Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

 

VB.2009.00526

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 10. Februar 2010

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Gerichtssekretär Martin Knüsel.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Tiefbau- und Entsorgungsdepartement der Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Befehl,

hat sich ergeben:

I.  

Mit Verfügung Nr. 07 vom 27. Januar 2009 befahl die Vorsteherin des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements der Stadt Zürich A unter Androhung der Ersatzvornahme, innert neun Monaten ab Rechtskraft jener Verfügung auf seiner Liegenschaft an der C-Strasse 01, 8004 Zürich, den Platz für einen Züri-Sack-Kunststoffcontainer (Standardgrösse 770 Liter; 1,7 m²) zur Verfügung zu stellen.

II.  

Auf den hiergegen erhobenen Rekurs trat die Baurekurskommission I infolge Fristversäumnisses mit Entscheid vom 21. August 2009 nicht ein.

III.  

Mit Beschwerde vom 24. September 2009 liess A die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und die Rückweisung der Sache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz unter Kosten- und Entschädigungsfolgen beantragen.

Das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement der Stadt Zürich beantragte am 12. Oktober 2009 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers. Die Vorinstanz schloss am 13. Oktober 2009 auf Abweisung der Beschwerde.

Mit Präsidialverfügungen vom 20. Oktober 2009 und 10. Dezember 2009 wurde die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels angeordnet und die Akten des Rekursverfahrens 02 sowie diejenigen zu den früheren Verfügungen vom 4. April 2007 und 8. Juni 2007 beigezogen.

Die Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften werden, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Entscheidgründen wiedergeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide der Baurekurskommissionen zuständig. Auf die frist- und formgerecht erhobene Beschwerde ist einzutreten.

2.  

Dem angefochtenen Nichteintretensentscheid vom 21. August 2009 infolge Fristversäumnisses liegt folgende Prozessgeschichte zugrunde:

2.1 Am 4. April 2007 verpflichtete das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement den Beschwerdeführer mit Verfügung Nr. 03, auf seiner Liegenschaft an der C-Strasse 01, 8004 Zürich, den Platz für einen Züri-Sack-Kunststoffcontainer (770 Liter; 1,7 m²) zur Verfügung zu stellen. Gegen diesen Entscheid liess der Beschwerdeführer durch seinen Vertreter, Rechtsanwalt B, mit Eingabe vom 18. April 2007 Rekurs [recte: Einsprache] beim Stadtrat der Stadt Zürich erheben.

In der Folge widerrief das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement mit Verfügung Nr. 04 vom 8. Juni 2007 die Verfügung Nr. 03 wegen unangemessen hoher Verfahrenskosten; dies unter Mitteilung an den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers. Gleichentags verpflichtete die Beschwerdegegnerin mit Verfügung Nr. 05 den Beschwerdeführer wiederum, auf seiner Liegenschaft an der C-Strasse 01, 8004 Zürich, den Platz für einen Züri-Sack-Container zur Verfügung zu stellen; dies ebenfalls unter Mitteilung an den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers.

2.2 Hiergegen liess der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 10. Juli 2007 Einsprache beim Stadtrat der Stadt Zürich erheben. Mit Entscheid Nr. 06 vom 5. September 2007 wies der Stadtrat die Einsprache des Beschwerdeführers unter Mitteilung an dessen Rechtsvertreter ab, worauf dieser Rekurs bei der Baurekurskommission I des Kantons Zürich erhob.

Mit Entscheid vom 11. Juli 2008 hob die Baurekurskommission I die Verfügung des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements vom 8. Juni 2007 und den Einspracheentscheid des Stadtrats Zürich vom 5. September 2007 auf; dies unter Mitteilung an den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers. Die Baurekurskommission beanstandete die mangelnde formelle und materielle Koordination mit dem für die Erstellung eines Containerabstellplatzes erforderlichen baurechtlichen Verfahren. Zugleich wurde auch eine Verletzung der Stadtzürcher Zuständigkeitsordnung in Baurechtssachen festgestellt.

