Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2009.00351

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 4. November 2009

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Gerichtssekretärin Eliane Schlatter.  

 

 

 

 

In Sachen

 

 

A,
 

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

1.    Zweckverband Zürcher
Planungsgruppe Pfannenstiel,
8706 Meilen,
 

2.    Gemeinderat Küsnacht,
 

3.    Gemeinderat Zollikon,

4.    Gemeinderat Herrliberg,

5.    Gemeinderat Hombrechtikon,

6.    Gemeinderat Erlenbach,

7.    Gemeinderat Oetwil am See,

8.    Gemeinderat Zumikon,

9.    Gemeinderat Uetikon am See,

10.  Gemeinderat Männedorf,

11.  Gemeinderat Stäfa,

12.  Gemeinderat Meilen,

Beschwerdegegnerschaft,

 

 

 

und

 

 

Gemeinderat Egg,
 

Mitbeteiligter,

 

 

 

 

betreffend Stimmrechtsrekurs / Gemeindebeschwerde,

hat sich ergeben:

I.  

Am 22. Juni 2009 wurde in der Gemeinde Küsnacht unter anderem über eine Revision der Verbandsordnung des Zweckverbands Zürcher Planungsgruppe Pfannenstiel (fortan: ZPP) abgestimmt. Die Gemeindeversammlung nahm diese mit 66 zu 27 Stimmen an. Die Revision dient im Wesentlichen der Anpassung der Verbandsordnung an die Erfordernisse der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), welche in Art. 93 in bestimmtem Umfang und bis Ende 2009 (vgl. Art. 144 KV) die Demokratisierung der Zweckverbände verlangt.

II.  

Im Vorfeld der Abstimmung vom 22. Juni 2009 war A, Stimmberechtigter in der Gemeinde Küsnacht, mit zwei Stimmrechtsrekursen an den Bezirksrat Meilen gelangt. Mit seinen Rechtsmitteln verlangte er, die bevorstehende Abstimmung über die Revision der Verbandsstatuten sei in der Gemeinde Küsnacht und in anderen Verbandsgemeinden auszusetzen. Vor der Durchführung der entsprechenden Abstimmungen seien sowohl die irreführende Weisung der Gemeinde Küsnacht als auch allfällige irreführende Weisungen anderer Verbandsgemeinden zu berichtigen. Bereits gefällte Annahmebeschlüsse seien aufzuheben. Ferner beantragte er, die ZPP sei anzuweisen, den Stimmberechtigten in allen Gemeinden eine verfassungs- und gesetzeskonforme Verbandsordnung zur Abstimmung vorzulegen.

Nach stillschweigender Vereinigung der beiden Verfahren wies der Bezirksrat Meilen die Stimmrechtsrekurse von A mit Beschluss vom 19. Juni 2009 ab, soweit er darauf eintrat.

III.  

Gegen den bezirksrätlichen Beschluss gelangte A am 25./26. Juni 2009 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Weil zwischenzeitlich offenbar zwei Drittel der Verbandsgemeinden die neue Verbandsordnung angenommen hatten und damit deren Änderung verbandsintern beschlossen worden war (vgl. Ziff. 72 der Verbandsordnung der ZPP von 1977 [fortan: ZPP-Verbandsordnung], www.zzp.ch/home/verbandsordnung.html), erneuerte A vor Verwaltungsgericht lediglich seinen Antrag, es seien verfassungs- und gesetzeskonforme Verbandsstatuten auszuarbeiten und den Gemeinden zur Abstimmung zu unterbreiten.

Mit Beschwerdeantwort liess der Gemeinderat Küsnacht die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge beantragen. Die ZPP beantragte, unter Entschädigungsfolge sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Nichteintreten unter Entschädigungsfolge liess auch der Gemeinderat Zollikon beantragen, soweit sich die Beschwerde gegen die Abstimmung in seiner Gemeinde richte. Der mitbeteiligte Gemeinderat Egg und der Bezirksrat verzichteten je ausdrücklich auf eine Stellungnahme. Die übrigen Gemeinderäte verzichteten stillschweigend auf Beschwerdeantwort.

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

 

1.  

Der Beschwerdeführer beanstandete im Verfahren vor dem Bezirksrat dreierlei:

1.1 Zunächst brachte er vor, ein allfälliger Beschluss der Gemeindeversammlung Küsnacht, mit welchem die Revision der Verbandsordnung der ZPP genehmigt würde, verletzte die politischen Rechte. Dabei handelte es sich um einen Stimmrechtsrekurs im Sinn von § 151a des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG, LS 131.1) in Verbindung mit § 147 ff. des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161).

1.1.1 Seit Inkrafttreten der Rechtsweggarantie per 1. Januar 2009 ist das Verwaltungsgericht kantonal zweit- und letztinstanzlich für Beschwerden gegen Anordnungen auf dem Gebiet von Wahlen und Abstimmungen zuständig (vgl. Art. 86 Abs. 2 f. und Art. 88 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]; BGr, 12. März 2009, 1C_467/2008, E. 1.3 mit Hinweisen, www.bger.ch; zum Ganzen auch VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.2 Abs. 2 f., www.vgrzh.ch).

