Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

 

VB.2009.00604

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 6. Oktober 2010

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Gerichtssekretärin Corina Schuppli.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A AG, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Amt für Städtebau der Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Baubewilligung und Befehl,

hat sich ergeben:

I.  

A. Am 4. Januar 2006 verfügte das Amt für Städtebau der Stadt Zürich die Beseitigung von mehreren an historischen Gebäuden in der Zürcher Altstadt angebrachten Reklameanlagen. Es handelte sich dabei um in bestehenden Vitrinen angebrachte Flachbildschirme, die auf alle 10 Sekunden wechselnden Standbildern sowohl Reklamen für die in den Liegenschaften ansässigen Geschäfte und Betriebe als auch sogenannte Fremdreklamen zeigten. Die gegen die Beseitigungsbefehle erhobenen Rekurse der A AG als Betreiberin der Anlagen hiess die Baurekurskommission I am 25. August 2006 gut. Eine hiergegen erhobene Beschwerde der Stadt Zürich hiess das Verwaltungsgericht am 17. Januar 2007 gut und stellte die Beseitigungsbefehle wieder her. Die von der A AG erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wies das Bundesgericht am 8. Januar 2008 ab.

B. In der Folge montierte die A AG in zwei Vitrinen am Gebäude C-Strasse 01 statt der die Vitrinen völlig ausfüllenden beiden grossformatigen Flachbildschirme, die Gegenstand des Beseitigungsbefehls vom 4. Januar 2006 bildeten, je zwei kleinere, schräg in die Vitrine gestellte 30-Zoll-Farbmonitore. Auf diesen werden mit Frequenzen von drei bis vier Bildern pro Minute Werbebotschaften ausgestrahlt, die nur zum kleinen Teil auf im Gebäude ansässige Firmen hinweisen, mehrheitlich aber sogenannte Fremdwerbung zeigen. Mit Verfügung vom 28. Oktober 2008 befahl das Amt für Städtebau der D AG als Grundeigentümerin und der A AG als Betreiberin die Beseitigung dieser Monitore.

II.  

Den gegen diesen neuerlichen Beseitigungsbefehl erhobenen Rekurs der A AG wies die Baurekurskommission I am 18. September 2009 ab. Laut der Begründung des Rekursentscheids unterscheide sich der zu beurteilende Sachverhalt nicht wesentlich von demjenigen, den die Rechtsmittelinstanzen bereits beurteilt hätten, nämlich zwei mehr oder weniger fassadenbündig angebrachte grossformatige Bildschirme in denselben Vitrinen. Jene Bauverweigerung der örtlichen Baubehörde hätten anders als die Rekurskommission das Verwaltungsgericht am 17. Januar 2007 (VB.2006.00417) und das Bundesgericht am 8. Januar 2008 (1C_12/2007) geschützt. Die Anbringung der Monitore in den bestehenden Vitrinen sei als neue Reklameanlage bewilligungspflichtig; die Anlage verstosse wie die bereits früher beurteilte gegen § 238 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG), welche Bestimmung ebenso wie Art. 43 der Bau- und Zonenordnung (BZO) in der Kernzone Altstadt nicht bloss eine befriedigende, sondern eine gute Einordnung in die bauliche Umgebung verlange.

III.  

Mit Beschwerde vom 22. Oktober 2009 liess die A AG dem Verwaltungsgericht Aufhebung des Rekursentscheids und des Beseitigungsbefehls unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, eventuell Rückweisung zur Neubeurteilung an die Vorinstanz beantragen.

Die Vorinstanz am 2. November 2009 und die Beschwerdegegnerin am 10. Dezember 2009 schlossen auf Abweisung der Beschwerde; Letztere beantragte die Zusprechung einer Parteientschädigung.

Der von der Beschwerdeführerin beantragte zweite Schriftenwechsel schloss mit der Duplik vom 9. März 2010. 

Am 10. Juni 2010 führte eine Delegation des Verwaltungsgerichts am Standort der Werbemonitore einen Augenschein durch. Am 9. Juli 2010 wurde den Parteien das Protokoll des Augenscheins zur Stellungnahme zugesandt, worauf die Beschwerdegegnerin mit ihrer Stellungnahme verschiedene Ergänzungen beantragten. Diese Ergänzungen wurden am 8. September 2010 auch der Beschwerdeführerin zugestellt.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der gegen einen Entscheid der Baurekurskommission I erhobenen Beschwerde zuständig und die im Rekursverfahren unterlegene Bauherrschaft gemäss § 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 49 VRG zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert. Auf die frist- und formgerecht erhobene Beschwerde ist somit einzutreten.

1.2 Die Beschwerdegegnerschaft liess mit ihrer Eingabe vom 26. August 2010 beantragen, das Protokoll des Augenscheins sei gemäss den in einer Beilage aufgeführten Ergänzungen anzupassen.

Mangels besonderer Bestimmungen im Verwaltungsrechtspflegegesetz gelten gemäss § 71 VRG für die Protokollierung von Verhandlungen die Bestimmungen des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976 (GVG). Laut § 144 Abs. 1 GVG sind mündliche Ausführungen der Parteien zu protokollieren, soweit sie zur Sache gehören und keine Wiederholungen darstellen. Mündliche Ausführungen anlässlich eines Augenscheins müssen demnach nicht wörtlich ins Protokoll aufgenommen werden, sondern nur ihrem wesentlichen Inhalt nach (Robert Hauser/Erhard Schweri, Kommentar zum zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetz, Zürich 2002, § 144 Rz. 1). Das Augenscheinprotokoll muss zudem Aufschluss geben über alle vom Richter auf dem Lokal gemachten Wahrnehmungen, die für die Urteilsbildung von Bedeutung sein können (Hauser/Schweri, § 145 Rz. 4), wobei diese gemäss § 147 Abs. 1 GVG in Schriftform, als Zeichnung, fotografische Aufnahmen oder in anderer geeigneter Form ins Protokoll aufgenommen werden können.

Das Augenscheinprotokoll vom 10. Juni 2010 genügt diesen Anforderungen. Die mit und ohne Blitzlicht aufgenommenen Fotos geben einen zutreffenden Eindruck von der Leuchtkraft der Bildschirme und der damit erzielten Wirkung. In Schriftform ist sodann der Eindruck des Referenten festgehalten, dass diese Wirkung weniger durch die Leuchtkraft der Bildschirme als durch die Dynamik des Bildwechsels erzielt werde.

Die von der Beschwerdegegnerschaft beantragten Ergänzungen betreffen nicht die auf dem Lokal gemachten, im Wesentlichen durch Fotos dokumentierten Wahrnehmungen des Referenten, sondern die Parteiausführungen der Beschwerdegegnerschaft. Soweit es sich um blosse Wiederholungen der bereits im Rahmen des Schriftenwechsels vorgebrachten Parteivorbringen handelt, waren die vorgeschlagenen Ergänzungen gemäss § 144 Abs. 1 GVG von vornherein nicht zu protokollieren. Die weiteren Ergänzungen mögen sodann nicht aufzuzeigen, dass der wesentliche Inhalt der Ausführungen der Beschwerdegegnerschaft anlässlich des Augenscheins nicht protokolliert worden ist, sondern laufen auf eine wörtliche Wiedergabe hinaus. Eine wörtliche Protokollierung kann indessen gemäss § 146 GVG auch während der Verhandlung nur für einzelne Äusserungen verlangt werden; ein Anspruch auf wörtliche Protokollierung aller ihrer Ausführungen hat die Partei nicht und schon gar nicht kann eine solche nachträglich über ein Protokollberichtigungsbegehren erzwungen werden (Hauser/Schweri, § 146 Rz. 1). Der Antrag, das Protokoll im Sinn der vorgeschlagenen Ergänzungen zu berichtigen, ist deshalb abzuweisen.

2.  

2.1 Die Beschwerdeführerin bringt in erster Linie vor, die Vorinstanz sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass sich der zu beurteilende Sachverhalt nicht wesentlich von demjenigen unterscheide, welcher von den Rechtsmittelinstanzen bereits beurteilt worden sei. Damals seien zwei grossflächige, scheibenbündige Flachmonitore zu beurteilen gewesen, welche die bestehenden Vitrinen praktisch vollständig ersetzten; diese Monitore hätten eine sehr starke Leuchtkraft gehabt und schnell wechselnde Botschaften gezeigt. Dagegen befänden sich nun in jeder Vitrine zwei leicht schräg gestellte Bildschirme mit einem Durchmesser von je 27,5 Zoll, die durch ein weiss gestrichenes Paneel getrennt würden, vor dem auf einem Sockel ein Kunstgegenstand ausgestellt sei. Durch diese Gestaltung bleibe im Unterschied zur früheren Anordnung der Monitore der vom Verwaltungsgericht im ersten Rechtsgang als für eine Vitrine typisch bezeichnete Blick in die Tiefe erhalten; zudem sei die Leuchtkraft der kleinformatigen Bildschirme deutlich geringer und die Bilder wechselten langsamer, nämlich nur drei bis vier Mal pro Minute. Die Rekurskommission habe mit dieser unzulässigen Gleichstellung der beiden Sachverhalte nicht nur die Rechtsgleichheit verletzt und ihr Ermessen rechtsverletzend unterschritten, sondern sie habe den Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin verletzt, indem sie die Frage der Bewilligungspflicht bzw. des Bestandesschutzes nicht erneut geprüft habe und auch auf die Rügen nicht eingegangen sei, das Verbot der Bildschirme laufe auf eine inhaltliche Kontrolle der Dekoration der Vitrinen hinaus und verletze verfassungsmässige Rechte. Die Rekurskommission verhalte sich zudem widersprüchlich, wenn sie den früheren, weit grösseren Bildschirmen die genügende Einordnung bescheinigt, sie bei den vier kleineren nun aber verneint habe. Die nun deutlich kleineren und in der Tiefe der Vitrinen angebrachten Bildschirme, deren Botschaften nur aus nächster Nähe wahrgenommen würden, ordneten sich gut in die bauliche Umgebung ein, die geprägt sei von grossflächigen Schaufenstern verschiedener Ladengeschäfte, neben denen sich die beiden Vitrinen geradezu bescheiden ausnähmen. Das Gebäude C-Strasse 01 werde durch die in den Vitrinen aufgestellten Monitore in keiner Weise tangiert, ebenso nicht die weitere bauliche Umgebung der von Leuchtreklamen gesäumten C-Strasse, die sich dort zum E-Platz hin öffne. Sodann sei nicht einleuchtend, dass andernorts an der C-Strasse in Schaufenstern auf grossflächigen Bildschirmen Werbevideos gezeigt werden dürften. Die als störend gerügte Leuchtkraft und Kadenz der Bildwechsel könnten nötigenfalls mittels Nebenbestimmungen beschränkt werden.

3.  

3.1 Im Entscheid vom 17. Januar 2007 hat das Verwaltungsgericht die Bewilligungspflicht der beiden Flachbildschirme damit begründet, dass sie, weil sie mehr oder weniger fassadenbündig die Glaswand der Vitrine ersetzten und so den Blick in die Tiefe des Schaukastens verstellten, keine bestimmungsgemässe Verwendung der vorbestehenden Schaukästen darstellten, sondern als neue Reklameanlagen zu beurteilen seien. Das Bundesgericht hat gestützt auf Art. 22 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) diese Auffassung im Ergebnis bestätigt, wobei es die Bewilligungspflicht jedoch in erster Linie wegen der gegenüber einer blossen Innenbeleuchtung der Vitrinen beträchtlichen Intensivierung der auf die Umgebung wirkenden Lichtimmissionen als bewilligungspflichtige Nutzungsänderung gewürdigt hat.

3.2 Wie der Augenschein des Verwaltungsgerichts gezeigt hat, sind aufgrund der mit den Lichtimmissionen der Bildschirme erzielten Aussenwirkung auch die erneut umgestalteten Vitrinen als bewilligungspflichtige Reklameanlagen zu qualifizieren. Trotz der kleineren Bildschirmformate und der geringeren Leuchtkraft handelt es sich schon vor ihrer Zweckbestimmung her nicht um eine Innenbeleuchtung der Vitrine, die bloss eine punktuelle Zunahme der Lichtemissionen bewirkt, sondern es werden die Lichtemissionen aus den Fassadenöffnungen hinaus abgestrahlt. Dabei kann es nach dieser für das Verwaltungsgericht verbindlichen Betrachtungsweise des Bundesgerichts nicht darauf ankommen, dass wegen der anderen Anordnung der Bildschirme und des zwischen den Bildschirmen ausgestellten Kunstgegenstands die ursprüngliche Funktion der Vitrine erkennbar bleibt. Entscheidend ist vielmehr, dass die neue Zweckbestimmung als verselbständigte, auf Aussenwirkung abzielende Reklameanlage in den Vordergrund tritt. Insofern unterscheiden sich die hier zu beurteilenden Anlagen auch von den andernorts in der Kernzone Altstadt hinter den Schaufenstern von Verkaufsgeschäften aufgestellten Monitoren, die als Bestandteile der Verkaufsräume und des dort präsentierten Angebots und nicht als verselbständigte Reklameanlagen erscheinen.

3.3 Die Vorinstanz ist deshalb zutreffend von einer bewilligungspflichtigen Nutzungsänderung der bestehenden Vitrine ausgegangen. Der Vorwurf, sie habe sich gehörsverweigernd nicht mit dem für die Vitrine geltend gemachten Bestandesschutz auseinandergesetzt, stösst deshalb ins Leere. Sodann ist offenkundig, dass die Bewilligungspflicht für die geänderte Nutzung der Vitrine zum Ausstrahlen von Werbebotschaften besteht und nicht der inhaltlichen Kontrolle der Botschaften dient, weshalb die Vorinstanz diesen Einwand ohne Gehörsverweigerung übergehen durfte.

4.  

Im Zeitpunkt des angefochtenen Beseitigungsbefehls vom 28. Oktober 2008 galten die Vorschriften über das Anbringen von Reklameanlagen im öffentlichen Grund vom 4. Juli 1979 (aVARöG). Laut Art. 14 dieser Vorschriften konnte für "andere Reklameanlagen" die Benützung der öffentlichen Luftsäule nur bewilligt werden, sofern die Reklameanlagen im privaten Grund befestigt werden konnten und der Eigenwerbung dienten. Am 1. Juni 2009 sind sodann die geänderten Vorschriften über das Anbringen von Reklameanlagen im öffentlichen Grund (VARöG) vom 21. Mai 2008 in Kraft getreten. Nach deren Art. 17 Abs. 7 sind in der Kernzone Altstadt keine Leuchtkästen gestattet. Ob die streitbetroffene Reklameanlage, die teilweise in den öffentlichen Grund hineinreicht, bereits nach diesen Vorschriften hätte untersagt werden können, kann offenbleiben, nachdem sich die Bewilligungsbehörde nicht auf diese Verweigerungsgründe berufen hat und sich die Anlage bereits nach den Einordnungsvorschriften als nicht bewilligungsfähig erweist.

5.  

5.1 Was die Einordnung der Reklameanlagen in die bauliche Umgebung betrifft, so kann bezüglich der massgeblichen Rechtsgrundlagen und den zu ihrer Anwendung von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen auf die Erwägungen des Verwaltungsgerichts und des Bundesgerichts in den Entscheiden vom 17. Januar 2007 bzw. 8. Januar 2008 verwiesen werden. Insofern brauchte auch die Vorinstanz nicht auf alle im Rekursverfahren erneut erhobenen Rügen einzugehen und konnte sie ihre Prüfung im Wesentlichen darauf beschränken, ob trotz der Verkleinerung der Formate, der anderen Anbringung der Bildschirme, der verringerten Lichtemissionen und der herabgesetzten Häufigkeit der Bildwechsel der Einordnungsentscheid der örtlichen Baubehörde noch als sachlich vertretbar erscheint. Insbesondere kann ihr keine Gehörsverweigerung vorgeworfen werden, wenn sie sich, nachdem diese Fragen im bundesgerichtlichen Entscheid eingehend erörtert worden sind, nicht erneut mit den grundsätzlichen Einwänden gegen die Verfassungsmässigkeit des Verbots von Werbebildschirmen in der Zürcher Altstadt auseinandergesetzt hat.

5.2 Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz vor, sie verhalte sich widersprüchlich, wenn sie den mittlerweile ersetzten grösseren Bildschirmen die gute Einordnung bescheinigt habe und nun zum Schluss komme, durch die an ihrer Stelle neu angebrachten, viel kleineren und weniger leuchtstarken Bildschirme würde die bauliche Umgebung beeinträchtigt.

Da die Rekursinstanz im nun angefochtenen Rekursentscheid ein leicht geändertes Vorhaben zu beurteilen hatte, war sie nicht an die das erste Projekt betreffenden Entscheide des Verwaltungs- und des Bundesgerichts gebunden; gleichwohl verhält sich nicht widersprüchlich, wenn sie sich von den Überlegungen der oberen Rechtsmittelinstanzen hat überzeugen und leiten lassen und deshalb bei der Beurteilung des zweiten Projekts zu einem von ihrer früheren Beurteilung abweichenden Ergebnis gelangt ist.

5.3 Wie das Bundesgericht in seinem Entscheid vom 8. Januar 2008 festgehalten hat, verfügt die Beschwerdegegnerin für die Beurteilung von Werbeanlagen in der Kernzone Altstadt über eine hinreichend konkretisierte Gesamtbetrachtung, welche im Interesse des Ortsbildschutzes und zur Vermeidung einer die kleinräumige Umgebung störenden Reklamedichte eine restriktive und schematische Bewilligungspraxis zu rechtfertigen vermag. Im Licht dieser schematischen und restriktiven Bewilligungspraxis fallen die von der Beschwerdeführerin gegenüber der früheren Anlage vorgenommenen Änderungen nicht entscheidend ins Gewicht. Wie der Augenschein des Verwaltungsgerichts bestätigt hat, liegt zwar die Helligkeit der Bildschirme im Bereich anderer Lichtquellen wie Schaufenster und dergleichen. Trotz der geringeren Frequenz der Bildwechsel schaffen die Monitore jedoch im dortigen Strassenraum eine gewisse Irritation, die sie von Schaufensterauslagen oder Schaukästen mit stehenden Bildern und dergleichen abhebt. Auch die geänderten Reklameanlagen können deshalb mit vertretbaren Gründen als in der geschützten Altstadt und am schutzwürdigen F-Gebäude fremdes und gestalterisch unpassendes Element gewürdigt werden; die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Beschränkung von Helligkeit und Frequenz des Bildwechsels vermöchte daran nichts zu ändern. Angesichts der erhöhten Anforderungen, die sowohl § 238 Abs. 2 PBG als auch Art. 43 BZO an die Einordnung von Bauten und Anlagen in den baulichen Kontext der Kernzone stellen, vermag bereits ein solcher relativ geringfügiger Mangel die Bewilligungsverweigerung zu rechtfertigen; eine störende Wirkung wird nicht vorausgesetzt. Vielmehr kann die Behörde entsprechend den erhöhten Anforderungen dieser Bestimmungen gestalterische Sonderleistungen verlangen, die über die Anforderungen von § 238 Abs. 1 PBG hinausgehen (BGr, 19. Juli 2005, 1P.208/2005; E. 2.6, www.bger.ch). Dabei ist zu berücksichtigen, dass bereits diese Bestimmung eine positive ästhetische Generalklausel darstellt, welche nicht bloss eine Verunstaltung verbietet, sondern positiv eine Gestaltung verlangt, welche sicherstellt, dass sowohl für die Bauten selbst als auch für die bauliche und landschaftliche Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird (BGr, 16. Mai 2008, 1C_346/2007, E. 3.3.1, www.bger.ch). Auch die verkleinerten Bildschirme leisten jedenfalls keinen über diese minimalen Anforderungen hinausgehenden positiven Beitrag zur Gesamtwirkung des Schutzobjekts F und zum geschützten Ortsbild. In Bezug auf dieses Ortsbild ist es sodann sachgerecht, nicht bloss die einzelne Anlage ins Auge zu fassen, sondern die gestalterische Wirkung zu berücksichtigen, welche die aus Gründen der Gleichbehandlung hinzunehmende Ausbreitung solcher neuen Formen der Werbung in der Altstadt insgesamt zur Folge hätte, deren kleinräumige Gassen und Plätze noch immer überwiegend durch historische Bauten und herkömmliche Gestaltungselemente geprägt werden (BGr, 19. Januar 1979, ZBl 80/1979, S. 265). Dass sich die Anlage am Rand der Altstadt befindet, wo sich die C-Strasse zum belebten E-Platz hin öffnet, rechtfertigt deshalb keine andere Beurteilung.

5.4 Was die gerügte Ungleichbehandlung gegenüber den in Schaufenstern an der Ecke C-Strasse/G-Gasse und an der H-Strasse aufgestellten Bildschirmen betrifft, so liegen keine vergleichbaren Sachverhalte vor. Jene Bildschirme bilden Teil der Auslage der jeweiligen Ladengeschäfte und keine selbständigen Reklameanlagen.

5.5 Die Bewilligungsverweigerung bewegt sich somit noch innerhalb des besonderen Beurteilungsspielraums, welcher der örtlichen Baubehörde bei der Anwendung von § 238 Abs. 2 PBG und Art. 43 BZO zusteht (RB 1981 Nr. 20; VGr, 19. Mai 1988, BEZ 1988 Nr. 14 E. 1h; vgl. BGr, 21. Juni 2005, ZBl 107/2006, 430 E. 4). Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen.

6.  

Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 1 VRG). Angesicht des mit dem Verfahren verbundenen besonderen Aufwands ist sie zudem zu einer Parteienschädigung von Fr. 500.- an die Beschwerdegegnerschaft zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'180.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdeführerin wird zu einer Parteientschädigung von Fr. 500.- an die Beschwerdegegnerschaft verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Entscheids.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau-sanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…