2.3 Mit Verfügung des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements Nr. 07 vom 27. Januar 2009, versandt am 24. Februar 2009, wurde der Beschwerdeführer wiederum verpflichtet, auf seiner Liegenschaft an der C-Strasse 01, 8004 Zürich, den Platz für einen Züri-Sack-Kunststoffcontainer innert neun Monaten seit Rechtskraft zur Verfügung zu stellen; alternativ könne der Liegenschaftseigentümer innert desselben Zeitraums den Nachweis erbringen, dass er sich an einem privaten Kehrichtbereitstellungsplatz auf einem nahe gelegenen Drittgrundstück beteiligen könne. Die Verfügung vom 27. Januar 2009 wurde dem Beschwerdeführer, nicht aber seinem Rechtsvertreter, zugestellt.

Mit Eingabe vom 30. März 2009 liess der Beschwerdeführer gegen die Verfügung des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements Nr. 07 vom 27. Januar 2009 Rekurs bei der Baurekurskommission I erheben, auf welchen diese mit Entscheid vom 21. August 2009 wegen verspäteter Einreichung des Rekurses nicht eintrat.

3.  

3.1 Zur Begründung ihres Entscheids erwog die Baurekurskommission, die angefochtene Verfügung sei am 25. Februar 2009 zugestellt worden. Die Rekursfrist sei somit am 27. März 2009 unbenutzt verstrichen. Die Rekurseingabe sei erst am 30. März 2009 und damit nach Ablauf der 30-tägigen Rekursfrist der Post übergeben worden. Weder der Rechtsvertreter des Rekurrenten noch der Letztgenannte hätten der Vorinstanz das bestehende Vertretungsverhältnis angezeigt. Sie hätten der Vorinstanz namentlich keine Vollmacht zukommen lassen, welche ihr die Bevollmächtigung des Rechtsvertreters aufgezeigt hätte. Daher habe die Vorinstanz die angefochtene Verfügung zu Recht an A und nicht an dessen Vertreter zugestellt.

3.2 Der Beschwerdeführer lässt im Wesentlichen geltend machen, wenn ein Verfahrensbeteiligter einen Vertreter bestellt habe, seien sämtliche Entscheide und Verfügungen einer Angelegenheit dem Vertreter zuzustellen, so lange der Vertretene den Behörden nicht einen Widerruf der Vollmacht bekannt gebe. Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers habe von diesem erst am 26. März 2009 telefonisch erfahren, dass ein neuer Entscheid ergangen sei. Er habe noch gleichentags um Zustellung dieser Entscheide nachgesucht, jedoch erst am 27. März 2009, als ihm der dem Beschwerdeführer zugegangene Entscheid überbracht worden sei, sichere Kenntnis vom angefochtenen Entscheid erlangt.

Die beiden Verfügungen des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements vom 8. Juni 2007 seien richtigerweise dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers zugestellt worden. Das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement habe somit vom Vertretungsverhältnis Kenntnis genommen. Die Verfügung vom 27. Januar 2009 hätte daher wiederum dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers zugestellt werden müssen.

Die im Rekursverfahren 02 eingereichte Vollmacht vom 16. April 2007 sei nicht auf das Rekursverfahren beschränkt gewesen. Die Beschwerdegegnerin dürfe nicht einfach ein Erlöschen des Mandatsverhältnisses annehmen, wenn keiner der Betroffenen einen Untergang des Vertretungsverhältnisses gemeldet habe.

3.3 Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, der Rechtsbeistand des Beschwerdeführers habe nach dem gutheissenden Entscheid der Baurekurskommission die Interessen seiner Klientschaft nicht weiterverfolgt und sich nach Erlass des Entscheids der Baurekurskommission vom 11. Juli 2008 bei den zuständigen Mitarbeitenden von ERZ Entsorgung + Recycling Zürich nicht mehr gemeldet. Auch habe er ihnen keine Vollmacht betreffend Bestehen eines Vertretungsverhältnisses zukommen lassen. Die Beschwerdegegnerin habe deshalb in guten Treuen davon ausgehen dürfen, dass der Beschwerdeführer Rechtsanwalt B nur für die Prozessführung der Rechtsmittelverfahren hinzugezogen habe. Aus diesen Gründen habe die Beschwerdegegnerin die Verfügung Nr. 11 vom 27. Januar 2009 direkt dem Beschwerdeführer zugestellt. Es sei im Übrigen nicht nachvollziehbar, weshalb der Beschwerdeführer seinen Rechtsbeistand nicht rechtzeitig instruiert habe und dieser die Rekursschrift nicht fristgerecht bei der Vorinstanz habe einreichen können.

4.  

4.1 Gemäss § 22 Abs. 1 VRG ist der Rekurs innert 30 Tagen seit der Mitteilung oder, mangels einer solchen, seit Kenntnisnahme der angefochtenen Anordnung bei der Rekursinstanz schriftlich einzureichen. Die Rechtsmittelfrist beginnt mit der Eröffnung bzw. der Zustellung des Entscheids zu laufen (§ 11 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 11 N. 3). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist für die Zustellung einer Sendung nicht erforderlich, dass der Adressat sie tatsächlich in Empfang nimmt; es genügt, wenn sie in seinen Machtbereich gelangt und er demzufolge von ihr Kenntnis nehmen kann (BGE 122 I 139 E. 1 S. 143; 122 III 316 E. 4 S. 320; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 341, Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 20 ff.). Werden behördliche Anordnungen eingeschrieben versandt, so erfolgt die Zustellung demnach bereits im Zeitpunkt der Entgegennahme bzw. der Abholung auf der Post.

4.2 Die schriftliche Mitteilung bzw. Zustellung hat in erster Linie gegenüber den Adressaten einer Anordnung sowie weiteren gemäss § 10 Abs. 1 lit. a–c Berechtigten zu erfolgen. Hat ein Gesuchsteller oder Beteiligter formgültig einen Vertreter bestellt, so ist in der Regel an diesen zuzustellen (RB 1983 Nr. 53 = ZBl 85/1984, S. 183). Dies gilt so lange, bis der Vertretene den Widerruf der ausdrücklich oder tatsächlich kundgegebenen Vollmacht der gutgläubigen Behörde mitgeteilt hat. Demgemäss ist für die Berechnung von Rechtsmittelfristen allein die Zustellung an den Vertreter massgebend (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 24).

5.  

Vorliegend ist zu klären, ob der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Zustellung der Verfügung vom 27. Januar 2009 noch immer durch seinen Rechtsbeistand vertreten war und daher die Verfügung diesem hätte zugestellt werden müssen.

5.1 Wie aus der Prozessgeschichte hervorgeht, wurde der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers erstmals für die Anfechtung der Verfügung Nr. 03 vom 4. April 2007 beim Stadtrat der Stadt Zürich beigezogen, welche mit Einsprache vom 18. April 2007 erfolgte. Daraufhin widerrief das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement am 8. Juni 2007 diese Verfügung und ersetzte sie gleichentags mit der Verfügung Nr. 05. Beide Entscheide teilte sie nicht dem Beschwerdeführer persönlich, sondern dessen Rechtsvertreter mit.

5.2 Die bei den Akten liegende Vollmacht des Beschwerdeführers an seinen Rechtsvertreter datiert vom 16. April 2007. Sie ist zeitlich nicht beschränkt und wurde bis heute nicht widerrufen. Mit der Vollmacht wird Rechtsanwalt B zu allen Rechtshandlungen eines Generalbevollmächtigten ermächtigt. Dies schliesst entgegen dem Vorbringen der Beschwerdegegnerin nicht nur die Vertretung vor den Rechtsmittelinstanzen, sondern nach dem ausdrücklichen Wortlaut auch die Vertretung vor den Verwaltungsbehörden mit ein.

Die Beschwerdegegnerin hatte denn auch Kenntnis vom Vertretungsverhältnis, da sie den Widerruf der Verfügung Nr. 03 vom 8. Juni 2007 sowie die gleichentags neu erlassene Verfügung Nr. 05 an den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers und nicht an diesen persönlich zustellte.