1.1.2 Der Bezirksrat hat in seiner Rechtsmittelbelehrung die Beschwerde an das Verwaltungsgericht unter Einhaltung einer fünftägigen Beschwerdefrist angegeben. Die Frage, ob für die Beschwerde an das Verwaltungsgericht die fünftägige Frist gemäss § 150 Abs. 1 GPR gelte (so vorgesehen durch § 70 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 2 des Entwurfs zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [ABl 2009, 801 ff., 809]), hat das Verwaltungsgericht bislang offen gelassen (30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.2 Abs. 4 – 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 1.2 – 24. Juni 2009, VB.2009.00081, E. 1.2 [je unter www.vgrzh.ch]; auch 29. September 2009, VB.2009.00467 und VB.2009.00468, je E. 1.2 – 1. Oktober 2009, VB.2009.00446, E. 1.2). Auch vorliegend kann diese Frage offen bleiben, denn der Beschwerdeführer hat den Entscheid des Bezirksrats innert der ihm angesetzten fünftägigen Frist angefochten, wovon vorliegend trotz undatierten Zustellungsnachweises ausgegangen werden kann.

1.1.3 Die Legitimation zur Stimmrechtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht kommt unter anderem sämtlichen Stimmberechtigten des betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreises zu, ohne dass diese – wie von § 21 lit.  a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) gefordert – ein schutzwürdiges Interesse am Ausgang des Verfahrens geltend machen müssten (vgl. § 148 lit.  a GPR und § 151 Abs. 1 des GemeindeG; VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.4., www.vgrzh.ch; so auch vorgesehen in § 70 in Verbindung mit § 21a lit.  a des Entwurfs zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [ABl 2009, 809). Demnach ist der Beschwerdeführer als Stimmberechtigter der Gemeinde Küsnacht zur Stimmrechtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht legitimiert. Soweit sich sein Rechtsmittel hingegen im Rekursverfahren vor Bezirksrat noch gegen die Abstimmung in anderen Zweckverbandsgemeinden richtete, war er nicht legitimiert, weshalb der Bezirksrat auf seine entsprechenden Anträge zu Recht nicht eintrat.

1.2 Alsdann brachte der Beschwerdeführer im Verfahren vor Bezirksrat vor, ein allfälliger Beschluss über die Änderung der Verbandsordnung wäre insofern fehlerhaft, als er auf Verbandsebene nicht bloss mit einer Zweidrittel-Mehrheit gemäss Ziff. 72 ZPP-Verbandsordnung – sondern nur durch Einstimmigkeit aller Verbandsgemeinden – gefällt werden dürfte.

1.2.1 Weil es dabei in der Sache ebenfalls um eine Rüge betreffend Verletzung der politischen Rechte geht, stand dafür ebenfalls grundsätzlich der Stimmrechtsrekurs zur Verfügung und ist seit Anfang 2009 ein Weiterzug an das Verwaltungsgericht prinzipiell möglich (vgl. vorn 1.1.1).

1.2.2 Allerdings richtet sich dieses Vorbringen – anders als das in 1.1 erwähnte – nicht gegen die Gemeinde Küsnacht, da es lediglich das Abstimmungsverfahren auf Verbandsebene und damit einen Beschluss des Zweckverbands betrifft. Zweckverbände sind Körperschaften des öffentlichen Rechts, deren Mitglieder die Gemeinden in ihrer Gesamtheit und nicht die einzelnen Stimmberechtigten sind (Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2005, Rz. 2426; Barbara Schellenberg, Die Organisation der Zweckverbände, Zürich 1975, S. 28; Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 7 N. 4.2). Demnach bedürfen Statutenänderungen in Zweckverbänden stets der Zustimmung der einzelnen Verbandsgemeinden (gemäss Ziff. 72 ZPP-Verbandsordnung sind mindestens zwei Drittel der Stimmen erforderlich). Diese Gemeindestimmen kommen zwar in den Abstimmungen der Stimmberechtigten in den jeweiligen Gemeinden zustande (Thalmann, § 7 N. 4.9.3.1). Allerdings bilden die Stimmbürger einer Gemeinde bei der Beschlussfassung über die Verbandsordnung nur Teil eines Verbandsorgans. Damit sind nur die einzelnen Verbandsgemeinden, nicht jedoch die Stimmbürger einer solchen unmittelbar vom Änderungsbeschluss betroffen. Vor diesem Hintergrund ist die Frage nach der Legitimation des Beschwerdeführers vorliegend vergleichbar mit derjenigen nach der Legitimation eines Stimmberechtigten zur Anfechtung von ihn nur mittelbar betreffenden behördeninternen Wahlen oder Abstimmungen. Wie es sich damit verhält, hat das Verwaltungsgericht in einem Entscheid vom 24. Juni 2009 (VB.2009.00081, E. 1.3 Abs. 2 f., www.vgrzh.ch) offen gelassen. Auch im vorliegenden Fall braucht die Frage nicht abschliessend geklärt zu werden, denn die Rüge des Beschwerdeführers ist – wie sich alsbald zeigen wird (hinten 4) – jedenfalls in der Sache unbegründet.

