Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2009.00244

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 8. Juli 2009

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtssekretär Andreas Conne.  

 

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

gegen

 

 

Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

A, Architekt ETH, bezog seit 1999 von den Sozialen Diensten der Stadt Zürich Unterstützungsleistungen. Mit Schreiben vom 23. Juli 2007 wurde er unter Hinweis auf den anstehenden neuen Leistungsentscheid aufgefordert, unter anderem detaillierte Kontoauszüge sämtlicher Konten der letzten zwölf Monate einzureichen. Am 5. September 2007 wurde er schriftlich darauf hingewiesen, dass seine Unterlagen ungenügend seien und er detaillierte Kontoauszüge ab dem 1. August 2006 bis zum 31. August 2007 zuzustellen habe, andernfalls die Zahlungen ab dem nächstmöglichen Termin gestoppt würden. Die Aufforderung wurde mit Lettre Signature vom 25. September 2007 und 21. Januar 2008 – nunmehr bezüglich der Einreichung von Kontoauszügen bis Ende Dezember 2007 – wiederholt mit der Androhung, im Säumnisfall würden die Kürzung bzw. Einstellung der Sozialhilfeleistungen geprüft.

Da A sowohl in Zürich als auch in D, dort unter der Adresse seiner Mutter, gemeldet war, hatten sich Unklarheiten ergeben. A hatte ausgeführt, in der Wohnung der Mutter ein Architekturbüro zu betreiben, damit aber keine Einnahmen zu erzielen. Vom Quartierteam C wurde er mit Schreiben vom 21. Dezember 2007 aufgefordert, eine Kopie der Kündigung der Wohnung seiner Mutter zuzustellen. Diese Aufforderung sowie die Auflage zur Einreichung detaillierter Kontoauszüge wurden mit Schreiben vom 3. März 2008 unter Androhung der Prüfung der Einstellung und Rückforderung der Sozialhilfeleistungen wiederholt. A führte mit Brief vom 25. März 2008 unter anderem aus, die erwähnte Kündigung habe nicht ihn betroffen und die Angelegenheit sei bereits Anfang 2007 abgeschlossen gewesen. Im Frühjahr 2008 erfuhr die Sozialbehörde, dass die Mutter von A am 10. Februar 2007 verstorben war.

Am 24. April 2008 stellte die Einzelfallkommission der Sozialbehörde der Stadt Zürich die Unterstützungsleistungen für A per 1. März 2008 ein, da keine Notlage mehr gegeben sei. Da die detaillierten Konto-Auszüge nicht eingereicht worden seien, könne die Unterstützungsbedürftigkeit nicht geprüft werden. Einer allfälligen Einsprache wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.

II.  

A gelangte mit Einsprache vom 7. Mai 2008 an die Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission der Sozialbehörde der Stadt Zürich mit den Anträgen auf Aufhebung des Entscheids der Einzelfallkommission vom 24. April 2008 sowie um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Einsprache. Die Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission wies die Einsprache mit Beschluss vom 22. Juli 2008 ab und schrieb den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung infolge Gegen­standslosigkeit als erledigt ab.

III.  

Der nunmehr durch einen Anwalt vertretene A gelangte mit Rekurs vom 15. September 2008 an den Bezirksrat Zürich. Er beantragte die Aufhebung des Entscheids der Einzelfallkommission vom 24. April 2008 sowie die Gewährung von Unterstützungsleistungen rückwirkend per 1. März 2008, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Sozialbehörde. Zudem sei dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu erteilen und es sei A die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen.

Der Präsident des Bezirksrats entzog mit Verfügung vom 29. September 2008 dem Rekurs bezüglich der Einstellung der wirtschaftlichen Sozialhilfe per 1. März 2008 die aufschiebende Wirkung. Zwar habe die Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission die aufschiebende Wirkung nicht entzogen, aus der Begründung derer Vernehmlassung vom 24. September 2008 gehe aber hervor, dass dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu entziehen sei.

IV.  

Mit Beschwerde vom 20. Oktober 2008 beantragte A beim Verwaltungsgericht, dass dem Rekurs vom 15. September 2008 gegen die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe die aufschiebende Wirkung zu erteilen und die Sozialbehörde anzuweisen sei, die Zahlung von Unterstützungsleistungen rückwirkend seit März 2008 wieder aufzunehmen. Sodann sei ihm die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und ein unentgeltlicher Rechtsvertreter zu bestellen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Staates.

Das Verwaltungsgericht hiess am 4. Dezember 2008 die Beschwerde betreffend Erteilung der aufschiebenden Wirkung gut (VB.2008.00507, www.vgrzh.ch). Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung wurde als gegenstandslos geworden abgeschrieben und das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung abgewiesen.

V.  

Am 2. April 2009 wies der Bezirksrat Zürich den Rekurs ab und lud die Sozialbehörde der Stadt Zürich ein, anhand der von A eingereichten Unterlagen dessen Unterstützungsberechtigung per September bzw. Oktober 2008 neu zu beurteilen. Verfahrenskosten wurden keine erhoben, und das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung wurde abgewiesen.

VI.  

Mit Beschwerde vom 29. April 2009 beantragte A beim Verwaltungsgericht die Aufhebung des Rekursentscheids vom 2. April 2009 sowie der Verfügung der Einzelfallkommission vom 24. April 2008 über die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe per 1. März 2008. Zudem sei ihm die unentgeltliche Prozessführung und Rechtsverbeiständung zu gewähren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Staates. Die Stadt Zürich beantragte am 26. Mai 2009 die Abweisung der Beschwerde und wies wie schon in der Rekursantwort vom 17. Oktober 2008 darauf hin, ein Testanruf am 8. Oktober 2008 habe ergeben, dass der auf den Beschwerdeführer lautende Telefonanschluss in der Wohnung der verstorbenen Mutter immer noch in Betrieb gewesen sei. Neu wurde auch geltend gemacht, es habe sich herausgestellt, dass auf den Beschwerdeführer zwei Autos zugelassen seien. Der Bezirksrat Zürich verwies mit Schreiben vom 18. Mai 2009 ebenfalls auf diesen Umstand und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung. Der Beschwerdeführer bestritt mit Eingabe vom 16. Juni 2009, überhaupt ein Fahrzeug zu besitzen. Ausserdem legte er einen Leistungsentscheid des Sozialzentrums E vom 18. Mai 2009 bei, wonach ihm für die Zeit vom 1. August 2008 bis zum 31. Juli 2009 monatliche Unterstützungsbeiträge von Fr. 2'060.- zugesprochen worden sind.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. Es stellen sich teilweise Fragen von grundsätzlicher Bedeutung, weshalb die Kammer zum Entscheid zuständig ist (§ 38 Abs. 2 und 3 VRG).

Ergänzend ist anzumerken, dass im vorliegenden Verfahren auf die ungeklärten Fragen, ob der Beschwerdeführer zwei Fahrzeuge oder gar keines besitze und wie es sich im Oktober 2008 mit dem Telefonanschluss in der Wohnung der verstorbenen Mutter verhalten hat, nicht weiter einzugehen ist. Es ist nicht Aufgabe der Rechtsmittelinstanz, diesbezügliche Untersuchungen zu führen. Für den Rechtsmittelentscheid ist grundsätzlich die Sachlage massgebend, wie sie zur Zeit des Erlasses der erstinstanzlichen Verfügung vom 24. April 2008 bestand (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 16). Es steht der Beschwerdegegnerin frei, diesbezügliche Untersuchungen weiterzuführen und gestützt auf entsprechende Ergebnisse Konsequenzen zu ziehen.

2.  

2.1 Wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Diese soll das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt. Grundlage für die Bemessung bilden gemäss § 17 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) in der Fassung vom April 2005 mit den Ergänzungen 12/05 und 12/07, wobei begründete Abweichungen im Einzelfall vorbehalten bleiben.

2.2 Die Sozialhilfeleistungen sind angemessen zu kürzen, wenn der Hilfesuchende beispielsweise gegen Anordnungen, Auflagen und Weisungen der Fürsorgebehörde verstösst, keine oder falsche Auskunft über seine Verhältnisse gibt oder die Einsichtnahme in seine Unterlagen verweigert. Er muss vorgängig schriftlich auf die Möglichkeit der Leistungskürzung hingewiesen worden sein (§ 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 – 3 und lit. b SHG). Vom grundsätzlichen Rechtsanspruch auf Sozialhilfeleistungen kann ausnahmsweise und unter Berücksichtigung von Art. 12 der Bundesverfassung vom 19. April 1999 abgewichen werden. Die Leistungen sind ganz oder teilweise einzustellen, wenn der Hilfesuchende eine ihm zumutbare Arbeit oder die Geltendmachung eines Ersatzeinkommens verweigert, ihm die Leistungen deswegen gekürzt worden sind und ihm schriftlich und unter Androhung der Leistungseinstellung eine zweite Frist zur Annahme der Arbeit bzw. zur Geltendmachung eines Ersatzeinkommens angesetzt worden ist (§ 24a Abs. 1 SHG). Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang festgehalten, zudem könne sich auch ohne ausdrückliche Erwähnung in § 24a SHG die Leistungseinstellung rechtfertigen, wenn sich jemand weigere, bei der Abklärung der für die Gewährung und Bemessung von Sozialhilfeleistungen massgebenden Verhältnisse mitzuwirken (VGr, 7. Februar 2008, VB.2007.00465, E. 4.2; ebenso VGr, 22. Januar 2009, VB.2008.00474, E. 3.2, je unter www.vgrzh.ch). Präzisierend ist zu ergänzen, dass es sich dabei nicht um eine eigentliche Sanktion handeln muss, auch wenn sich die Leistungseinstellung für den Hilfesuchenden wie eine solche auswirkt. Die Einstellung kann namentlich Folge des nicht erstellten Sachverhalts, konkret der nicht erstellten Bedürftigkeit sein. Entsprechend hat das Verwaltungsgericht schon in einem früheren Entscheid ausgeführt, die Verweigerung oder die Einstellung von Sozialhilfe könne sich rechtfertigen, wenn wegen der Missachtung verfahrensleitender Anordnungen, welche auf die Abklärung der für die Gewährung und Bemessung von Sozialhilfe massgebenden Verhältnisse abzielten, erhebliche Zweifel an der Bedürftigkeit nicht beseitigt werden könnten (VGr, 2. Dezember 2004, VB.2004.00412, E. 3.2 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch, Leitsatz in RB 2004 Nr. 50; siehe auch SKOS-Richtlinien, Ziff. A.8.4). Das Gericht hielt auch fest, dass das Nachreichen der fehlenden Unterlagen erst im Rechtsmittelverfahren keinen Anspruch auf nahtlose Sozialhilfe – rückwirkend auf den Zeitraum der verfügten Einstellung – begründe. Die Einstellung bzw. Verweigerung von Unterstützungsleistungen wegen erheblicher Zweifel an der Bedürftigkeit steht somit nicht im Widerspruch zu § 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 SHG, welche Bestimmung die Verletzung der Mitwirkungspflicht des Hilfesuchenden, der keine oder falsche Auskunft über seine Verhältnisse gibt, mittels angemessener Kürzung von Sozialhilfeleistungen sanktionieren will, ohne dass aber die Bedürftigkeit als solche in Frage gestellt wäre.

Im Folgenden ist abzuklären, inwieweit die Voraussetzungen für die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe gegeben waren.

3.  

3.1 Der Bezirksrat hielt fest, der Beschwerdeführer habe die Sozialbehörde während mehr als einem Jahr nicht über den Tod seiner Mutter informiert. Im Hinblick auf eine allfällige Erbschaft und eine damit verbundene Veränderung seiner finanziellen Verhältnisse sei die Nachfrage der Sozialbehörde gerechtfertigt gewesen. Des Weiteren sei er nicht bereit gewesen, über seinen Wohnort Auskunft zu erteilen. Er sei wiederholt aufgefordert worden, detaillierte Auszüge seines Bankkontos nachzureichen. Zwar habe er Kontoauszüge vom 1. September 2006 bis 31. August 2007 eingereicht, jedoch seien diese unvollständig gewesen. Zudem sei ihm die Leistungseinstellung ordnungsgemäss angedroht worden. Die durch die Einzelfallkommission am 24. April 2008 verfügte Einstellung sei daher nicht zu beanstanden.

3.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, der Aufforderung vom 5. September 2007, detaillierte Kontoauszüge für das vergangene Jahr einzureichen, nachgekommen zu sein, wenn auch verspätet und nicht detailliert. Auch sei die Wohnung der verstorbenen Mutter anderweitig vermietet worden. Allein gestützt auf die mangelnde Detailliertheit der eingereichten Kontoauszüge lasse sich die vollständige Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe ohne vorangehende Leistungskürzung nicht rechtfertigen. Die gänzliche Einstellung erscheine unverhältnismässig und willkürlich. Zudem habe er bezüglich der Wohnsitzfrage und des Todes seiner Mutter seine Mitwirkungspflicht gar nicht verletzt, gebe es doch keine gesetzliche Pflicht zur Erteilung von Auskünften über familiäre Ereignisse, welche keinen Bezug zu den finanziellen Verhältnissen aufwiesen. Zum Zeitpunkt der Leistungseinstellung habe er weder eine Auszahlung aus der Erbschaft erhalten noch sei ihm eine solche vom Willensvollstrecker zugesichert worden.

Der Beschwerdeführer bestreitet somit nicht, seiner Mitwirkungspflicht nur ungenügend nachgekommen zu sein, hält aber die gänzliche Leistungseinstellung wie erwähnt für willkürlich bzw. unverhältnismässig. Im Folgenden ist vorerst darauf einzugehen, inwieweit dem Leistungsstopp überhaupt Sanktionscharakter zukam.

3.3 Im Einstellungsentscheid der Einzelfallkommission vom 24. April 2008 ist festgehalten, die Unterstützungsleistungen würden eingestellt, "da keine Notlage mehr gegeben sei". In den Erwägungen wird darauf hingewiesen, die Unterstützungsbedürftigkeit könne nicht überprüft werden, da die detaillierten Kontoauszüge nicht eingereicht worden seien. Somit verhängte die Beschwerdegegnerin keine Sanktion im eigentlichen Sinn, sondern stellte die Unterstützungsleistung mangels Nachweises der Bedürftigkeit ein. Nichts anderes ergibt sich aus dem Entscheid der Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungkommission vom 22. Juli 2008. Die Einspracheinstanz merkte sogar an, der Beschwerdeführer unterliege einem Irrtum, wenn er davon ausgehe, dass vor der Einstellung der Unterstützungszahlungen eine blosse Kürzung derselben hätte angeordnet werden müssen. Das gelte nur in Situationen, in denen eine unterstützte Person bestraft werden soll. Sei eine finanzielle Situation nicht mehr nachgewiesen, dürfe eine Unterstützung hingegen unverzüglich ganz eingestellt werden. Auch der Bezirksrat mass der Einstellung der Unterstützungsleistungen keine andere Bedeutung zu.

Es steht somit fest, dass die Beschwerdegegnerin die Unterstützungsleistungen nicht im Sinn einer Sanktion eingestellt hat, sondern weil sie aufgrund der damaligen Umstände an der Bedürftigkeit des Beschwerdeführers erhebliche Zweifel im Sinn von Ziff. A.8.4 der SKOS-Richtlinien hatte. Entsprechend kann sich die Frage der Verhältnismässigkeit der nicht gefällten Sanktion auch nicht stellen. Als Nächstes ist zu prüfen, ob die erheblichen Zweifel an der Bedürftigkeit gerechtfertigt waren.

3.4 Indem der Beschwerdeführer die im Rahmen eines neuen Leistungsentscheids angeforderten Kontoauszüge unvollständig und verspätet eingereicht hatte, war er seiner Mitwirkungspflicht unstreitig nicht genügend nachgekommen und es konnten die Kontobewegungen nicht genügend überprüft werden. Dazu stellte sich noch heraus, dass die Mutter des Beschwerdeführers schon im Februar 2007 verstorben war, obwohl er anlässlich der Besprechung vom 27. August 2007 behauptet hatte, seine Mutter sei sehr krank und halte sich im Krankenheim F auf. Abgesehen davon, dass der Beschwerdeführer schon aufgrund seiner Erbenstellung – und zwar unabhängig davon, ob ihm bereits Vermögen zugeflossen war – verpflichtet gewesen wäre, die Beschwerdegegnerin über den Tod seiner Mutter in Kenntnis zu setzen, gab er darüber sogar eine falsche Auskunft. Wenn die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanzen aufgrund des Gesamtverhaltens des Beschwerdeführers erhebliche Zweifel an seiner Bedürftigkeit hatten bzw. diese als nicht mehr gegeben erachteten, so ist dies nicht zu beanstanden und steht mit Ziff. A.8.4 der SKOS-Richtlinien im Einklang.

4.  

Die Beschwerdegegnerin hat am 18. Mai 2009 die Unterstützung des Beschwerdeführers für die Zeit vom 1. August 2008 bis zum 31. Juli 2009 wieder aufgenommen und damit dessen Bedürftigkeit bejaht. Dies ändert aber nichts an der Rechtmässigkeit der Leistungseinstellung ab 1. März 2008 gemäss Beschluss der Einzelfallkommission vom 24. April 2008. Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass für den Rechtsmittelentscheid grundsätzlich die Sachlage massgebend ist, wie sie zur Zeit des Erlasses der erstinstanzlichen Verfügung bestand und der Hilfesuchende bei Einreichung der fehlenden Unterlagen erst im Rechtsmittelverfahren keinen Anspruch auf die nahtlose Wiederaufnahme der Sozialhilfe rückwirkend auf den Zeitpunkt der Einstellung hat (VGr, 2. Dezember 2004, VB.2004.00412, E. 4.3, www.vgrzh.ch; Leitsatz in RB 2004 Nr. 50). Der Beschwerdeführer hätte es in der Hand gehabt, seiner Mitwirkungspflicht korrekt und rechtzeitig nachzukommen und damit die Einstellung zu verhindern.

5.  

Der Beschwerdeführer beantragt die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters.

5.1 Gemäss § 16 Abs. 1 VRG ist Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen. Vorliegend kann die Beschwerde nicht von vornherein als aussichtslos gelten. Zudem ist angesichts des Umstands, dass der Beschwerdeführer erneut wirtschaftlich unterstützt wird, von seiner derzeitigen Mittellosigkeit auszugehen. Es ist ihm daher die unentgeltliche Rechtspflege zu bewilligen.

5.2 Unter denselben Voraussetzungen ist Privaten gemäss § 16 Abs. 2 VRG ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst genügend zu wahren.

Bereits im Entscheid vom 4. Dezember 2008 betreffend die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses hat das Verwaltungsgericht Stellung zur Frage der Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters genommen. Dabei kam das Gericht zum Schluss, der Beschwerdeführer, welcher Architekt ETH sei, könne trotz seiner Persönlichkeitsstruktur seine Interessen selber vertreten, so wie er es bislang auch getan habe. Demgemäss wurde das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung abgewiesen. An dieser Auffassung ist festzuhalten, und es ist zudem auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz zu verweisen (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsvertretung ist demnach abzuweisen.

6.  

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen, jedoch zufolge der zu gewährenden unentgeltlichen Rechtspflege auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Dem Beschwerdeführer steht aufgrund des Verfahrensausgangs keine Prozessentschädigung zu.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.    Dem Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Prozessführung bewilligt.

2.    Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung wird abgewiesen;

und entscheidet:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Kosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,  Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.    Mitteilung an…