5.3 Unter diesen Umständen durfte die Beschwerdegegnerin nicht davon ausgehen, das Vertretungsverhältnis sei nach dem Entscheid der Baurekurskommission I vom 11. Juli 2008 aufgelöst worden oder die Vollmacht gelte nur im Verfahren vor den Rechtsmittelbehörden. Dies umso weniger, als die neue Verfügung vom 27. Januar 2009 direkt durch den Rückweisungsentscheid der Baurekurskommission I vom 11. Juli 2008 veranlasst wurde. Die neu erlassene Verfügung steht somit in unmittelbarem Zusammenhang mit dem vorausgegangenen Rekursverfahren und betrifft exakt denselben Streitgegenstand, weshalb sie ohne Weiteres als Weiterführung des gleichen Verfahrens zu verstehen ist. Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers durfte deshalb darauf vertrauen, dass man auch die gestützt auf den Entscheid der Baurekurskommission neu zu erlassende Verfügung ihm und nicht seinem Mandanten zustellen würde.

Entgegen der Auffassung der Vorinstanz war der Rechtsanwalt des Beschwerdeführers somit nicht gehalten, das Vertretungsverhältnis der Beschwerdegegnerin erneut anzuzeigen. Sollten beim Tiefbau- und Entsorgungsdepartement tatsächlich Zweifel über das Weiterbestehen des Vertretungsverhältnisses bestanden haben, wäre vielmehr die Beschwerdegegnerin nach Treu und Glauben verpflichtet gewesen nachzufragen, ob dieses aufgehoben worden sei, zumal der Beschwerdeführer auch durch die neu erlassene Verfügung Nr. 07 beschwert blieb. Eine solche Nachfrage hat die Beschwerdegegnerin indessen unterlassen.

5.4 Zusammenfassend ergibt sich, dass gestützt auf die formgültige Bestellung des Rechtsvertreters die Verfügung nicht dem Beschwerdeführer, sondern dessen Vertreter hätte zugestellt werden müssen. Somit liegt eine mangelhafte Eröffnung vor.

6.  

6.1 Aus mangelhafter Eröffnung darf einer Partei kein Nachteil erwachsen (vgl. Art. 38 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren [VwVG] vom 20. Dezember 1968 [SR 172.021]; BGE 117 Ib 270 E. 1c und d). Diesem Grundsatz ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und einhelliger Lehre dann Genüge getan, wenn eine objektiv mangelhafte Eröffnung trotz ihres Mangels ihren Zweck erreicht hat (BGE 122 V 189 E. 2 S. 194; BGr, 31. Dezember 1993, 1A.256/1993 E. 2a, ZBl 95/1994 S. 529; BGr, 17. Februar 2006, 1A.253/2005, E. 2.2, www.bger.ch; Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 62; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 364 f., jeweils auch zum Folgenden; siehe sodann auch René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, Rz. 381). Es ist nach den Umständen des Einzelfalls zu prüfen, ob die betroffene Partei durch den gerügten Eröffnungsmangel tatsächlich irregeführt und dadurch benachteiligt worden ist. Richtschnur für die Beurteilung dieser Frage ist der auch im prozessualen Bereich geltende Grundsatz von Treu und Glauben, an welchem die Berufung auf Formmängel in jedem Fall ihre Grenze findet. Der Adressat einer mangelhaften Verfügung muss alles ihm Zumutbare unternehmen, um in den Besitz der für die Wahrung seiner Rechte notwendigen Unterlagen zu kommen.

6.2 Vorliegend wurde die angefochtene Verfügung dem Beschwerdeführer am 25. Februar 2009 zugestellt. Wie unter E. 5 ausgeführt, hätte die Zustellung nicht an ihn, sondern an seinen Rechtsvertreter erfolgen müssen. Es fragt sich indessen, ob der Beschwerdeführer durch die mangelhafte Eröffnung irregeführt oder benachteiligt worden ist.

6.2.1 Der Beschwerdeführer hat sich erst am 26. März 2009 erstmals mit seinem Rechtsvertreter telefonisch in Verbindung gesetzt und ihn darüber informiert, dass ein neuer Entscheid ergangen sei. Einen Tag später, am 27. März 2009, überbrachte der Beschwerdeführer die ihm am 25. Februar 2009 zugestellte Verfügung seinem Rechtsvertreter.

6.2.2 Der Adressat einer mangelhaften Verfügung darf nach Treu und Glauben den Beginn des Fristenlaufs nicht beliebig hinauszögern, wenn er einmal von der ihn betreffenden Verfügung Kenntnis erhalten hat. Mit den Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der Rechtsgleichheit ist es nicht zu vereinbaren, dass eine Verfügung wegen mangelhafter Eröffnung jederzeit weitergezogen werden kann; vielmehr muss eine solche Verfügung innerhalb einer vernünftigen Frist infrage gestellt werden (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, N. 1641, mit Hinweisen).

Vorliegend ist fraglich, ob es ausreicht, wenn der Beschwerdeführer zwar noch innert laufender Rechtsmittelfrist, aber erst 29 Tage nach Zustellung des Entscheids seinen Rechtsvertreter informiert und dieser gleichentags die Zustellung des Entscheids an ihn verlangt, oder ob nicht vielmehr auch von einem juristischen Laien verlangt werden muss, dass dieser umgehend bzw. innert weniger Tage nach Kenntnisnahme der fehlerhaften Zustellung reagiert, ansonsten davon ausgegangen werden darf, er sei mit der Zustellung an ihn persönlich einverstanden. Dies zumal der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers auf dem Mitteilungssatz nicht aufgeführt war, weshalb der Beschwerdeführer nicht darauf vertrauen durfte, dass die Verfügung auch diesem zugestellt worden sei.

6.2.3 Ob die erst am 26. März 2009 erfolgte Reaktion des Beschwerdeführers nach Treu und Glauben als verspätet zu gelten hat, kann vorliegend indessen offen bleiben. Gemäss dem bei den Akten liegenden Poststempel wurde die Verfügung am 25. Februar 2009 abends um 18 Uhr zugestellt. Da die Zustellung erst am Abend und damit ausserhalb der üblichen Bürozeiten erfolgte, wäre es dem Beschwerdeführer selbst unter Annahme einer sofortigen Meldepflicht nicht zumutbar gewesen, noch am selben Tag seinen Rechtsvertreter von der ihm zugegangenen Verfügung in Kenntnis zu setzen.

Weil die Verfügung zur Auslösung der Rechtsmittelfrist an den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers hätte zugestellt werden müssen, kann die Rekursfrist gemäss § 22 Abs. 1 VRG mangels Mitteilung erst mit der möglichen Kenntnisnahme der Anordnung durch den Rechtsvertreter zu laufen beginnen. Die Verfügung hätte somit frühestens am nächsten Tag, dem 26. Februar 2009, in den Machtbereich des Rechtsvertreters gelangen können. Da gemäss § 11 Abs. 1 VRG der Tag der Mitteilung bzw. Kenntnisnahme einer Frist bei der Fristberechnung nicht mitzählt, kann auch unter Annahme einer sofortigen Meldepflicht als frühestes Datum für den Beginn des Fristenlaufs nur der 27. Februar 2009 infrage kommen. Damit ist aber unter Berücksichtigung des Fristenlaufs an Samstagen und Sonntagen die Rechtsmittelfrist mit der Übergabe des Rekurses an die schweizerische Post am 30. März 2009 gewahrt. Die Vorinstanz hätte somit auf den Rekurs eintreten müssen.

7.  

Somit ist die Beschwerde gutzuheissen und die Sache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG), die überdies zu einer Parteientschädigung von Fr. 1'500.- an den Beschwerdeführer zu verpflichten ist (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission I vom 21. August 2009 wird aufgehoben, und die Sache wird zur materiellen Beurteilung an die Baurekurskommission I zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'140.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu entrichten, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…