1.3 Soweit der Beschwerdeführer vor Bezirksrat rügte, die Revision der Verbandsordnung verletze inhaltlich übergeordnetes Verfassungsrecht, handelte es sich um einen Gemeinderekurs gegen den Beschluss des Zweckverbands als "weiterer Träger öffentlicher Aufgaben" im Sinn von § 152 GemeindeG (vgl. VGr, 14. Mai 2009, PB.2009.00019, E. 2.3 Abs. 2 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch; Thalmann, § 152 N. 2.1). Allerdings hatte der Beschwerdeführer vor Bezirksrat – wie dieser richtig feststellte – noch kein aktuelles Rechtsschutzinteresse, weil zum damaligen Zeitpunkt noch unklar war, ob die Änderung der Verbandsordnung überhaupt zustande kommen würde. Das hat sich zwischenzeitlich offenbar geändert. Ein materielles Rechtsschutzinteresse ist nun gegeben und einer materiellen Beurteilung steht nichts entgegen.

1.4 Obwohl die Vorinstanz über die Frage der inhaltlichen Verfassungsmässigkeit der Verbandsordnungsrevision noch nicht entschieden hat, ist es im vorliegenden Fall aus prozessökonomischen Gründen sinnvoll, wenn das Verwaltungsgericht über die Beschwerde entscheidet, wenngleich damit der funktionelle Instanzenzug durchbrochen wird (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, § 63 N. 11). Ferner handelt es sich bei der zu beurteilenden Frage nach der Verfassungsmässigkeit der strittigen Bestimmung der Verbandsordnung um eine reine Rechtsfrage und überdies hat sich der Beschwerdeführer mit einer Erledigung durch das Verwaltungsgericht ausdrücklich einverstanden erklärt.

1.4.1 Nach geltendem kantonalem Recht wäre der diesbezügliche Beschwerdeentscheid des Bezirksrats beim Regierungsrat anfechtbar, da mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht nur Anordnungen im Sinn von § 41 Abs. 1 VRG angefochten werden können. Gemäss Art. 87 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 86 Abs. 2 BGG muss jedoch, sofern das kantonale Recht ein Rechtsmittel gegen Erlasse vorsieht – was im Kanton Zürich gemäss geltendem Recht bezüglich kommunaler Erlasse der Fall ist (vgl. §§ 151 und 152 GemeindeG) –, als letzte kantonale Instanz ein oberes Gericht eingesetzt werden. Da die Übergangsfrist von Art. 130 Abs. 3 BGG zur Anpassung des kantonalen Rechts an Art. 86 Abs. 2 BGG abgelaufen ist und im kantonalen Recht der zweistufige Instanzenzug gilt, sind neu die durch den Bezirksrat im Rahmen einer Gemeindebeschwerde oder eines Gemeinderekurses getroffenen Entscheide beim Verwaltungsgericht anstatt beim Regierungsrat anzufechten (VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.3, www.vgrzh.ch; vgl. auch die regierungsrätliche Weisung vom 9. Dezember 2009 zur Verwirklichung der Rechtsweggarantie im Verwaltungsverfahren [RRB Nr. 1947; www.rrb.zh.ch]; ferner § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit.  d des Entwurfs zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [ABl 2009, 807).

1.4.2 Im Unterschied zur Gemeindebeschwerde gemäss § 151 GemeindeG sind zum Gemeinderekurs gemäss § 152 GemeindeG nicht alle Stimmberechtigten legitimiert, sondern beschränkt sich die Legitimation gemäss § 21 VRG auf Personen, die durch eine Anordnung persönlich berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung haben. Das ist im Zeitpunkt des Erlasses einer Norm – die Verbandsordnung als autonomes Satzungsrecht besteht aus generell-abstrakten Normen – kaum je der Fall. Indessen rechtfertigt es sich – in Einklang mit der Praxis des Bundesgerichts zur Legitimation bei der Anfechtung kantonaler Erlasse mit staatsrechtlicher Beschwerde (vgl. dazu Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 89 BGG N. 13) – die Legitimation weiter zu fassen (vgl. auch Jaag, Rz. 2910). Demnach genügt vorliegend eine virtuelle Betroffenheit des Beschwerdeführers durch die angefochtene Bestimmung der Verbandsordnung. Das kann bejaht werden: Als Organ des Verbandes (Stimmberechtigter des Verbandsgebiets, vgl. Ziff. 21 lit.  a ZPP-Verbandsordnung) ist der Beschwerdeführer gemäss Ziff. 222 lit.  a ZPP-Verbandsordnung zur Ergreifung des fakultativen Referendums befugt. Mithin ist er vom Geltungsbereich der strittigen Norm (Dringlichkeitsklausel) erfasst und besteht die Wahrscheinlichkeit, dass diese künftig einmal auf ihn Anwendung findet.

1.5 Nach dem Gesagten lässt sich jedenfalls auf die Stimmrechtsbeschwerde gegen die Gemeinde Küsnacht und auf die Beschwerde gemäss § 152 GemeindeG gegen die Dringlichkeitsklausel in der Verbandsordnung der ZPP eintreten.

2.  

2.1 Mit Stimmrechtsrekurs bzw. Stimmrechtsbeschwerde kann die Verletzung der politischen Rechte oder von Vorschriften über ihre Ausübung gerügt werden (§ 151a Abs. 1 GemeindeG, § 147 Abs. 1 GPR). Die politischen Rechte sind in §§ 2 ff. GPR definiert. Sie gewährleisten unter anderem das Stimm- sowie das aktive und passive Wahlrecht sowie das Verfahren bei Abstimmungen und Wahlen, das Initiativ- und Referendumsrecht, das Recht an Gemeindeversammlungen teilzunehmen (§ 2 lit.  a–d GPR) sowie die freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe (§ 6 GPR; vgl. auch Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]).

