Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

 

VB.2009.00285

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 26. August 2009

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Gerichtssekretärin Nicole Tschirky.

 

 

In Sachen

 

 

A,
vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

gegen

 

 

Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich,

vertreten durch das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Führerausweisentzug,

hat sich ergeben:

I.  

Mit Verfügung vom 27. Januar 2009 entzog die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich (Strassenverkehrsamt, Abteilung Administrativmassnahmen) A den Führerausweis aufgrund einer schweren Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsvorschriften auf unbestimmte Zeit, mindestens jedoch für zwei Jahre. Die Wiedererteilung des Führerausweises wurde vom Ablauf der festgesetzten Mindestentzugsdauer und vom Vorliegen eines günstig lautenden verkehrspsychologischen Gutachtens abhängig gemacht.

II.  

Den gegen die Entzugsverfügung gerichteten Rekurs vom 12. Februar 2009 wies der Regierungsrat mit Entscheid vom 22. April 2009 ab, entzog A wegen charakterlicher Nichteignung als Motorfahrzeuglenker auf unbestimmte Zeit den Führerausweis und setzte die Sperrfrist auf zwei Jahre fest.

III.  

Mit Beschwerde vom 25. Mai 2009 an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich liess A beantragen, den Beschluss des Regierungsrats vollumfänglich aufzuheben und ihm die Fahrerlaubnis mit sofortiger Wirkung wieder zu erteilen. Sodann sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen und ihm der Führerausweis sofort wieder auszuhändigen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Sicherheitsdirektion.

Die Staatskanzlei des Kantons Zürich für den Regierungsrat am 2. Juni 2009 und die Sicherheitsdirektion am 4. Juni 2009 beantragten die Abweisung der Beschwerde und des Gesuchs um aufschiebende Wirkung. Mit Präsidialverfügung vom 9. Juni 2009 wurde das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen.

Die Parteivorbringen sowie die Erwägungen des vorinstanzlichen Entscheids werden, soweit rechtserheblich, nachstehend wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Die grundsätzliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung von Beschwerden gegen administrative Massnahmen im Strassenverkehr findet ihre Grundlage in § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Die Behandlung entsprechender Beschwerden erfolgt gemäss § 38 Abs. 2 lit. a VRG durch den Einzelrichter. Gemäss § 38 Abs. 3 Satz 2 VRG ist jedoch die einzelrichterliche Zuständigkeit ausgeschlossen, wenn wie im vorliegenden Fall ein Entscheid des Regierungsrats angefochten ist. Die Geschäftserledigung hat deshalb in Dreierbesetzung zu erfolgen (vgl. § 38 Abs. 1 VRG).

2.  

Die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich entzog dem Beschwerdeführer den Führerausweis gestützt auf Art. 16c Abs. 1 lit. f, Art. 16c Abs. 2 lit. d sowie Art. 16c Abs. 3 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG) und machte die Wiedererteilung des Führerausweises vom Ablauf der festgesetzten Mindestentzugsdauer sowie vom Vorliegen eines günstig lautenden verkehrspsychologischen Gutachtens abhängig. Der Regierungsrat entzog dem Beschwerdeführer den Führerausweis hingegen wegen charakterlicher Nichteignung als Motorfahrzeuglenker im Sinn von Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG.

2.1 Gemäss § 54 VRG muss die Beschwerdeschrift einen Antrag und dessen Begründung enthalten. In der Begründung muss dargetan werden, inwiefern der angefochtene Entscheid nach Auffassung des Beschwerdeführers an einem der in §§ 50 und 51 VRG genannten Mängel leidet. Der Hinweis auf Eingaben, die der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren gemacht hat, kann die Beschwerdebegründung nur dann ersetzen, wenn der angefochtene Rekursentscheid inhaltlich mit demjenigen Entscheid übereinstimmt, mit welchem sich jene frühere Eingabe des Beschwerdeführers befasst. Hat hingegen die Vorinstanz ihren Rekursentscheid neu begründet, so kann der Beschwerdeführer nicht eine frühere Eingabe, die sich gegen einen abweichend begründeten Entscheid richtete, zum Bestandteil der Beschwerdebegründung erklären (RB 1964 Nr. 35 = ZR 65 Nr. 149; RB 1962 Nr. 43 = ZR 63 Nr. 72; RB 1961 Nr. 25; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 54 N. 7). Im vorliegenden Fall hat der Regierungsrat den Rekursentscheid neu begründet und dem Beschwerdeführer den Führerausweis wegen charakterlicher Nichteignung als Motorfahrzeuglenker im Sinn von Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG entzogen. Der Hinweis in der Beschwerdeschrift, die Rekursschrift vom 12. Februar 2009 werde zum integrierenden Bestandteil der Beschwerde erklärt, ist somit unbeachtlich.

2.2 Beim Entzug des Führerausweises gemäss Art. 16c SVG handelt es sich um einen Warnungsentzug, beim Entzug gemäss Art. 16d SVG hingegen um einen Sicherungsentzug. Der Entzug des Führerausweises zu Warnzwecken dient der Besserung des fehlbaren Fahrzeuglenkers und der Bekämpfung von Rückfällen. Es handelt sich dabei um eine von der strafrechtlichen Sanktion unabhängige Verwaltungsmassnahme mit präventivem und erzieherischem Charakter (René Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band III, Bern 1995, Rz.  2236; BGE 121 II 22 E. 3; RB 1997 Nr. 125 E. 2). Der Sicherungsentzug wird hingegen allein wegen fehlender Fahreignung angeordnet und bezweckt, die zu befürchtende Gefährdung der Verkehrssicherheit durch einen ungeeigneten Fahrzeugführer in Zukunft zu verhindern. Der Sicherungsentzug setzt im Gegensatz zum Warnungsentzug keine schuldhafte Widerhandlung im Strassenverkehr voraus (BGE 133 II 331 E. 9.1).

Zuerst ist somit immer zu prüfen, ob einer Person generell die Fahreignung im Sinn von Art. 16d Abs. 1 SVG fehlt. Lediglich wenn die Voraussetzungen für einen Sicherungsentzug nicht erfüllt sind, ist ein Warnungsentzug zu prüfen. Der Sicherungs- und der Warnungsentzug sind aufgrund ihrer unterschiedlichen Funktionen streng auseinanderzuhalten. Auch ihre Vollzugsmodalitäten sind nicht miteinander zu kombinieren. Es ist ausgeschlossen, einen Warnungsentzug zu verfügen und die Wiedererteilung des Ausweises nach Ablauf der Entzugsdauer von einem günstig lautenden verkehrspsychologischen Gutachten abhängig zu machen. Mit einem solchen Vorgehen wird entgegen der gesetzlichen Regelung der Warnungsentzug mit Elementen des Sicherungsentzugsverfahrens kombiniert und damit gegen Bundesrecht verstossen (BGE 130 II 25 E. 3).

2.3 Der Beschwerdeführer beantragt, der Beschluss des Regierungsrates vom 22. April 2009 sei vollumfänglich aufzuheben. Die Voraussetzungen für einen Sicherungsentzug aus charakterlichen Gründen seien nicht erfüllt.

2.4  Das Verwaltungsgericht überprüft in Anwendung von § 50 Abs. 2 lit. c und Abs. 3 VRG einen Sicherungsentzug – im Gegensatz zu einem Warnungsentzug – lediglich in Bezug auf Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung.

2.5 Ausweise und Bewilligungen sind zu entziehen, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen (Art. 16 Abs. 1 SVG). Gemäss Art. 16d Abs. 1 SVG wird einer Person der Führerausweis auf unbestimmte Zeit entzogen, wenn ihre körperliche und geistige Leistungsfähigkeit nicht oder nicht mehr ausreicht, ein Motorfahrzeug sicher zu führen (lit. a), sie an einer Sucht leidet, welche die Fahreignung ausschliesst (lit. b) oder sie aufgrund ihres bisherigen Verhaltens nicht Gewähr bietet, dass sie künftig beim Führen eines Motorfahrzeugs die Vorschriften beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht nehmen wird (lit. c).

Für den Sicherungsentzug gemäss Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG ist die schlechte Prognose über das Verhalten als Motorfahrzeugführer massgebend. Die Behörden dürfen gestützt auf diese den Ausweis entziehen, wenn hinreichend begründete Anhaltspunkte vorliegen, dass ein Fahrzeugführer rücksichtlos fahren wird. In Zweifelsfällen ist ein verkehrspsychologisches oder psychiatrisches Gutachten anzuordnen (BGE 125 II 492 E. 2a).

2.6 Die Biografie des Beschwerdeführers weist eine grössere Anzahl verkehrssicherheitsrelevanter Vorkommnisse auf:

2.6.1 Mit Verfügung vom 31. Juli 2002 wurde dem Beschwerdeführer der Führerausweis für einen Monat entzogen wegen Überschreitens der zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h ausserorts um 27 km/h, mit Verfügung vom 6. November 2002 für einen Monat wegen Überschreitens der zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h innerorts um 26 km/h, mit Verfügung vom 9. Dezember 2002 für sechs Monate wegen zweimaligen Überschreitens der zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h innerorts um 32 km/h und der signalisierten Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h auf einer Autobahn um 36 km/h sowie mit Verfügung vom 24. Mai 2005 für neun Monate wegen Überschreitens der zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 120 km/h auf einer Autobahn um 50 km/h und Fahrens in nicht fahrfähigem Zustand (Konsum von Cannabis). Innerhalb von drei Jahren wurde dem Beschwerdeführer somit vier Mal der Führerausweis zu Warnzwecken entzogen.

2.6.2 Am 22. Mai 2006 überschritt der Beschwerdeführer die Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h innerorts erneut um 17 km/h. Zudem lenkte er am 25. Mai 2006 einen Personenwagen in nicht fahrfähigem Zustand (Konsum von Kokain), worauf zur Beurteilung der Fahreignung des Beschwerdeführers ein verkehrspsychologisches und ein verkehrsmedizinisches Gutachten in Auftrag gegeben wurden. Die Gutachter gelangten zum Ergebnis, dass die Fahreignung des Beschwerdeführers zurzeit nicht befürwortet werden könne. Mit Verfügung vom 27. März 2007 wurde dem Beschwerdeführer der Führerausweis gestützt auf Art. 16d Abs. 1 lit. b und c, Art. 16d Abs. 2, Art. 16c Abs. 1 lit. c, Art. 16c Abs. 2 lit. c sowie Art. 17 Abs. 3 SVG auf unbestimmte Zeit, mindestens jedoch für 12 Monate, entzogen. Die Wiedererteilung des Führerausweises wurde vom Ablauf der Sperrfrist und vom Vorliegen eines günstig lautenden verkehrsmedizinischen Gutachtens abhängig gemacht. Am 15. Mai 2007 beauftragte die Sicherheitsdirektion die verkehrsmedizinische Abteilung des Instituts für Rechtsmedizin der Universität Zürich, die Eignung des Beschwerdeführers zum Lenken eines Motorfahrzeugs zu überprüfen. Im Aktengutachten vom 21. Mai 2007 wurde im Wesentlichen festgehalten, dass der Beschwerdeführer an einem Kurs für verkehrsauffällige Fahrzeuglenker teilgenommen habe und die Kontrollen zwischen Januar 2007 und April 2007 keine Anhaltspunkte für den Konsum von Opiaten, Kokain, Benzodiazepinen, Methadon, Cannabis oder Amphetaminen ergeben hätten. Die Situation des Beschwerdeführers sei stabil. Aufgrund dieser Berichte könne die Fahreignung des Beschwerdeführers unter Einhaltung einer Drogenabstinenz befürwortet werden. Mit Verfügung vom 20. Juni 2007 wurde die Massnahme betreffend Entzug des Führerausweises unter der Auflage der Einhaltung einer Drogenabstinenz aufgehoben.

2.6.3 Am 12. April 2008 lenkte der Beschwerdeführer ein Motorfahrzeug in angetrunkenem Zustand mit einer nicht qualifizierten Blutalkoholkonzentration (0.56 g/kg), weshalb ihm mit Verfügung vom 17. Oktober 2008 der Führerausweis erneut für zwei Monate mit Wirkung ab 1. Dezember 2008 entzogen wurde.

2.6.4 Trotz des mit Verfügung vom 17. Oktober 2008 angeordneten Entzugs des Führerausweises lenkte der Beschwerdeführer am 27. Dezember 2008 auf der C-Strasse ein Motorfahrzeug. Diese Darstellung des Sachverhalts durch die Vorinstanzen ist unbestritten geblieben. Der Beschwerdeführer machte lediglich geltend, die "Anlasstat" sei nicht gravierend gewesen. Er sei davon ausgegangen, sich auf privatem Grund zu bewegen und daher – da das SVG dort nicht zur Anwendung gelange – berechtigt zu sein, ausnahmsweise ein Motorfahrzeug zu lenken.

Da der Sicherungsentzug – im Gegensatz zum Warnungsentzug – keine schuldhafte Widerhandlung im Strassenverkehr voraussetzt, kann offen bleiben, ob sich der Beschwerdeführer durch sein Verhalten gemäss Art. 95 Ziff. 2 SVG des Fahrens trotz Entzug des Führerausweises strafbar gemacht hat. Der Hinweis auf das Fehlen einer rechtskräftigen strafrechtlichen Verurteilung ist aus diesem Grund ebenfalls unbehelflich. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass der Beschwerdeführer in der Beschwerdeschrift ausführte, er habe abgesehen vom Lenken eines Motorfahrzeugs trotz Entzugs des Führerausweises keine Gesetze übertreten, und damit selbst einräumte, gegen Art. 95 Ziff. 2 SVG verstossen zu haben.

2.7 Wie der Regierungsrat im angefochtenen Rekursentscheid vom 22. April 2009 zu Recht ausführt, hat der Beschwerdeführer bereits im Zeitraum von April 2002 bis April 2008 als Motorfahrzeugführer nicht weniger als zehn Widerhandlungen gegen Strassenverkehrsvorschriften begangen und mit jeder einzelnen Tat die Voraussetzungen für eine administrative Sanktion erfüllt. Nach dem weiteren Vorfall vom 27. Dezember 2008 muss der Schluss gezogen werden, dass der Beschwerdeführer sich der Gefahren, die mit dem Führen eines Motorfahrzeugs verbunden sind, nicht bewusst ist oder ihm die Fähigkeit oder der Wille fehlt, diesen Gefahren Rechnung zu tragen. Die Voraussetzungen nach Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG, dass der Beschwerdeführer "auf Grund seines bisherigen Verhaltens nicht Gewähr bietet, dass er künftig beim Führen eines Motorfahrzeuges die Vorschriften beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht nehmen wird", sind offenkundig erfüllt. Die Vielzahl der Widerhandlungen seit April 2002, d.h. praktisch seit der Erlangung des Führerausweises am 16. Oktober 2001, lassen schlechterdings nur eine ungünstige Prognose über sein künftiges Verhalten im Strassenverkehr zu.

Entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers bedarf es im vorliegenden Fall keines verkehrspsychologischen Gutachtens. Im Anwendungsbereich von Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG kann "auf Grund des bisherigen Verhaltens" der betreffenden Person auf eine fehlende Fahreignung geschlossen werden. Muss aufgrund der Anzahl und/oder Schwere von Widerhandlungen gegen Strassenverkehrsvorschriften der Schluss gezogen werden, dass die betreffende Person auch in Zukunft diese Vorschriften nicht beachten und auf die Mitmenschen keine Rücksicht nehmen wird, ist der Führerausweis wegen fehlender Fahreignung zu entziehen. Ein "Zweifelsfall", welcher die Anordnung eines verkehrspsychologischen oder psychiatrischen Gutachtens verlangen würde, liegt hier – ein charakterliches Defizit des Beschwerdeführers im Sinn von Art. 16d Abs. 1 lit. c SVG tritt klar zu Tage – nicht vor. Zu Recht hat die Vorinstanz dem Beschwerdeführer den Führerausweis gestützt auf diese Bestimmung entzogen. Die Anordnung einer Sperrfrist von zwei Jahren ist ebenfalls rechtens (Art. 16d Abs. 2 in Verbindung mit Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG).

3.  

Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm ausgangsgemäss nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…

Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 138 Abs. 4 des Gerichtsverfassungsgesetzes

vom 13. Juni 1976)

Eine Minderheit der Kammer hat unter entsprechenden Kosten- und Entschädigungsfolgen die teilweise Gutheissung der Beschwerde beantragt. Der Führerausweis sei dem Beschwerdeführer vorsorglich zu entziehen, aus folgenden Gründen:

1.  

Die zahlreichen Widerhandlungen des Beschwerdeführers gegen das Strassenverkehrsgesetz lassen darauf schliessen, dass der Beschwerdeführer sich der Gefahren, die mit dem Führen eines Motorfahrzeugs verbunden sind, nicht bewusst ist oder ihm die Fähigkeit oder der Wille fehlt, diesen Gefahren Rechnung zu tragen. Seine charakterliche Eignung zum Führen von Motorfahrzeugen ist deshalb ernsthaft zu bezweifeln.

2.  

Ein Sicherungsentzug stellt jedoch einen schwerwiegenden Eingriff in den Persönlichkeitsbereich des Beschwerdeführers dar, weshalb dieser auf einer sorgfältigen Abklärung aller wesentlichen Gesichtspunkte beruhen muss (BGE 133 II 384 E. 3.1). Ob jemand künftig beim Führen eines Motorfahrzeugs die Vorschriften beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht nehmen wird, ist anhand der Vorkommnisse (unter anderem Art und Zahl der begangenen Verkehrsdelikte) und der persönlichen Umstände zu beurteilen. In Zweifelsfällen ist ein verkehrspsychologisches oder psychiatrisches Gutachten anzuordnen (BGE 125 II 492 E. 2a mit weiteren Hinweisen).

Die Vorinstanz hat nur die Widerhandlungen gegen das Strassenverkehrsgesetz als Begründung für den Sicherungsentzug berücksichtigt und die persönlichen Verhältnisse des Beschwerdeführers nicht miteinbezogen. Dies genügt nicht. Im vorliegenden Fall hätte sie vielmehr ein verkehrspsychologisches Gutachten in Auftrag geben müssen. Ohne die Einholung eines Gutachtens ist eine verlässliche Prognose über das Verhalten des Beschwerdeführers im Strassenverkehr nicht möglich. Es rechtfertigt sich daher, den Beschluss des Regierungsrats vom 22. April 2009 sowie die Verfügung der Sicherheitsdirektion vom 27. Januar 2009 aufzuheben und die Sache zur ergänzenden Untersuchung und zum Neuentscheid an die Sicherheitsdirektion zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1 VRG).

3.  

Gemäss Art. 30 der Verkehrszulassungsverordnung vom 27. Oktober 1976 (VZV) kann der Führerausweis vorsorglich entzogen werden, wenn ernsthafte Bedenken an der Fahreignung bestehen. Es handelt sich dabei um eine Massnahme vorübergehenden Charakters als Vorstufe für einen eventuellen Sicherungsentzug. Mit einem vorsorglichen Ausweisentzug wird dem besonderen Gefährdungspotenzial Rechnung getragen, welches mit dem Führen von Motorfahrzeugen verbunden ist. Schon blosse Anhaltspunkte, die den Fahrzeugführer als besonderes Risiko für die anderen Verkehrsteilnehmer erscheinen lassen und ernsthafte Bedenken an seiner Fahreignung erwecken, erlauben den vorsorglichen Entzug des Führerausweises. Der strikte Beweis von Umständen, welche die Fahreignung ausschliessen, ist nicht erforderlich (Schaffhauser, Band III, Rz. 1996).

Angesichts der zahlreichen erheblichen Verfehlungen des Beschwerdeführers im Strassenverkehr bestehen ernsthafte Bedenken an seiner Fahreignung, weshalb es sich rechtfertigt, ihm bis zur Abklärung von Ausschlussgründen den Führerausweis vorsorglich zu entziehen. An den ernsthaften Bedenken bezüglich seiner Fahreignung vermögen auch die Einwände des Beschwerdeführers, er habe sich im Rahmen der "Anlasstat" nicht rücksichtslos verhalten, abgesehen vom Lenken eines Fahrzeugs trotz Entzug des Führerausweises keine Gesetze übertreten oder Personen gefährdet und nur eine sehr kurze Strecke zurückgelegt, nichts zu ändern.

Für richtiges Protokoll,

            die Gerichtssekretärin: