnte für alle Abgabeerlasse eine Rückwirkung angeordnet werden (BGE 102 Ia 69 E. 3c). Demnach obliegt es der Gemeinde, die nach ihrem Finanzierungssystem vorgesehenen Abgaben so festzusetzen, dass das bundesrechtlich vorgeschriebene Kostendeckungsziel erreicht werden kann. Wo dies versäumt wird, setzt das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot einer nachträglichen Erhöhung der Anschlussgebühren Grenzen. Dass die erhöhten Anschlussgebühren nur für die seither neu angeschlossenen Liegenschaften Anwendung finden und nicht auch für nach altem Recht bereits angeschlossene Liegenschaften, liegt in der Natur der Sache und verstösst nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot, solange es nicht um die Abgeltung der Baukosten von neu erstellten, allen Eigentümern zugute kommenden Anlagen geht (BGr, 28. August 2003, 2P.45/2003, E. 5.3, www.bger.ch).

7.4 Vor dem Hintergrund der dargelegten bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann die Erhebung der vollen Anschlussgebühr im vorliegenden Fall nicht mit dem Argument gerechtfertigt werden, dass für das Grundstück der Beschwerdeführerin bis anhin nie Anschlussgebühren bezahlt worden waren. Die Abwassergebührenverordnung der Gemeinde Regensdorf enthält keine spezifischen Bemessungsregeln für Grundstücke, die bereits vor Inkrafttreten der Gebührenpflicht an die Kanalisation angeschlossen wurden. Das Rückwirkungsverbot lässt für solche Grundstücke prinzipiell keine nachträgliche volle Gebührenerhebung zu. Im Zusammenhang mit Um- und Ausbauten räumt die Beschwerdegegnerin selber ein, dass die Erhebung der vollen Gebühr aufgrund des Rückwirkungsverbots unzulässig wäre; weshalb es sich bei Ersatzbauten anders verhalten sollte, ist nicht einzusehen. In beiden Fällen geht es – im Unterschied zu eigentlichen Neubauten – um Grundstücke, die vor Inkrafttreten der Abwassergebührenverordnung an die Kanalisation angeschlossen wurden und die dafür nie mit Gebühren belastet worden waren. Der Umstand, dass bei Ersatzbauten die gesamte Bausubstanz eines Gebäudes erneuert wird, während bei Erweiterungsbauten ein Teil der Bausubstanz erhalten bleibt, rechtfertigt keine unterschiedliche Behandlung in Bezug auf die Bemessung der Anschlussgebühren. Die Erhebung der vollen Gebühr käme einzig dann infrage, wenn die Abwassergebührenverordnung dies sowohl für Neubauten als auch für Erweiterungs- und Ersatzbauten vorsehen würde, was vorliegend jedoch nicht der Fall ist (vgl. E. 6). Die Beschwerdegegnerin verletzte somit das Rückwirkungsverbot, indem sie der Beschwerdeführerin den vollen Gebührentarif verrechnete. Das Rückwirkungsverbot steht im Übrigen auch der vorinstanzlichen Auffassung entgegen, wonach bei jeder baulichen Änderung von Gebäuden volle Gebühren erhoben werden dürfen, wenn für das betreffende Grundstück zuvor nie Anschlussgebühren bezahlt worden waren.

8.  

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die vorinstanzlichen Auslegungen der Abwassergebührenverordnung der Gemeinde Regensdorf weder mit dem Gleichbehandlungsgebot noch mit dem Rückwirkungsverbot vereinbar sind. Aufgrund der erstellten Ersatzbauten hätte die Beschwerdegegnerin von der Beschwerdeführerin nicht die volle, sondern nur eine reduzierte Anschlussgebühr verlangen dürfen. Demnach ist die Beschwerde gutzuheissen und die angefochtene Verfügung aufzuheben. Die Anschlussgebühr der Beschwerdeführerin ist gestützt auf Art. 7 in Verbindung mit Art. 6 AbwGebV neu zu berechnen.

9.  

9.1 Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es grundsätzlich selbst (§ 63 Abs. 1 VRG). Das Verwaltungsgericht kann die Angelegenheit aber auch zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen, insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache eingetreten oder der Tatbestand ungenügend festgestellt wurde (§ 64 Abs. 1 VRG). Die Rückweisung ist geboten, wenn sich die Kognition des Gerichts nach § 50 Abs. 1 und 2 VRG richtet und für den zu treffenden Neuentscheid Ermessen auszuüben ist. Geht es um Ermessensfragen des kommunalen Rechts, so gebietet die Wahrung der Gemeindeautonomie eine (Sprung-)Rückweisung an die Gemeindebehörde (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5 f.).

9.2 Im vorliegenden Fall rechtfertigen sachverhaltliche Unklarheiten sowie das der Gemeinde zustehende Ermessen die Rückweisung der Sache an die Beschwerdegegnerin. Bei den Akten liegen nur wenige Belege betreffend die baubedingte Wertvermehrung, die gemäss Art. 7 in Verbindung mit Art. 6 AbwGebV für die Neuberechnung der Anschlussgebühr massgebend ist. Unbestritten ist zwar, dass der Wert der 2007 errichteten Ersatzbauten der Beschwerdeführerin Fr. 5'994'200.- beträgt. Was hingegen den Wert der 2006 abgebrochenen Altbauten betrifft, liegen einzig Angaben der Beschwerdeführerin vor, wonach der GVZ-indexierte Wert im Abbruchjahr 2006 – gestützt auf eine Schätzung aus dem Jahr 2000 – Fr. 1'934'300.- betrug (Rekursschrift Ziff. 7 f.), weshalb von einer Wertvermehrung in der Höhe von Fr. 4'029'900.- bzw. von einer Anschlussgebühr von Fr. 60'448.50 auszugehen sei (Beschwerdeschrift Ziff. 23). Zu diesen Angaben haben sich weder die Beschwerdegegnerin noch die Vorinstanz geäussert. Gestützt auf eine derart unsichere Datenbasis verbietet sich die Neuberechnung der Anschlussgebühr durch das Verwaltungsgericht. Hinzu kommt, dass die Abwassergebührenverordnung den Behörden der Gemeinde Regensdorf bei der Gebührenberechnung einen Ermessensspielraum offen lässt, indem Art. 7 AbwGebV die „sinngemässe Anwendung“ von Art. 6 AbwGebV vorschreibt. Diese Umstände rechtfertigen die Rückweisung der Sache an die Beschwerdegegnerin zur Neuberechnung der Anschlussgebühr der Beschwerdeführerin.

10.  

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die unterliegende Beschwerdegegnerin ist ferner zur Ausrichtung einer angemessenen Parteientschädigung für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren an die anwaltlich vertretene obsiegende Beschwerdegegnerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 VRG).

11.  

Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid. Ein solcher wird prinzipiell als Zwischenentscheid qualifiziert, der sich nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) weiterziehen lässt (BGE 134 II 137 E. 1.3.2). Die direkte Anfechtbarkeit ist lediglich dann gegeben, wenn der Entscheid einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Als Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG ist ein Zwischenentscheid dann einzustufen, wenn der unteren Instanz kein Beurteilungsspielraum mehr verbleibt (BGE 134 II 124 E. 1.3).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats F vom 4. März 2009 wird aufgehoben, und die Sache wird zur Neuberechnung der Anschlussgebühr der Beschwerdeführerin im Sinne der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.

2.    Die Rekursverfahrenskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'090.--     Total der Kosten.

4.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5.    Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung in der Höhe von insgesamt Fr. 3’000.- auszurichten.

6.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.    Mitteilung an…