2.2 Mit Gemeinderekurs gemäss § 152 GemeindeG in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG können alle Mängel des Verfahrens und der angefochtenen Anordnung geltend gemacht werden. Dagegen ist die Kognition des Verwaltungsgerichts im Beschwerdeverfahren enger: Nach § 50 VRG kann mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht jede Rechtsverletzung geltend gemacht werden (Abs. 1). Als Rechtsverletzung gelten insbesondere die unrichtige Anwendung eines Rechtssatzes, Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung sowie die Verletzung einer "wesentlichen Form- oder Verfahrensvorschrift" (Abs. 2). Die Prüfung der Unangemessenheit ist nach § 50 Abs. 3 VRG – abgesehen von hier nicht interessierenden Ausnahmen – unzulässig.

3.  

Zunächst ist zu prüfen, ob die Weisung der Gemeinde Küsnacht zur Gemeindeversammlung vom 22. Juni 2009 falsche bzw. lückenhafte Informationen enthalten und damit die Stimmberechtigten irregeführt habe.

3.1 In Ziff. 223 ZPP-Verbandsordnung ist das fakultative Referendum auf Verbandsebene geregelt. Ziff. 223.1 ZPP-Verbandsordnung enthält eine Aufzählung der referendumsfähigen Beschlüsse. Im Einklang mit den Vorschriften der neuen Kantonsverfassung mussten neu das obligatorische und das fakultative Finanzreferendum in die Verbandsordnung aufgenommen werden. Zusätzlich wurde in die Bestimmung über das fakultative Referendum eine Dringlichkeitsklausel aufgenommen: Danach kann eine Urnenabstimmung nicht verlangt werden, wenn der Beschluss der Delegierten von mindestens vier Fünfteln der anwesenden Delegierten als dringlich erklärt wird und der Vorstand durch Beschluss sein Einverständnis erklärt (vgl. Synopsis der alten und neuen Verbandsordnung). Dazu führt die Weisung erläuternd aus, "[d]ie Dringlichkeitserklärung entspricht der Regelung auf Gemeindeebene". Diese Ausführung hält der Beschwerdeführer für falsch und irreführend: Zwar sei sie aus dem Gemeindegesetz entnommen, allerdings gelte die entsprechende Bestimmung (§ 94 GemeindeG) nur für Gemeinden mit ausserordentlicher Gemeindeorganisation (Parlamentsgemeinden). Sämtliche der ZPP angehörenden Gemeinden seien jedoch ordentlich organisiert (Gemeinden mit Gemeindeversammlung). Deren Gemeindeordnungen enthielten denn auch keine solchen Dringlichkeitsklauseln.

3.2 Die durch die Bundesverfassung (Art. 34 Abs. 2 BV) und kantonales Gesetzesrecht (§ 6 GPR) gewährleistete Wahl- und Abstimmungsfreiheit schützt allgemein den Anspruch der Stimmberechtigten, dass kein Abstimmungs- bzw. Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit gilt für Wahlen und Abstimmungen in Bund, Kantonen und Gemeinden. Sie stellt unter anderem Anforderungen an die Art und Weise behördlicher Informationen vor Abstimmungen. Diesen darf insbesondere keine irreführende Wirkung zukommen. Eine unerlaubte Beeinflussung kann etwa dann vorliegen, wenn die Behörde in amtlichen Erläuterungen nicht objektiv informiert und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Die Behörden sind verpflichtet, sachlich, transparent und verhältnismässig zu informieren (vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. A., Zürich etc. 2008, N. 1387; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 611 f.; ausführlich Michel Besson, Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Bern 2003, S. 182 ff.). Behördliche Informationen sind dann sachlich, wenn sie inhaltlich korrekt, ausgewogen, kurz, nicht lückenhaft sowie klar und verständlich sind (Besson, S. 183; Müller/Schefer, S. 627 f.). Als lückenhaft kann eine behördliche Information dann gelten, wenn sie nicht alle Tatsachen und Argumente enthält, und insbesondere, wenn sie entscheidrelevante Tatsachen verschweigt (vgl. etwa BGE 112 Ia 129 E. 3b). Dabei gelten für Abstimmungserläuterungen relativ strenge Anforderungen. Allerdings müssen auch sie nicht alle möglichen, sondern nur diejenigen Informationen enthalten, welche entscheidwesentlich sind. Es ist demnach zulässig, wenn nicht auf Details und Nebenpunkte oder alle möglichen Konsequenzen einer Vorlage hingewiesen wird. Welche Elemente, Argumente und Informationen für den Entscheid wesentlich sind, ist in jedem Einzelfall gesondert zu prüfen (vgl. etwa BGE 130 I 290 E. 3.2, 119 Ia 271 E. 4a, 105 Ia 151 E. 3a; BGr, 18. Juli 2008, 1C_412/2007, E. 5.1, und 14. Juli 2004, 1P.131/2004, E. 2 [beides unter www.bger.ch], sowie 18. Juni 1997, ZBl 99/1998, S. 89, E. 4b, je mit weiteren Hinweisen; zum Ganzen Besson, S. 193 f. mit weiteren Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Die Grundsätze der Transparenz und der Verhältnismässigkeit dagegen stellen keine Anforderungen an den Inhalt der Behördenintervention, sondern an deren – vorliegend nicht strittige – Art und Intensität, insbesondere betreffend den Einsatz finanzieller Mittel (ausführlich dazu Besson, S. 200 ff., S. 208 ff.; Müller/Schefer, S. 628 ff.).

3.3 Wie bereits die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat, ist die strittige Aussage in der Weisung inhaltlich korrekt; auf ihre diesbezüglichen Erwägungen lässt sich verweisen (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Man könnte sich höchstens fragen, ob die Weisung als lückenhaft bezeichnet werden müsste, weil sie für die konkret in Frage stehende Abstimmung (in einer Gemeinde mit ordentlicher Gemeindeorganisation) nicht hinreichend präzise formuliert ist. Allerdings bezieht sich die in der Weisung enthaltene Präzisierung weder auf den Zweck noch auf die Tragweite der Dringlichkeitsklausel. Ferner ergibt sich ihr für die Willensbildung des Stimmbürgers relevanter Inhalt unmissverständlich bereits aus ihrer Formulierung. Bei der Angabe der Herkunft bzw. der Grundlage der Klausel in der Weisung handelt es sich demnach nicht um eine entscheidwesentliche Information, ohne die den Stimmberechtigten eine freie und unverfälschte Willensbildung nicht möglich wäre. Insofern kann denn auch die mangelnde Präzisierung oder Lückenhaftigkeit dieser Information – wollte man von einer solchen überhaupt ausgehen – nicht die freie und unverfälschte Willensbildung der Stimmberechtigten gefährden. Nach dem Gesagten erweist sich die (sinngemässe) Rüge des Beschwerdeführers, die Stimmberechtigten seien durch unzureichende Information in der Abstimmungsweisung in die Irre geführt worden, als unbegründet. Die Abstimmungsfreiheit ist nicht verletzt und die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen.

4.  

Eine weitere Rüge des Beschwerdeführers bezieht sich insofern auf die Wahl- und Abstimmungsfreiheit, als er implizit vorbringt, auf Verbandsebene sei nicht das gesetz- bzw. satzungsmässige Abstimmungsverfahren durchgeführt worden. Selbst wenn diese Rüge – im Sinn des vorne in 1.2 Gesagten – als Stimmrechtsbeschwerde an die Hand zu nehmen wäre, vermöchte der Beschwerdeführer damit in der Sache nicht durchzudringen, wie sich im Folgenden zeigen wird.

4.1 Ziff. 72 ZPP-Verbandsordnung legt fest, dass Änderungen oder Ergänzungen der Verbandsordnung der Zustimmung von zwei Dritteln der Verbandsgemeinden und der Genehmigung durch den Regierungsrat bedürfen. Änderungen des Verbandszwecks dagegen bedürfen der Zustimmung aller Gemeinden. Gemäss herrschender Lehre und bundesgerichtlicher Rechtsprechung müssen jedoch – auch bei anders lautender Regelung in den Statuten – sämtliche wesentlichen Statutenänderungen von den Verbandsgemeinden einstimmig beschlossen werden. Gemäss Bundesgericht gelten als wesentliche Änderungen solche, die "die Stellung der Verbandsgemeinden grundsätzlich und unmittelbar betreffen". Dazu gehören neben Zweckänderungen etwa wesentliche Änderungen der Finanzierung (Kostenteiler) oder in den Vertretungsverhältnissen, Austrittsmodalitäten, ferner Haftung und Auflösung, wobei der Kreis der wesentlichen Statutenbestimmungen unterschiedlich weit gezogen wird (vgl. zum Ganzen BGE 113 Ia 200 E. 3d mit weiteren Hinweisen, 113 Ia 341 E. 3; Jaag, Rz. 2312; Vittorio Jenni in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 93 N. 20; Thalmann, § 7 N. 4.8.2).

4.2 Der Beschwerdeführer vertritt die Ansicht, dass für die in Frage stehende Änderung der Verbandsordnung die Zustimmung sämtlicher Verbandsgemeinden der ZPP erforderlich gewesen wäre. Zum einen sei der Verbandszweck geändert worden, zum andern stellten jedenfalls die massiv erhöhten Finanzkompetenzen der Verbandsorgane und die Dringlichkeitsklausel (Ausschluss des Referendumsrechts bei Zustimmung von vier Fünfteln der Delegierten) wesentliche Änderungen der Verbandsordnung dar, deren Annahme – im Sinn der soeben dargelegten Grundsätze – der Einstimmigkeit bedurft hätten.

4.3 Dem ist indessen nicht beizupflichten: Unter Zweckänderung ist gemeinhin jede nicht durch den Zweckartikel der Verbandsordnung gedeckte Tätigkeit zu verstehen. Der bisherige Zweckartikel der Verbandsordnung der ZPP (Ziff. 121) hat folgenden Wortlaut: "Die ZPP fördert eine geordnete räumliche Entwicklung im Vertragsgebiet. Sie arbeitet die dazu notwendigen regionalen Pläne aus, hilft mit, die Planungen der Mitgliedgemeinden auf regionale Ziele auszurichten und wirkt beim Vollzug dieser Planungen mit." Als einzige Änderung dieses Zweckartikels sieht die Revision der Verbandsordnung vor, dass der letzte Satzteil um das Wort "beratend" ergänzt werden und fortan wie folgt lauten soll: "[…] wirkt beim Vollzug dieser Planungen beratend mit". Dass es sich dabei nicht um eine Zweckänderung im eingangs geschilderten Sinn handelt, ist offensichtlich und bedarf keiner weiteren Ausführungen.

Darüber hinaus sind auch die übrigen Änderungen der Verbandsordnung keine wesentlichen im Sinn des soeben Gesagten. Zwar dürfte es sich bei der von Art. 93 Abs. 2 KV geforderten Aufnahme der Stimmberechtigten des Verbandsgebiets als direkt mitspracheberechtigtes Organ (mit Initiativ- und Referendumsrecht; vgl. dazu Jenni, Art. 93 N. 14) um eine wesentliche Änderung in der Verbandsorganisation handeln, welche nach Ziff. 72 ZPP-Verbandsordnung die Zustimmung sämtlicher Verbandsgemeinden erheischte. In der konkreten Situation der ZPP ist indessen eine solche grundlegende Änderung zu verneinen, denn die Stimmberechtigten des Verbandsgebiets der ZPP waren – anders als in anderen Zweckverbänden im Kanton Zürich (vgl. Jenni, Art. 93 N. 1) – schon vor der Revision Verbandsorgan und konnten als solches direkt auf die Willensbildung des Zweckverbands Einfluss nehmen. Damit hatte die ZPP die nun von den Zweckverbänden geforderte institutionelle Demokratisierung bereits vorweggenommen. Die vorliegende Revision ihrer Verbandsordnung bewirkt daher nun nur noch eine Änderung in Bezug auf den Umfang der direkten Mitwirkungsrechte (Aufnahme des obligatorischen und fakultativen Finanzreferendums) der Stimmberechtigten des Verbandsgebiets. Diese Kompetenzerweiterung stellt deshalb in der ZPP keine grundlegende organisatorische Änderung dar, welche der Zustimmung sämtlicher Verbandsgemeinden bedürfte. Demnach ist auch diesbezüglich die Abstimmungsfreiheit nicht verletzt.

5.  

Wie erwähnt, ist die Rüge des Beschwerdeführers, die Dringlichkeitsklausel in der ZPP-Verbandsordnung verstosse gegen kantonales Verfassungsrecht, als Beschwerde im Sinn von § 152 GemeindeG an die Hand zu nehmen.

5.1 Der Beschwerdeführer vertritt die Ansicht, die in der ZPP-Verbandsordnung vorgesehene Dringlichkeitsklausel (Ziff. 223.1 Abs. 2 ZPP-Verbandsordnung) verstosse insofern gegen kantonales Verfassungsrecht, als sie der Delegiertenversammlung ermögliche, das Referendumsrecht der Stimmberechtigten zu umgehen. Diese Einschränkung des Referendumsrechts verstosse insbesondere gegen das Gebot der Demokratisierung von Zweckverbänden. Der Vergleich mit der analogen Regelung für Gemeinden mit Gemeindeparlament (§ 94 GemeindeG) halte nicht stand, da im Unterschied zu den Mitgliedern der Gemeindeparlamente nicht alle Delegierten der ZPP demokratisch legitimiert seien.

5.2 Ziff. 231 ZPP-Verbandsordnung sieht vor, dass die Delegiertenversammlung aus je zwei Delegierten jeder Verbandsgemeinde besteht. Dabei muss ein Delegierter jeder Gemeinde der Exekutive (Stadt- oder Gemeinderat) angehören; der andere Delegierte ist aus dem Kreis der übrigen Stimmberechtigten zu wählen. Die Delegiertenversammlung wird durch die Verbandsgemeinden gewählt, wobei diese die Wahl in ihren Gemeindeordnungen regeln (Ziff. 232 ZPP-Verbandsordnung). Die Gemeindeordnung der Gemeinde Küsnacht etwa sieht in § 21 Abs. 2 Ziff. 1 vor, dass die Verbandsdelegierten durch den Gemeinderat gewählt werden (www.kuesnacht.ch/documents/00-03_Gemeindeordnung.pdf). Wie es sich mit der Wahl der Zweckverbandsdelegierten in anderen Gemeinden verhält, ist vorliegend nicht relevant und bedarf daher keiner weiteren Abklärung. Klar ist jedenfalls, dass Ziff. 231 ZPP-Verbandsordnung den Verbandsgemeinden Raum lässt, ihre Zweckverbandsdelegierten nicht direkt durch die Stimmberechtigten wählen zu lassen. Darin besteht – wie der Beschwerdeführer zu Recht ausführt – ein wesentlicher Unterschied zu Parlamentsgemeinden, da die Mitglieder des Parlaments (des Grossen Gemeinderats) einer Gemeinde direkt durch die Stimmberechtigten an der Urne gewählt werden (§ 90 GemeindeG in Verbindung mit § 41 Abs. 1 GPR).

5.3 Allerdings steht dieser Unterschied zwischen der Delegiertenversammlung eines Zweckverbands und einem Gemeindeparlament der Zulässigkeit einer Dringlichkeitsklausel analog § 94 GemeindeG in der Verbandsordnung eines Zweckverbands nicht zwingend entgegen. Zweckverbände und Gemeinden sind – wie sogleich gezeigt wird – in wesentlichen Punkten unterschiedlich strukturiert, weshalb auch an die demokratische Legitimation ihrer Organe unterschiedliche Anforderungen gestellt werden dürfen:

5.3.1 Zweckverbände und Gemeinden (mit und ohne Gemeindeparlament) stellen grundsätzlich zwei verschiedene Gebilde dar. Zwar sind sowohl Zweckverbände als auch Gemeinden öffentlichrechtliche Körperschaften. Hingegen unterscheiden sich die Zweckverbände von den Gemeinden insofern, als Erstere keinen umfassenden Wirkungskreis haben, sondern nur im Rahmen ihres durch die Verbandsgemeinden statutarisch festgelegten Zwecks tätig sein dürfen. Demgegenüber kommen den Gemeinden im Rahmen des kantonalen Rechts allumfassende Zuständigkeiten zu. Aufgrund dieses Unterscheidungsmerkmals sind Zweckverbände in Bezug auf ihre Organisation nicht einfach als Gemeinden, sondern als Gebilde eigener Art zu behandeln (Schellenberg, S. 42 f.; Thalmann, § 7 N. 4.9).

5.3.2 Der Zweckverband ist also ein Zusammenschluss grundsätzlich selbständig bleibender Gemeinden zu einer öffentlichrechtlichen Körperschaft mit eigenen Organen zum Zweck der gemeinsamen Erfüllung bestimmter Gemeindeaufgaben (Jenni, § 92 N. 2; Thalmann, § 7 N. 4.2). Im Unterschied zu Gemeinden sind im Zweckverband nicht die Stimmbürger der Verbandsgemeinden dessen Mitglieder, sondern die einzelnen Verbandsgemeinden in ihrer Gesamtheit (Thalmann, § 7 N. 4.4). In diesem Sinn stellt die Delegiertenversammlung des Zweckverbands nicht wie das Parlament in Gemeinden mit ausserordentlicher Organisation eine Volksvertretung, sondern eine Vertretung der Gemeinden dar. Die einzelnen Delegierten sind demnach Abgeordnete der Mitgliedergemeinden (Thalmann, § 7 N. 4.9.5). Daraus folgt, dass die Stimmbürger einer Verbandsgemeinde durch die Delegiertenversammlung im Zweckverband nur mittelbar repräsentiert werden, welche also nicht gleichermassen direktdemokratisch legitimiert ist wie ein Gemeindeparlament.

5.4 Der Umstand, dass die Verlagerung der Aufgabenerfüllung auf einen Zweckverband regelmässig zu einer entsprechenden Einschränkung der demokratischen Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten in den Verbandsgemeinden führt, wurde in der Doktrin schon seit längerer Zeit als Demokratiedefizit in Zweckverbänden beklagt (Jenni, Art. 93 N. 1 mit weiteren Hinweisen). Art. 93 KV soll diesem Demokratiedefizit begegnen und den Stimmberechtigten auf Verbandsstufe wesentliche demokratische Rechte wieder einräumen (Jenni, Art. 93 N. 2). Fraglich ist nun, ob die entsprechenden Vorgaben der Kantonsverfassung einer Regelung, wie sie die neue ZPP-Verbandsordnung enthält (Dringlichkeitsklausel), entgegenstehen.

5.4.1 Art. 93 Abs. 2 Satz 2 KV verlangt von den Zweckverbänden die Einführung direktdemokratischer Teilnahmerechte wie Initiativ- und Referendumsrecht für die Stimmberechtigten des Verbandsgebiets. Hiermit wird zwar die Zweckverbandsorganisation um ein zusätzliches Verbandsorgan erweitert, welchem die genannten Teilnahmerechte zukommen. Der Umfang der verfassungsmässigen Pflicht, demokratische Teilhaberechte einzuführen, wird jedoch durch Art. 93 Abs. 2 KV nicht konkret bestimmt. Bei der Umsetzung in den Statuten kommt den Zweckverbänden somit ein grosser Gestaltungsspielraum zu. Die Zweckverbände müssen in ihren Statuten die Gegenstände bestimmen, die dem Initiativ- und Referendumsrecht unterstehen, und die notwendigen Regelungen für die Ausübung dieser politischen Rechte und das Verfahren treffen. Grundsätzlich kommen alle in der Verfassung oder im Gesetz zulässigen Gegenstände und Formen des Initiativ- und Referendumsrechts für eine Regelung im Zweckverband in Frage, sofern diese den Volksrechten in der Gemeinde sinngemäss entsprechen und auf die konkrete Organisation des Zweckverbands abgestimmt sind (zum Ganzen Jenni, Art. 93 N. 14 ff.).

5.4.2 Die vorliegend strittige Dringlichkeitsklausel entspricht derjenigen in den Gemeinden mit grossem Gemeinderat (§ 94 GemeindeG) sinngemäss: Die Einschränkung des Referendumsrechts wird in beiden Fällen von Repräsentanten des obersten Legislativorgans der jeweiligen Körperschaft (die Verbandsgemeinden im Zweckverband und die Stimmbürger in der Gemeinde) vorgenommen. Dass mit der in der ZPP-Verbandsordnung vorgesehenen Dringlichkeitsklausel die durch Art. 93 Abs. 2 KV geforderte Demokratisierung der Zweckverbände – wegen der teilweise mangelnden direktdemokratischen Legitimation der Delegierten – bis zu einem gewissen Grad wieder eingeschränkt wird, trifft zwar zu, muss aber vor dem Hintergrund der von der Gemeinde sich unterscheidenden körperschaftlichen Struktur des Zweckverbands, dessen begrenzter Zuständigkeit und aus Gründen der effektiven und fachgerechten Entscheidfindung hingenommen werden. Aus den Materialien zur Verfassungsreform ergibt sich jedenfalls, dass der Verfassungsrat bei der Regelung der Zweckverbände von dieser herkömmlichen Konzeption ausgegangen ist (Jenni, Art. 93 N. 20 Fn. 62; ferner Prot. Plenum, S. 3255 ff., www.ji.zh.ch/internet/ji/de/aktuelles/staat _und_gesellschaft/umsetzung_neue_kantonsverfassung/Verfassungsr/Protokolle.html). Im Einklang damit wurde auf die Aufnahme einer Verfassungsbestimmung, welche die Wahl aller Zweckverbandsdelegierten durch die Stimmberechtigten der Gemeinden vorsah, zugunsten der organisatorischen Verbandsautonomie ausdrücklich verzichtet (Prot. Plenum, S. 1687 ff., www.ji.zh.ch/internet/ji/de/aktuelles/staat_und_gesellschaft/umsetzung_neue_ kantonsverfassung/Verfassungsr/Protokolle.html). Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die sinngemässe Aufnahme der Regelung von § 94 GemeindeG in die Verbandsstatuten von Zweckverbänden mit Delegiertenversammlung jedenfalls nicht gegen die Kantonsverfassung verstösst. Demnach ist die Beschwerde auch in diesem Punkt abzuweisen.

6.  

Nach dem Gesagten lässt sich zusammenfassend Folgendes festhalten: Der Beschluss der Gemeinde Küsnacht über die Annahme der neuen Verbandsordnung der ZPP erweist sich als rechtmässig. Gleich verhielte es sich auch mit dem Beschluss der ZPP betreffend die Annahme der Änderung der Verbandsordnung. Ferner verstösst die in der revidierten Verbandsordnung vorgesehene Dringlichkeitsklausel nicht gegen übergeordnetes Recht. Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist.

7.  

Sollte sich der Beschwerdeführer in der Beschwerdebegründung auf den Standpunkt stellen, der Bezirksrat Meilen sei für die Erledigung seiner Rekurse nicht zuständig gewesen, weil er selbst Ersatzmitglied dieser Behörde ist, wäre ihm ebenfalls nicht beizupflichten:

7.1 Gemäss § 5a Abs. 1 VRG treten Amtsträger in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen; das trifft nicht nur dann zu, wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben, sondern erfasst auch eine Vielzahl anderer Umstände, die den An­schein der Befangenheit bewirken können, ohne dass der Entscheidträger ein persönliches In­teresse in der Sache hat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a Rz. 11, 15; Benjamin Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Zürich etc. 2002, S. 111 ff.).

7.2 Vorliegend sind keine Umstände ersichtlich oder dargetan, welche den Schluss nahelegten, die Mitglieder des Bezirksrats Meilen hätten am Verfahrensgegenstand persönliche Interessen. Zu den soeben erwähnten anderen Umständen kann zwar auch die Beziehungsnähe gehören, wie sie durch das Zusammenwirken in einer Behörde entstehen kann. So besteht etwa die potentielle Gefahr, dass die Behördenmitglieder aufgrund sachfremder Rücksichten zugunsten eines Amtskollegen entscheiden. Gleichfalls denkbar wäre auch die umgekehrte Konstellation, dass Behördenmitglieder aus ebenfalls sachfremden Gründen gegen einen Amtskollegen entscheiden. Vorliegend bestehen indessen aus objektiver Sicht keine Hinweise auf einen derartigen Befangenheitsverdacht.

8.  

8.1 Im Verfahren des Stimmrechtsrekurses werden keine Kosten erhoben. Ausgenommen sind rechtsmissbräuchliche Rekurse (§ 152 Abs. 1 GPR). Diese Regelung – obwohl sie derzeit noch keine gesetzliche Grundlage im Verwaltungsrechtspflegegesetz findet (vgl. § 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG gemäss Entwurf zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [ABl 2009, 806 und 815) – gilt auch für das verwaltungsgerichtliche Verfahren (VGr, 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 4.1, www.vgrzh.ch). Weil die vorliegende Beschwerde nicht rechtsmissbräuchlich erscheint, sind insofern keine Kosten aufzuerlegen.

Soweit das vorliegende Rechtsmittel indessen als solches gegen den Erlass eines Trägers öffentlicher Aufgaben im Sinn von § 152 GemeindeG an die Hand zu nehmen ist, sind Verfahrenskosten zu erheben und gestützt auf § 70 in Verbindung § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG ausgangsgemäss zu verlegen.

Der Anteil der kostenfreien Stimmrechts- und jener der kostenpflichtigen Gemeindebeschwerde sind hierbei als gleich gross zu veranschlagen.

8.2 Gemäss § 152 Abs. 2 GPR und § 152 GemeindeG richten sich die Entschädigungsfolgen nach den Vorschriften des Verwaltungsrechtspflegegesetzes. Die obsiegende Beschwerdegegnerschaft beantragt teilweise die Zusprechung einer Parteientschädigung. Eine solche ist indessen nicht zuzusprechen: Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört mit zum angestammten Aufgabenbereich der Beschwerdegegnerschaft, was eine Parteientschädigung zu ihren Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn die Beschwerde­antwort mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19, mit Hinweisen). Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt.

 

Demgemäss entscheidet die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    420.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'420.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden zur Hälfte dem Beschwerdeführer auferlegt und zur Hälfte auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …