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VB.2009.00662
Entscheid
der 1. Kammer
vom 19. Mai 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Gerichtssekretärin Tanja Kamber.
In Sachen
Gemeinde Gossau, vertreten durch den Gemeinderat Beschwerdeführerin,
gegen
Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz ZVH, vertreten durch RA C, Beschwerdegegnerin,
und
D und 9 weitere Mitbeteiligte Mitbeteiligte,
betreffend Inventarentlassung, hat sich ergeben: I. Mit Beschluss vom 28. Januar 2009 setzte der Gemeinderat Gossau das überarbeitete Inventar der kunst- und kulturhistorischen Objekte neu fest und entliess gleichzeitig 35 einzeln bezeichnete Objekte aus dem Inventar. II. Den gegen diesen Beschluss am 14. April 2009 erhobenen Rekurs der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz ZVH spaltete die Baurekurskommission III in verschiedene Verfahren auf, darunter die Geschäfts-Nrn. 01 und 02–03, welche fünf Liegenschaften betreffen, gegen deren Inventarentlassung sich der Rekurs unter anderem richtete. Mit Entscheid vom 21. Oktober 2009 vereinigte die Rekurskommission diese fünf Verfahren und hob unter Gutheissung dieser Rekurse den Beschluss des Gemeinderats Gossau vom 28. Januar 2009 insofern auf, als damit die bisherigen Inventarnummern 04, 05, 06, 07 und 08 aus dem Inventar entlassen wurden. Der Entscheid wurde im Wesentlichen damit begründet, dass es unverhältnismässig sei, eine Inventarentlassung vorzunehmen, ohne dass den streitbetroffenen Schutzobjekten eine Beeinträchtigung drohe oder ein sogenanntes Provokationsbegehren gestellt worden sei. Wegen des Verbandsbeschwerderechts könne eine solche Unterschutzstellung nämlich dazu führen, dass es ohne Not zu einer für die Eigentümerschaft belastenden Schutzverfügung komme. Zudem sei bei solchen Massenentlassungen nicht gewährleistet, dass die Schutzwürdigkeit der einzelnen Objekte hinreichend geprüft werden könne, und werde damit auch die Wahrnehmung des Verbandsbeschwerderechts infrage gestellt. III. Mit Beschwerde vom 20. November 2009 liess die Gemeinde Gossau dem Verwaltungsgericht Aufhebung des Rekursentscheids und Bestätigung der Inventarentlassungen unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, eventuell Rückweisung der Akten an die Vorinstanz beantragen. Die Vorinstanz schloss am 16. Dezember 2009 auf Abweisung der Beschwerde. Die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz ZVH beantragte am 18. Februar 2010 im Hauptstandpunkt Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Im Rahmen eines von der Beschwerdeführerin beantragten, am 4. Mai 2010 abgeschlossenen zweiten Schriftenwechsels hielten die Parteien an ihren Anträgen fest. Die vom Verwaltungsgericht als Mitbeteiligte ins Verfahren einbezogenen Eigentümer der streitbetroffenen Liegenschaften liessen sich nicht vernehmen. Die Kammer zieht in Erwägung: 1. Die Gemeinde ist gestützt auf § 21 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Anfechtung des Rekursentscheids befugt, mit welchem die von ihr vorgenommenen Entlassungen aus dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Objekte rückgängig gemacht worden sind. 2. Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz einen Verstoss gegen das Rügeprinzip und eine unzulässige Ausdehnung des Streitgegenstands vor. Falls dies überhaupt zulässig gewesen sei, hätte der Beschwerdeführerin mindestens Gelegenheit gegeben werden müssen, sich zu den neuen Rechtsgründen zu äussern, welche zur Aufhebung ihrer Anordnung führten. Diese Rügen sind unbegründet. Mit Rekurs angefochten wurde unter anderem die Entlassung der Inventarnummern 04, 05, 06, 07 und 08. Wenn die Rekurskommission in Gutheissung dieser Rekurse den angefochtenen Gemeinderatsbeschluss bezüglich dieser Entlassungen aufgehoben hat, so stellt dies offenkundig keine Erweiterung des Streitgegenstands dar. Im Rahmen des Rekursverfahrens, in welchem bezüglich der in diesem Beschwerdeverfahren