Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2009.00445

 

 

 

Entscheid

 

 

 

des Einzelrichters

 

 

 

vom 30. Oktober 2009

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Andreas Conne.

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

A wird von der Sozialbehörde der Stadt Zürich wirtschaftlich unterstützt und hat im Rahmen einer Besuchsrechtsregelung das Recht, seine zwölfjährige Tochter an zwei Wochenenden pro Monat und an gewissen Feiertagen zu sich auf Besuch zu nehmen. Er ersuchte die Einzelfallkommission, in seinem Unterstützungsbudget Wohnkosten von Fr. 1'300.- statt der für einen Einpersonenhaushalt vorgesehenen Fr. 1'100.- monatlich anzurechnen. Diese lehnte den Antrag mit Entscheid vom 25. September 2008 ab. Der Beschwerdeführer hatte bei der Post einen Zurückbehaltungsauftrag eingerichtet und holte den Entscheid der Einzelfallkommission nicht innert der siebentägigen Abholfrist, sondern knapp zwei Wochen nach deren Ablauf auf der Post ab.

II.  

Auf die dagegen am 10. November 2008 erhobene Einsprache von A trat die Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission (EGPK) mit Entscheid vom 16. Dezember 2008 infolge Verspätung nicht ein. Sie erwog, gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung gelte eine eingeschriebene Postsendung auch bei bestehendem Zurückbehaltungsauftrag als am letzten Tag der siebentägigen Abholfrist zugestellt.

III.  

Dagegen erhob A am 8. Februar 2009 beim Bezirksrat Zürich Rekurs und beantragte, Disp.-Ziff. 1 des Beschlusses der EGPK vom 16. Dezember 2008 sei aufzuheben. Die Einsprache vom 10. November 2008 sei materiell zu behandeln, eventualiter sei die Einsprache an die Vorinstanz zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin. Der Bezirksrat wies den Rekurs am 16. Juli 2009 ab. Er erwog, eine zweite Zustellung des Entscheids durch die Einzelfallkommission habe sich erübrigt, da ein Zurückbehaltungsauftrag bestanden habe und der Entscheid am 20. Oktober 2008 zugestellt werden konnte.

IV.  

Mit Beschwerde vom 21. August 2009 beantragt A die Aufhebung von Disp.-Ziff. I des Bezirksratsbeschlusses vom 16. Juli 2009. Die Einsprache sei materiell zu behandeln, eventualiter sei die Sache zur Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Sodann sei ihm die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren.

Das Verwaltungsgericht zog zunächst die Akten des Bezirksrats bei und setzte am 7. Oktober 2009 der Sozialbehörde und dem Bezirksrat Frist zur Stellungnahme an. Der Bezirksrat verzichtete am 12. Oktober 2009 auf Vernehmlassung, während die Sozialbehörde am 21. Oktober 2009 unter Verweis auf den Entscheid der EGPK vom 16. Dezember 2008 und denjenigen des Bezirksrats vom 16. Juli 2009 die Abweisung der Beschwerde beantragte.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen ist der Streitwert der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5). Angesichts des deutlich unter Fr. 20'000.- liegenden Streitwerts (12 x Fr. 200.- = Fr. 2'400.-) fällt die Streitigkeit in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38 Abs. 2 VRG).

2.  

2.1 Gemäss § 71 VRG können im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die für Zivilsachen geltenden allgemeinen Vorschriften des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976 (GVG) betreffend das Verfahren ergänzend Anwendung finden. Dies gilt insbesondere für die Bestimmungen über die Zustellung von Vorladungen und Entscheiden (Kölz/Bosshart/
Röhl, § 71 N. 4). Nach § 187 Abs. 1 in Verbindung mit § 179 Abs. 1 GVG wird die Zustellung eines Entscheids per Post (§ 177 Abs. 1 GVG) wiederholt, wenn er nicht zugestellt werden kann (für Verwaltungsbehörden vgl. RB 1998 Nr. 2 E. 1). Eine Vorladung gilt als zugestellt, wenn der Adressat die Zustellung schuldhaft verhindert (§ 179 Abs. 2 GVG). Als schuldhafte Annahmeverhinderung gilt dabei nicht nur die wissentliche Annahmeverweigerung, sondern ebenso die passive Nichtannahme einer Postsendung. Nur bei wissentlicher Annahmeverweigerung kann jedoch auf einen zweiten Zustellungsversuch verzichtet werden. Im Fall der passiven Nichtannahme darf die Behörde erst nach zweimaligem erfolglosem Zustellungsversuch von der widerlegbaren Vermutung ausgehen, dass die Abholungseinladung richtig hinterlegt wurde und dass dem Adressaten die fristgerechte Abholung der Sendung möglich gewesen wäre (RB 1998 Nr. 2; ebenso VGr, 2. März 2006, VB.2006.00005 E. 1.1). Diese Zustellungsvermutung setzt im Weiteren voraus, dass der Adressat eine Zustellung während seiner Abwesenheit mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit erwarten musste, namentlich weil ein Prozessrechtsverhältnis bestand. Ein solches verpflichtet ihn, sich so zu verhalten, dass ihm gerichtliche Anordnungen zugestellt werden können (RB 1992 Nr. 2). Liegt eine schuldhafte Zustellungsvereitelung vor, so gilt der letzte Tag der siebentägigen Abholungsfrist als fingiertes Zustellungsdatum, wobei zugunsten des Adressaten der zweite Zustellungsversuch als für den Fristenlauf massgebend zu betrachten ist (RB 1998 Nr. 2).

Erteilt der Kunde der Post einen Zurückbehaltungsauftrag (bzw. nach der neuen Terminologie einen Nachsendeauftrag 02), so behält die Post die an den Kunden adressierten Postsendungen für die gemäss Auftrag bestimmte Dauer zurück. Die Postsendungen können während maximal zwei Monaten (mit Verlängerungsmöglichkeit) zurückbehalten und müssen anschliessend abgeholt bzw. zugestellt werden (www.post.ch, Allgemeine Geschäftsbedingungen – Nachsendeauftrag 02). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung gilt eine eingeschriebene Postsendung auch dann spätestens am siebten Tag nach dem ersten erfolglosen Zustellungsversuch als zugestellt, wenn bei der Post ein Zurückbehaltungsauftrag besteht (BGE 134 V 49 E. 4). Anders beurteilte das Verwaltungsgericht diese Frage in einem Entscheid vom 18. Januar 1995 (VB 94/0180). Danach löst der Zurückbehaltungsauftrag keine Zustellungsvermutung aus, sofern er nicht in rechtsmissbräuchlicher Art und Weise darauf abzielt, die Verfahrensdauer zum Vorteil des Adressaten oder zum Nachteil anderer Verfahrensbeteiligter zu beeinflussen (vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 30).

2.2 Der Beschwerdeführer hatte der Einzelfallkommission einen Antrag gestellt und befand sich damit zweifelsohne in einem Prozessrechtsverhältnis. Er musste daher mit der Zustellung des Entscheids der Einzelfallkommission rechnen. Zu prüfen ist jedoch im Folgenden, ob die Einzelfallkommission auf eine zweite Zustellung verzichten konnte und ob die EGPK für die Berechnung der Einsprachefrist auf den Ablauf der Abholfrist des zunächst erfolglosen Zustellungsversuchs abstellen durfte. Von diesen beiden Annahmen gehen die Vorinstanzen aus.

Gemäss von der Beschwerdegegnerin eingereichtem "Track & Trace" der Post wurde der Entscheid vom 25. September 2008 am 30. September 2008 der Post übergeben, kam am 1. Oktober 2008 in der zuständigen Poststelle an und wurde dort zurückbehalten. Am 20. Oktober 2008 konnte die Sendung zugestellt werden. Den Akten lassen sich keine Hinweise auf eine Errichtung des Zurückbehaltungsauftrags zur rechtsmissbräuchlichen Beeinflussung der Verfahrensdauer entnehmen. Dies wurde auch von der Beschwerdegegnerin in ihrer Rekursantwort nicht geltend gemacht. Die Errichtung eines Zurückbehaltungsauftrags an sich stellt nicht ohne Weiteres eine schuldhafte Vereitelung der Zustellung dar, welche es der Verwaltungsbehörde erlaubte, generell auf einen zweiten Zustellungsversuch zu verzichten und von der Zustellungsfiktion des ersten Zustellungsversuchs auszugehen. Denn nicht immer handelt es sich dabei um eine wissentliche Annahmeverweigerung. Zudem sieht das kantonale Recht im Gegensatz zum Bundesrecht (vgl. Art. 44 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG] und Art. 20 Abs. 2bis des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG]) eine grundsätzliche Pflicht zu einem zweiten Zustellungsversuch vor. Aus diesem Grund lässt sich die bundesgerichtliche Rechtsprechung, welche sich auf Zustellungen nach Bundesrecht bezieht, nicht unbesehen auf die Zustellregeln nach kantonalem Recht übertragen. Dies muss zumindest dann gelten, wenn – wie vorliegend – die effektive Zustellung ungefähr in denselben Zeitraum fällt, wie er sich bis zum Ablauf der siebentägigen Abholfrist nach einem zweiten erfolglosen Zustellungsversuch ohne Vorliegen eines Zurückbehaltungsauftrags ergeben hätte. Hätte nämlich die Sozialbehörde nach Ablauf der ersten Abholfrist am 8. Oktober 2008 einen erneuten Zustellungsversuch unternommen, so wäre die zweite siebentägige Abholfrist gerade etwa am 20. Oktober 2008 abgelaufen. Es kam demnach durch den Zurückbehaltungsauftrag im Vergleich mit der Situation einer zweifachen Zustellung ohne Zurückbehaltungsauftrag nicht zu einer Verfahrensverzögerung. Eine schuldhafte Vereitelung der Zustellung ist daher nicht ersichtlich.

Angesichts der Tatsache, dass die erste Sendung dem Beschwerdeführer am 20. Oktober 2008 unbestrittenermassen doch noch zugestellt werden konnte, durfte die Einzelfallkommission im vorliegenden Fall auf eine zweite Zustellung verzichten, hätte dies doch einen Leerlauf bedeutet. Grundsätzlich jedoch wäre nach dem Ausgeführten eine zweite Zustellung vorzunehmen gewesen. Unter diesen Umständen konnte die EGPK für die Berechnung der Einsprachefrist deshalb nicht auf den Ablauf der Abholfrist des ersten, zunächst erfolglosen Zustellungsversuchs abstellen. Vielmehr ist die Einsprachefrist nach der effektiven Zustellung am 20. Oktober 2008 zu berechnen. Sie begann somit am 21. Oktober 2008 zu laufen und endete am 19. November 2008, sodass der Beschwerdeführer am 10. November 2008 rechtzeitig Einsprache erhob, weshalb die EGPK auf diese hätte eintreten müssen.

2.3 Das Verwaltungsgericht kann gemäss § 63 Abs. 1 VRG auch reformatorisch entscheiden, d.h. selber einen neuen Entscheid treffen, doch ist die Rückweisung geboten, wenn sich – wie hier – die Kognition des Gerichts auf die Rechtsverletzung beschränkt (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG) und für den zu treffenden Neuentscheid Ermessen auszuüben ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5). Dies gilt vorliegend umso mehr, als bereits im Rekursverfahren lediglich die für die Beurteilung der Frage der Rechtzeitigkeit der Einspracheerhebung relevanten Akten der Beschwerdegegnerin vorlagen. Dem Beschwerdeführer gingen zudem im Fall eines reformatorischen Entscheids des Verwaltungsgerichts zwei Rechtsmittelinstanzen verloren.

2.4 Demnach ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Die Entscheide des Bezirksrats vom 16. Juli 2009 und der EGPK vom 16. Dezember 2008 sind je in Disp.-Ziff. 1 aufzuheben. Die Sache ist zum Neuentscheid an die EGPK zurückzuweisen, da diese auf die Einsprache hätte eintreten müssen (vgl. zur Sprungrückweisung Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 6).

3.  

Angesichts des weitgehenden Obsiegens des Beschwerdeführers mit seinen Anträgen sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung wird bei diesem Ausgang gegenstandslos. Die nicht anwaltlich vertretene Partei ist nach verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung nur für einen das übliche Ausmass erheblich übersteigenden Rechtsverfolgungsaufwand entschädigungsberechtigt (RB 1989 Nr. 2; vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 17). Die vorliegende Beschwerdeschrift erforderte keinen grossen Aufwand, weshalb dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zuzusprechen ist.

4.  

Bei der vorliegenden Rückweisung handelt es sich um einen Vor- oder Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG). Er ist daher vor Bundesgericht nur anfechtbar, wenn er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss verfügt der Einzelrichter:

Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben;

und entscheidet:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer I des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 16. Juli 2009 und Dispositiv-Ziffer 1 des Entscheids der Einsprache- und Geschäftsprüfungskommission der Sozialbehörde der Stadt Zürich vom 16. Dezember 2008 werden aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen zum Neuentscheid an die Einsprache- und Geschäftsprüfungskommission zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.            500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr.              60.-- Zustellungskosten,
Fr.            560.--  Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.    Mitteilung an…