streitigen Inventarentlassungen geltend gemacht wurde, sie hätten nicht ohne neue Detailuntersuchungen der entlassenen Objekte erfolgen dürfen, hatte die Vorinstanz sodann notwendigerweise zu prüfen, unter welchen Voraussetzungen im Rahmen einer periodischen Nachführung der Inventare bisher inventarisierte Objekte aus dem Inventar entlassen werden können. Wenn sie dabei vorweg geprüft hat, ob es unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismässigkeit zulässig ist, Objekte aus dem Inventar zu entlassen, ohne dass eine drohende Beeinträchtigung oder ein Provokationsbegehren zu einer Überprüfung der Schutzwürdigkeit Anlass geben, hat sie ihren Entscheid nicht auf eine bisher nicht herangezogene Bestimmung bzw. einen neuen Rechtsgrund abgestützt. Für einen zweiten Schriftenwechsel bestand kein Grund, und der Vorwurf der Gehörsverletzung ist unberechtigt. 3. Die Rekurskommission hat nicht die Begründetheit der einzelnen Inventarentlassungen geprüft, sondern erwogen, das Vorgehen der Gemeinde als solches sei unter dem Aspekt des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes unzulässig. 3.1 Der
Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass die Verwaltungsmassnahmen zur
Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und
notwendig sind. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen
Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem Privaten auferlegt werden (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage,
Zürich etc. 2006, Rz. 581 ff.). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit hat
im ganzen Bereich des öffentlichen Rechts Geltung, sowohl für die Rechtsetzung
als auch für die Rechtsanwendung. Spezialpolizeierlasse – wie beispielsweise
Baupolizeivorschriften – müssen ihrerseits verhältnismässig sein. Ist die
anzuwendende Norm als solche nicht zu beanstanden, so fordert der Verhältnismässigkeitsgrundsatz
bloss, dass sie im konkreten Fall richtig, ihrem Sinn und Zweck entsprechend
angewendet wird. Die verwaltungsrechtliche Handhabung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes
ist mithin eine Frage der richtigen Rechtsanwendung. Dies bedeutet, dass die
mit dem verbindlichen Sinn übereinstimmende Auslegung und Rechtsanwendung nicht
im Einzelfall aus Rücksicht auf die Verhältnismässigkeit unterbleiben darf,
sondern 3.2 Gemäss § 203 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) erstellen die für Schutzmassnahmen zuständigen Behörden Inventare. Diese sollen eine Bestandesaufnahme der in Betracht fallenden Schutzobjekte ermöglichen. Aufnahme in die Inventare sollen daher nicht nur jene Objekte finden, welche mit Sicherheit formell geschützt werden; es geht darum, den gesamten Bestand der schutzfähigen Objekte zu erfassen, ohne Rücksicht auf beabsichtigte Schutzmassnahmen seitens der Behörden (RB 1990 Nr. 72). Das Inventar entfaltet erst bei der formellen Eröffnung der Inventaraufnahme an den Grundeigentümer diesem gegenüber Rechtswirkungen (§ 209 Abs. 2 PBG). Gemäss § 8 der Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 (NaturschutzV) sind die Inventare nach Bedarf nachzuführen. Weil die Inventare keine unmittelbaren und verbindlichen Rechtswirkungen gegenüber dem Privaten entfalten, sind sie keine Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 PBG. Trotz gewisser Ähnlichkeiten lassen sie sich auch nicht mit Richtplänen gleichsetzen; nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind die Inventare aber immerhin insoweit behördenverbindlich, als sie die Vermutung der Schutzwürdigkeit der darin verzeichneten Objekte begründen und die Behörden verpflichten, sich in einem formellen Entscheid mit dieser Vermutung auseinanderzusetzen (RB 1990 Nr. 11 = BEZ 1990 Nr. 11; vgl. auch RB 1991 Nr. 60 [Leitsatz] = BEZ 1991 Nr. 23 = ZBl 92/1991, S. 495, E. 4b/bb). Eine Inventarentlassung stellt deshalb in jedem Fall eine Verfügung dar, die von den gemäss § 338a Abs. 2 PBG beschwerdeberechtigten Verbänden sowie von den in ihren schutzwürdigen Interessen betroffenen Privaten (vgl. VGr, 20. Dezember 2007, VB.2007.00192 und 193, E. 3; 10. Dezember 2008, VB.2008.00404, E. 3.2.1, beide unter www.vgrzh.ch) angefochten werden kann. Die verfügende Behörde hat gemäss § 7 VRG den massgeblichen Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären und die Verfügung ist gemäss § 10 Abs. 2 VRG zu begründen. Um den beschwerdeberechtigten Verbänden oder Privaten den Zugang zum Verfahren zu ermöglichen, ist die Inventarentlassung zu publizieren (VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00424, E. 4.1; 10. Dezember 2008, VB.2008.00404, E. 3.2.2, beide unter www.vgrzh.ch). 3.3 Die Vorinstanz hält Inventarentlassungen, die erfolgen, ohne dass eine drohende Beeinträchtigung oder ein Provokationsbegehren des Eigentümers Anlass zur Überprüfung der Schutzwürdigkeit gegeben hat, für unverhältnismässig, weil sich der Eigentümer aufgrund des Beschwerderechts der Verbände oder eines betroffenen Privaten einem Rechtsmittelverfahren ausgesetzt sehe, welches in eine Schutzverfügung münden könne. Die Beschwerdeführerin hält dieser Überlegung entgegen, dass die erfolgreiche Anfechtung der Inventarentlassung nicht die Anordnung von Schutzmassnahmen, sondern bloss die Aufhebung der Entlassung und damit das Verbleiben des Objekts im Inventar zur Folge habe. Der Beschwerdegegner macht dagegen geltend, aufgrund der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung habe eine Inventarisierung zwingend die Detailabklärung der Schutzwürdigkeit zur Folge, welche entweder zur Entlassung aus dem Inventar oder aber zu einer eigentümerverbindlichen Schutzmassnahme führen müsse; eine andere Möglichkeit gebe es nicht. Wie das Verwaltungsgericht in RB 1990 Nr. 13 erwogen hat, begründet das Inventar die Vermutung der Schutzwürdigkeit der verzeichneten Objekte (vgl. dazu auch RB 1990 Nr. 11 = BEZ 1990 Nr. 11) und ist die Behörde verpflichtet, sich in einem förmlichen Entscheid mit dieser Vermutung auseinanderzusetzen, welcher entweder in einer definitiven Unterschutzstellung oder in einer förmlichen Entlassung aus dem Inventar bestehen könne, wobei Letztere auch in einer Abbruch- oder Baubewilligung mitenthalten sein könne. Aus diesen Erwägungen scheinen die Vorinstanz und mit ihr der Beschwerdegegner zu schliessen, eine Inventarentlassung komme stets dem definitiven Verzicht auf Schutzmassnahmen gleich und erfordere deshalb zwingend eine umfassende Abklärung der Schutzwürdigkeit des betreffenden Objekts. Der in RB 1990 Nr. 13 auszugsweise publizierte Entscheid VB.1990.00172 vom 20. Dezember 1990 betraf das ehemalige Korn-, Kauf- und Salzhaus beim Bahnhof Winterthur, welches im Eigentum der Stadt Winterthur und der Schweizerischen Eidgenossenschaft stand und das der Stadtrat Winterthur im Hinblick auf einen geplanten Verkauf aus dem Inventar entlassen hatte. Die Rekurskommission war auf eine Verbandsbeschwerde mit der Begründung nicht eingetreten, das Inventar sei lediglich ein Arbeitsinstrument der Behörde; so wenig wie die Aufnahme eines Objekts in das Inventar einen rechtsverbindlichen Entscheid über die dessen Schutzwürdigkeit beinhalte, schliesse die Entlassung einen definitiven Entscheid über die Nichtschutzwürdigkeit mit ein, sodass mit der Entlassung kein anfechtbarer Verwaltungsakt ergehe. Unter Hinweis auf die in RB 1990 Nr. 11 = BEZ 1990 Nr. 11 entwickelte Rechtsprechung verwarf das Verwaltungsgericht diese Rechtsauffassung; anders als die Aufnahme ins Inventar stelle die Entlassung eine Verfügung dar, welche, da sie sich auf den dritten Titel des Planungs- und Baugesetzes stütze, gemäss § 338a Abs. 2 PBG der Verbandsbeschwerde unterliege. Die Sache wurde deshalb zur materiellen Behandlung an die Vorinstanz zurückgewiesen und – in einer in RB 1990 Nr. 13 nicht publizierten Erwägung – ausdrücklich festgehalten, die Rekurskommission werde nicht über definitive Schutzmassnahmen zu befinden haben, sondern einzig darüber, ob die Entlassung aus dem Inventar im jetzigen Zeitpunkt begründet sei. Aus der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts lässt sich somit nicht ableiten, dass jeder Inventarentlassung zwingend eine umfassende Abklärung der Schutzwürdigkeit vorauszugehen und dass eine Gutheissung eines gegen die Entlassung erhobenen Rechtsmittels die Anordnung von Schutzmassnahmen zur Folge hat. Jedenfalls dann, wenn keine drohende Beeinträchtigung des Schutzobjekts oder kein Provokationsbegehren des Eigentümers Anlass zur Inventarentlassung gegeben hat, hat das Rechtsmittelverfahren nicht die Anordnung von Schutzmassnahmen bzw. den Verzicht darauf zum Gegenstand, sondern betrifft einzig die Frage, ob die Voraussetzungen für eine Inventarentlassung erfüllt sind. Trifft dies nicht zu, so ist die Inventarentlassung aufzuheben und bleibt das Objekt im Inventar, ohne dass definitiv über seine Schutzwürdigkeit zu entscheiden ist. Auch aus dem von der Beschwerdegegnerin zitierten Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 2. September 2002 lässt sich nichts anderes ableiten; dieser betraf ein inventarisiertes Objekt, dessen Beeinträchtigung durch ein von der Gemeinde bewilligtes Umbauvorhaben drohte, ohne dass diese zuvor über den Schutzumfang entschieden hatte (VGr, 2. September 2002, VB.2002.00172, www.vgrzh.ch). Zu bedenken ist sodann auch, dass die zürcherischen Inventare wegen ihrer beschränkten Behördenverbindlichkeit zwar mehr als blosse Arbeitsinstrumente der Behörden sind, dass sie aber diese Funktion auch erfüllen müssen. Wenn laut § 8 NaturschutzV die Inventare nach Bedarf nachzuführen sind, so gehört dazu nicht nur die Aufnahme neuer schutzfähiger Objekte, sondern auch die Entlassung von solchen, welche die Voraussetzung für die Inventaraufnahme nicht mehr erfüllen. Davon ist zu Recht auch die Rekurskommission ausgegangen, als sie mit Entscheid vom 10. Juni 2009 die Entlassung von sieben nicht mehr bestehenden Objekten aus dem Inventar der Gemeinde Gossau geschützt hat (vgl. VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00424, www.vgrzh.ch). Solche im Rahmen einer Inventarbereinigung vorgenommene Entlassungen müssen zwar publiziert und können von den Verbänden oder betroffenen Nachbarn angefochten werden. Durch die blosse Inventarentlassung wird die Rechtsstellung des Eigentümers aber ebenso wenig berührt wie durch die erstmalige Aufnahme oder eine im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens allenfalls angeordnete Wiederaufnahme. Anders als der ausdrückliche Verzicht auf die Anordnung einer Schutzmassnahme, auf welchen nur nach den Grundsätzen über die Rücknahme von Verfügungen zurückgekommen werden kann (VGr, 20. August 1992, VB.1991.00125 und 00140 [nicht publiziert]), steht deshalb die blosse Inventarentlassung späteren Schutzmassnahmen nicht im Weg. Sodann trifft es nicht zu, dass mit der Bereinigung der Inventare das Beschwerderecht der Verbände unterlaufen wird. Wie erwähnt, müssen Inventarentlassungen auf einer hinreichenden Abklärung des massgeblichen Sachverhalts beruhen und eine Begründung enthalten. Bereits diese formalen Voraussetzungen lassen die Gefahr von "Massenentlassungen" als gering erscheinen. Zudem hat das Inventar alle schutzfähigen Objekte zu umfassen, weshalb blosse Zweifel an der Schutzwürdigkeit die Entlassung nicht zu rechtfertigen vermögen; vielmehr muss die Behörde darlegen können, dass den Objekten schon die Schutzfähigkeit abgeht. Auch insofern lassen sich "Massenentlassungen", welche diese inhaltlichen Anforderungen nicht erfüllen, im Rechtsmittelverfahren leicht zu Fall bringen und ist nicht mit einer Überforderung der beschwerdeberechtigten Verbände zu rechnen. Allein auf Gründe der Verhältnismässigkeit lässt sich somit die Aufhebung der nach der gesetzlichen Ordnung grundsätzlich zulässigen Inventarentlassungen nicht stützen. 4. Erweist sich damit die nicht durch eine drohende Beeinträchtigung oder durch ein Provokationsbegehren veranlasste Überprüfung der Inventareinträge nicht von vornherein als unzulässig, so ist zu entscheiden, ob die Entlassungen der fünf Objekte im Einzelnen rechtmässig sind. 4.1 Der Gemeinderat Gossau beschloss am 20. Juni 2007 die Überarbeitung des kommunalen Inventars der kunst- und kulturhistorischen Objekte. In der Folge überprüften die beigezogenen Fachpersonen E und F das am 5. Oktober 1988 festgesetzte Inventar anhand einer von der Denkmalpflege des Kantons Luzern entwickelten Wertungsliste. Dieses Verfahren und die daraus resultierenden Änderungsvorschläge sowie die von einer Privatperson beantragten Ergänzungen wurden an zwei Sitzungen am 30. Oktober 2007 und 12. Februar 2008 von einer durch den Gemeinderat eingesetzten "Begleitkommission" diskutiert und die bereinigte Liste zu Handen des Gemeinderats verabschiedet, welcher das Inventar am 28. Januar 2009 neu festsetzte und 35 Objekte aus dem Inventar entliess. Wie den Erwägungen zu entnehmen ist, blieb bei 183 Objekten die Schutzkategorie unverändert, 9 Objekte wurden höher und 10 Objekte tiefer eingestuft; zudem wurden 39 Objekte neu ins Inventar aufgenommen. Zu den Entlassungen enthält der Beschluss nur insofern eine Begründung, als bei einzelnen Objekten der Abbruch vermerkt ist (vgl. dazu VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00424, www.vgrzh.ch). Erst nachdem die Beschwerdegegnerin gegen die im vorliegenden Verfahren streitigen Entlassungen Rekurs erhoben hatte, liess die Beschwerdeführerin durch die beigezogenen Fachpersonen eine Begründung für diese Inventarentlassungen verfassen. Darin wird zusammenfassend festgehalten, dass es sich bei den fünf Objekten um Grenzfälle handle, die aufgrund eines der Kriterien von § 203 PBG knapp Aufnahme in das Inventar finden könnten; da jedoch keine weiteren Kriterien erfüllt seien oder weil die Objekte durch bauliche Veränderungen stark beeinträchtigt seien, werde mit der Begleitkommission die Auffassung vertreten, dass die Objekte aus dem Inventar entlassen werden sollten. Sodann werden die Wertungskriterien sowie die Bedeutung der Benotung erläutert. Anschliessend werden die fünf Objekte bewertet und die Entlassungsgründe kurz zusammengefasst. 4.2 Wie in der Begründung der Inventarentlassungen dokumentiert wird, erreichen alle fünf streitbetroffenen Objekte in mindestens einem der Hauptkriterien "Situation/Stellenwert" oder "Eigenwert" die Note 3, das heisst "erhaltenswert". Die Entlassung aus dem Inventar wird damit begründet, dass keine weiteren Kriterien erfüllt werden oder die Objekte durch bauliche Veränderungen stark beeinträchtigt seien. Damit wird jedoch bereits eine Interessenabwägung vorgenommen, wie sie dem Entscheid über die Schutzwürdigkeit eines Objekts vorbehalten bleiben muss und nur auf einer vollständigen, alle massgeblichen Aspekte berücksichtigenden Abklärung des Sachverhalts zulässig ist. Damit ist offenkundig, dass die Objekte grundsätzlich schutzfähig sind und damit im Inventar bleiben müssen. Wenn es sich, wie die beigezogenen Fachpersonen ausführen, um Grenzfälle der Schutzwürdigkeit handelt, so betrifft dies die Frage der Unterschutzstellung, über welche jedoch nicht im Rahmen einer Inventarbereinigung zu befinden ist. 5. Damit erweist sich die Beschwerde im Ergebnis als unbegründet und ist abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), die überdies zu einer Parteientschädigung von Fr. 2'000.- an die Beschwerdegegnerin zu verpflichten ist (§ 17 Abs. 2 VRG). Demgemäss entscheidet die Kammer: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt. 4. Die Beschwerdeführerin wird zu einer Parteientschädigung von Fr. 2'000.- an die Beschwerdegegnerin verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtkraft des Entscheids. 5. Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen. 6. Mitteilung an… |