Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2010.00287

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 26. August 2010

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rot­ach Tomschin, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Gerichtssekretär Kaspar Plüss.  

 

 

 

In Sachen

 

 

Dr.med. A, vertreten durch RA B und RA C,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

betreffend Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Ärztin,

hat sich ergeben:

I.  

Dr.med. A, geboren 1960, begann 1993 in D als selbständige Ärztin zu praktizieren. Nachdem sie wiederholt Rohypnol und Toquilone (Methaqualon) an Drogenabhängige verschrieben hatte und diesbezüglich erfolglos gewarnt worden war, verbot ihr die Gesundheitsdirektion am 17. Februar 1997 unter gewissen Einschränkungen und Differenzierungen, Medikamente zu verordnen und abzugeben, die unter die Betäubungsmittelgesetzgebung fallen. Aufgrund verschiedener Verstösse gegen dieses Verbot entzog ihr die Gesundheitsdirektion am 28. April 2000 die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit wegen fehlender Vertrauenswürdigkeit. Eine gegen den Bewilligungsentzug gerichtete Beschwerde wies das Verwaltungsgericht ab, und zwar im ersten Rechtsgang am 29. August 2000 (VB.2000.00211, www.vgrzh.ch) und – nach bundesgerichtlicher Aufhebung dieses Entscheids wegen Gehörsverletzung (BGr, 16. März 2001, 2P.232/2000, www.bger.ch) – am 16. November 2001 im zweiten Rechtsgang (VB.2001.00151, www.vgrzh.ch). Im letzteren – in Rechtskraft erwachsenen – Entscheid hielt das Verwaltungsgericht fest, es sei A unbenommen, nach Wiedererlangung ihrer Vertrauenswürdigkeit erneut ein Gesuch um Bewilligungserteilung zu stellen. In der Folge ersuchte A mehrmals vergeblich um Erteilung einer Bewilligung.

II.  

Am 16. September 2009 ersuchte A die Gesundheitsdirektion erneut um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung. Die Direktion forderte sie daraufhin auf, zum Nachweis ihrer Vertrauenswürdigkeit diverse Dokumente einzureichen.

Per 22. Oktober 2009 erteilte der Kanton Waadt A eine Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung.

Am 29. März 2010 reichte A bei der Gesundheitsdirektion ein erweitertes Gesuch um Erteilung einer Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit im Kanton Zürich ein und ergänzte dieses am 15. April 2010 mit weiteren Unterlagen. Am 28. April 2010 wies die Gesundheitsdirektion das Gesuch unter Hinweis auf die weiterhin fehlende Vertrauenswürdigkeit As ab.

III.  

Am 1. Juni 2010 erhob A beim Verwaltungsgericht Beschwerde und beantragte die Aufhebung der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 28. April 2010 sowie die Erteilung einer Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung. Eventualiter sei die Sache an die Gesundheitsdirektion zurückzuweisen und diese sei zu verpflichten, die Angelegenheit unter Ausschöpfung ihres pflichtgemässen Ermessens zu prüfen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gesundheitsdirektion.

Mit Beschwerdeantwort vom 25. Juni 2010 beantragte die Gesundheitsdirektion die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Am 6. Juli 2010 nahm A zur Beschwerdeantwort Stellung.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Am 1. Juli 2010 ist das Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts in Kraft getreten. Im Zug der Revision wurde auch das Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (VRG) überarbeitet. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gebieten die intertemporalrechtlichen Regeln zum Verfahrensrecht, neues Prozessrecht sofort anzuwenden, sofern die Übergangsbestimmungen nicht etwas anderes vorsehen und die Kontinuität des bisherigen materiellen Rechts dadurch nicht gefährdet wird (BGE 126 III 431 E. 2b). Bezüglich der Zuständigkeit kommt es hingegen auf das geltende Recht in jenem Zeitpunkt an, in welchem ein Rechtsmittel anhängig gemacht wird (RB 2004 Nr. 8 mit Hinweisen).

Vorliegende Beschwerde ist am 1. Juni 2010 erhoben worden. Massgebend für die Zuständigkeit ist deshalb die bis Ende Juni 2010 geltende Fassung des Verwaltungsrechtspflegegesetzes: Nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 Ziff. 2 der damaligen Fassung konnten erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen und Ämter betreffend Zulassung zur Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege unmittelbar (mit sogenannter Direktbeschwerde) beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Die Beschwerde ist somit grundsätzlich zulässig.

1.2 Im Verfahren der Direktbeschwerde nach § 19a Abs. 2 VRG hat das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung nicht nur auf Rechtsverletzungen, sondern auch auf Angemessenheit hin zu überprüfen (§ 50 Abs. 3 VRG).

2.  

2.1 Seit dem 1. September 2007 werden die Voraussetzungen der selbständigen ärztlichen Tätigkeit neu im Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe (MedBG, SR. 811.11) geordnet. Dabei werden sowohl die fachlichen als auch die persönlichen Voraussetzungen der Bewilligungserteilung abschliessend geregelt (Botschaft des Bundesrates vom 3. Dezember 2004, BBl 2005, S. 173 ff., 226; fortan Botschaft), wobei kantonale Ausführungsbestimmungen zur Präzisierung etwa der persönlichen Bewilligungsvoraussetzungen möglich bleiben (a.a.O., S. 230; vgl. Art. 37 MedBG). Für die selbständige Ausübung eines universitären Medizinalberufs bedarf es einer Bewilligung der zuständigen Stelle desjenigen Kantons, auf dessen Gebiet der Medizinalberuf ausgeübt wird. Die Bewilligung gilt nur für diesen Kanton (Botschaft, S. 189; Art. 34 MedBG). Falls eine Person in mehreren Kantonen tätig ist, so sind in allen Kantonen Bewilligungen einzuholen (Boris Etter, Medizinalberufegesetz, Bern 2006, Art. 34 N. 6). Das Erfordernis einer Bewilligung bezweckt einerseits, das Publikum vor unfähigen und pflichtwidrig handelnden Personen zu schützen, anderseits aber auch, allgemein die Aufrechterhaltung des Vertrauens zu gewährleisten, das die Gesellschaft den Ärzten entgegenbringt (Mario Marti/Philipp Straub, Arzt und Berufsrecht, in: Arztrecht in der Praxis, 2. A., Zürich etc. 2007, S. 233 ff., S. 238).

2.2 Die Berufsausübungsbewilligung wird gemäss Art. 36 Abs. 1 MedBG erteilt, wenn die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller ein entsprechendes eidgenössisches Diplom besitzt (lit. a) und vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (lit. b). Im Kanton Zürich erteilt die Gesundheitsdirektion die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung (§ 4 Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 [GesG]). Die Bewilligung wird erteilt, wenn die gesuchstellende Person die von der Gesetzgebung geforderten fachlichen Anforderungen erfüllt (lit. a), Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (lit. b) und vertrauenswürdig ist (lit. c).

2.3 Vertrauenswürdig ist, wer über einen guten Leumund verfügt (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 3. Dezember 2004 zum Medizinalberufegesetz, BBl 2005 173 ff., 226). Wer in eigener Verantwortung eine Arztpraxis führt, muss Gewähr für ein integres persönliches Verhalten bei der Berufsausübung bieten. Diese Voraussetzung muss nicht nur im Verhältnis zwischen dem Arzt und den Patienten, sondern auch zwischen dem Arzt und den Behörden erfüllt sein (BGr, 14. Juli 2009, 2C_68/2009, E. 2.3, www.bger.ch). Nach Rechtsprechung und Lehre sind hinsichtlich der Vertrauenswürdigkeit, die dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Gesundheit dient, hohe Anforderungen zu stellen (BGr, 10. Januar 2007, 2P.231/2006, E. 9.2, www.bger.ch). Die Vertrauenswürdigkeit setzt voraus, dass keine berufsrelevanten Straftaten vorliegen, wobei sich die Relevanz einer Straftat einerseits nach der Schwere der Tat und anderseits nach ihrem Zusammenhang mit der Ausübung des Medizinalberufs bestimmt (VGr, 22.10.2009, VB.2009.00349, E. 2.2, www.vgrzh.ch; vgl. Boris Etter, Art. 36 N. 10, 13; Jean-François Dumoulin, Art. 36 MedBG Rz. 23 f.).

2.4 Das Medizinalberufegesetz gewährleistet die Freizügigkeit der Personen mit universitären Medizinalberufen auf dem Gebiet der ganzen Schweiz, wozu es namentlich die Regeln zur selbständigen Ausübung dieser Berufe umschreibt (Art. 1 Abs. 2 und 3 lit. e MedBG). Ergänzend zum Medizinalberufegesetz kommt das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz; BGBM) zur Anwendung, und zwar einerseits dort, wo Medizinalberufe nicht vom Medizinalberufegesetz erfasst sind, und anderseits dort, wo Bestimmungen in kantonalen Gesundheitsgesetzgebungen nicht durch das Medizinalberufegesetz derogiert werden. Art. 3 Abs. 1 BGBM sieht als Grundsatz vor, dass ortsfremden Anbieterinnen und Anbietern der freie Zugang zum Markt nicht verweigert werden darf. Beschränkungen sind in Form von Auflagen oder Bedingungen auszugestalten und nur zulässig, wenn sie gleichermassen auch für ortsansässige Personen gelten (lit. a), zur Wahrung öffentlicher Interessen unerlässlich (lit. b) und verhältnismässig (lit. c) sind. Kantonale oder kantonal anerkannte Fähigkeitsausweise zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit gelten auf dem gesamten Gebiet der Schweiz, sofern sie nicht Beschränkungen nach Art. 3 BGBM unterliegen (Art. 4 Abs. 1 BGBM).

2.5 Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gilt die in Art. 4 Abs. 1 BGBM enthaltene Vermutung der Gleichwertigkeit von Fähigkeitsausweisen grundsätzlich auch in Bezug auf persönliche Voraussetzungen wie die Vertrauenswürdigkeit, weil angenommen werden darf, dass sich die Anforderungen von Kanton zu Kanton nicht wesentlich unterscheiden. Der Inhaber eines ausserkantonalen Ausweises ist deshalb in der Regel ohne weitere Prüfung der persönlichen Voraussetzungen zur Berufsausübung zuzulassen (BGr, 11. Mai 2010, 2C_848/2009, E. 4.1, www.bger.ch; BGE 125 II 56 E. 4b). Unter besonderen Umständen sind kantonale Instanzen jedoch nicht an die Beurteilung der persönlichen Voraussetzungen durch Behörden eines anderen Kantons gebunden. Eine ausnahmsweise erneute Überprüfung der Vertrauenswürdigkeit durch die Behörde eines anderen Kantons kommt insbesondere dann infrage, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Ansprecher die Voraussetzungen für die seinerzeitige Bewilligungserteilung im Herkunftskanton gar nie erfüllt hat – etwa weil die Behörden des Herkunftsortes über beurteilungswesentliche Punkte nicht informiert waren –, wenn er die Voraussetzungen zwischenzeitlich nicht mehr erfüllt oder wenn die dort zuständige Behörde die betreffenden Vorgaben ihrer eigenen Zulassungsordnung systematisch missachtet (BGE 135 II 12 E. 2.4; BGr, 14. Juli 2009, 2C_68/2009, E. 6.4, www.bger.ch). Zulässig ist eine nochmalige Überprüfung der Vertrauenswürdigkeit – ohne Bindung an frühere Bewilligungsentscheide – ferner auch dann, wenn im Rahmen eines „Instanzen- und Gerichtstourismus“ ein kurz zuvor in einem anderen Kanton getroffener Entscheid ausgehebelt werden soll. Dies ist etwa dann der Fall, wenn der Gesuchsteller über eine Berufsausübungsbewilligung eines anderen Kantons verfügt, von der er nie Gebrauch gemacht und die er nur beantragt hat, um eine frühere Bewilligungsverweigerung des betreffenden Kantons zu umgehen. Eine erneute Überprüfung rechtfertigt sich umso mehr, wenn die Behörden des Gesuchskantons mit dem Gesuchsteller in direktem Kontakt standen und die gegen ihn gerichteten Vorwürfe deshalb aus erster Hand kannten (BGr, 11. Mai 2010, 2C_848/2009, E. 4.2, www.bger.ch).

2.6 Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts stellen die Bestimmungen des Binnenmarktgesetzes kein Hindernis dafür dar, dass die Zürcher Gesundheitsbehörden das Gesuch um Zulassung zur selbständigen Berufsausübung einer Person, die in einem anderen Kanton bereits über eine entsprechende Bewilligung verfügt, erneut überprüfen und eigenständig für den Kanton Zürich entscheiden. Das Verwaltungsgericht begründet dies mit Überprüfungsmöglichkeiten bei 90-Tage-Bewilligungen gestützt auf Art. 35 Abs. 3 MedBG: Die Zulässigkeit einer erneuten Überprüfung rechtfertige sich im Fall der Beurteilung eines Gesuchs um unbefristete Bewilligungserteilung umso mehr, zumal das Interesse am Schutz von Leben und Gesundheit von Menschen und Tieren in diesem Fall noch höher wiege als bei einer 90-Tage-Bewilligung. Auch aus Gründen der öffentlichen Gesundheit müsse es den Kantonen zumindest in extremen Fällen möglich sein, Beschränkungen des Zugangs von ausserkantonalen Anbietern vorzunehmen. In einem Verfahren mit einer weitreichenden Vorgeschichte im Gesuchskanton könnten behördliche Auflagen in Bezug auf eine erneute Bewilligungserteilung nicht dadurch hinfällig werden, dass ein anderer Kanton eine Berufsausübungsbewilligung erteile (VGr, 22. Oktober 2009, VB.2009.00349, E. 4.1 und 4.2, www.vgrzh.ch). Auch die Ausstellung einer Unbedenklichkeitserklärung durch den Bewilligungskanton verbiete den Behörden anderer Kantone nicht, die Vertrauenswürdigkeit des Gesuchstellers erneut zu überprüfen (VGr, 5. November 2009, VB.2009.00260, E. 5.4, www.vgrzh.ch).

3.  

Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass die von der Beschwerdegegnerin erteilten Auflagen zum Nachweis der Vertrauenswürdigkeit unzulässig hohe Anforderungen an ihre Mitwirkungspflicht darstellten. 

3.1 Das Verwaltungsgericht hatte im Entscheid VB.2001.00151 vom 16. November 2001 festgehalten, dass heute nicht absehbar sei, ob und auf welche Weise es der Beschwerdeführerin allenfalls gelingen werde, das verlorene Vertrauen in eine sorgfältige selbständige Berufsausübung wiederherzustellen, weshalb der Bewilligungsentzug zwangsläufig unbefristet zu erfolgen habe. Es sei ihr jedoch unbenommen, später etwa durch die Vorlage eines Arbeitszeugnisses, welches insbesondere auch Rückschlüsse hinsichtlich der in der bisherigen Berufsausübung beanstandeten Punkte zulasse, und eines Berichts über den positiven Verlauf einer eigenen Entzugstherapie ein erneutes Gesuch um Erteilung der Bewilligung zu stellen (VGr, 16. November 2001, VB.2001.00151, E. 4, www.vgrzh.ch).

In der Folge stellte die Beschwerdeführerin in den Jahren 2003, 2005 und 2009 Gesuche um eine Berufsausübungsbewilligung. Die Beschwerdegegnerin wies diese jeweils ab und nannte stattdessen Auflagen, die zur Wiedererlangung der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin erfüllt sein müssten: Sie habe eine Suchtmittelfreiheit über einen längeren Zeitraum – mindestens die letzten zwei Jahre – nachzuweisen. Dazu habe sie ein ärztliches Zeugnis einzureichen, welches von einer im Kanton Zürich praxisberechtigten Ärztin bzw. einem praxisberechtigten Arzt mit entsprechender Fachausbildung in Psychiatrie und Psychotherapie ausgestellt worden sei. Die Zeugnisausstellung müsse auf eigenen Untersuchungen und Beurteilungen sowie auf eigenen Laboruntersuchungen basieren. Das ärztliche Zeugnis habe den Verlauf der Entzugstherapie sowie die zweijährige stabile Suchtmittelfreiheit und die damit verbundene Persönlichkeitsentwicklung zu dokumentieren. Die mangelnde Vertrauenswürdigkeit könne ferner mittels Arbeitszeugnissen widerlegt werden, welche die berufliche Tätigkeit der Beschwerdeführerin seit 2002 lückenlos belegten.

3.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Auflagen der Beschwerdegegnerin betreffend Vertrauenswürdigkeit gingen weit über die im verwaltungsgerichtlichen Entscheid vom 16. November 2001 erwähnten Kriterien, die ohnehin von bloss beispielhaftem Charakter seien, hinaus. Insbesondere hätte die Beschwerdegegnerin von der Beschwerdeführerin nicht verlangen dürfen, den vor 10 Jahren erhobenen, nicht näher belegten Vorwurf ihrer Betäubungsmittelabhängigkeit zu widerlegen. Zum einen sei ein solcher Nachweis kaum möglich; zum anderen sei ihr die Bewilligung im Jahr 2000 nicht etwa aufgrund einer angeblichen Betäubungsmittelabhängigkeit entzogen worden, sondern wegen Verstössen gegen behördliche Auflagen in Bezug auf die Medikamentenabgabe an Drogensüchtige. Die Beschwerdeführerin sei selber nicht betäubungsmittelabhängig, sodass sich die Auflage, eine Entzugstherapie durchzuführen, als unverhältnismässig erweise. Die Beschwerdegegnerin hätte den Sachverhalt im Rahmen der Untersuchungspflicht von Amtes wegen ermitteln müssen. Falls sie effektiv Zweifel an der Beweiskraft des Gutachtens gehabt haben sollte, das die Fähigkeit der Beschwerdeführerin zur Berufsausübung belege, so hätte sie die Erstellung eines unabhängigen Gutachtens anordnen müssen.

3.3 Der im Verwaltungsverfahren geltende Untersuchungsgrundsatz besagt, dass die Behörden von sich aus für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen haben (vgl. § 7 Abs. 1 VRG). Dieser Grundsatz wird allerdings durch die Mitwirkungspflicht der Parteien relativiert (vgl. § 7 Abs. 2 VRG). Diese Pflicht trifft die Verfahrensbeteiligten insbesondere dort, wo sie ein Verfahren im eigenen Interesse eingeleitet haben oder wo es um Tatsachen geht, die eine Partei besser kennt als die Behörden und welche diese ohne deren Mitwirkung gar nicht oder nicht mit vernünftigem Aufwand erheben können (BGr, 9. April 2008, 1C_43/2007, E. 4.1, www.bger.ch). Art und Umfang der Mitwirkungspflicht richten sich nach der Zumutbarkeit und der Verhältnismässigkeit (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 61).

3.4 Die Beschwerdeführerin macht zu Unrecht geltend, dass ihre Betäubungsmittelabhängigkeit nicht näher belegt worden sei und dass ihr die Beschwerdegegnerin deshalb keine diesbezüglichen Auflagen hätte machen dürfen. Aus der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 28. April 2000 geht zwar hervor, dass der Bewilligungsentzug ursprünglich effektiv nicht wegen der Betäubungsmittelabhängigkeit der Beschwerdeführerin erfolgt war, sondern wegen Verstössen gegen behördliche Auflagen betreffend Medikamentenabgabe an Drogensüchtige. Im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens wurde jedoch – auf Anordnung des Bundesgerichts (BGr, 16. März 2001, 2P.232/2000, E.4e/bb, www.bger.ch) – überprüft und in E. 3f und E. 3g des Entscheids VB.2001.00151 vom 16. November 2001 rechtskräftig festgestellt, dass die Beschwerdeführerin betäubungsmittelabhängig sei und dass dies bei der Patientenbehandlung ein Risiko darstelle. Unter diesen Umständen war es nicht nur zulässig, sondern sogar geboten, der Beschwerdeführerin in Bezug auf ihre Suchtmittelproblematik Auflagen zu machen.

3.5 Aus den Akten geht sodann hervor, dass sich die Beschwerdeführerin in Bezug auf ihr Suchtmittelverhalten während längerer Zeit uneinsichtig zeigte und ihre diesbezüglichen Angaben im Verlauf des Verfahrens mehrmals korrigieren musste. Das Verwaltungsgericht hielt in E. 3g des Entscheids VB.2001.00151 vom 16. November 2001 fest, dass die Beschwerdeführerin noch im Verfahren vor Bundesgericht im Jahr 2000 ihre Betäubungsmittelabhängigkeit in Abrede gestellt habe, diese dann aber im Rahmen der Befragung des Verwaltungsgerichts am 15. Juni 2001 für die Zeit von 1997 bis 2000 eingestanden habe, wobei sie betont habe, dass inzwischen keine Abhängigkeit mehr bestehe, was jedoch im Widerspruch zum Bericht von Dr.med. E vom 19. September 2001 stehe, die eine immer noch bestehende Abhängigkeit der Beschwerdeführerin von Rohypnol trotz zeitweiser Abstinenz bejaht habe. Demnach hat die Beschwerdeführerin ihre Betäubungsmittelabhängigkeit in den Jahren 2000 und 2001 zweimal in Abrede gestellt, was sich im Nachhinein in beiden Fällen als falsch erwies. Zieht man in Betracht, dass gemäss der Rechtsprechung generell hohe Anforderungen an die Vertrauenswürdigkeit von Bewilligungsinhabern zu stellen sind (vgl. oben, E. 2.3), so rechtfertigt es sich unter den vorliegenden Umständen, auch mehrere Jahre nach dem Bewilligungsentzug besonders hohe Anforderungen an den Nachweis der Wiedererlangung der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin zu stellen. Vor diesem Hintergrund erweist sich die Auflage des Nachweises der zweijährigen Suchtmittelfreiheit der Beschwerdeführerin auch zum heutigen Zeitpunkt als angemessen und sprengt den Rahmen der zumutbaren Mitwirkungspflicht nicht, zumal die Beschwerdeführerin von der Beschwerdegegnerin mehrmals auf die bestehenden Auflagen hingewiesen worden war. Es kann im Übrigen nicht Aufgabe der Gesundheitsbehörden sein, von Amtes wegen ein Gutachten über die Suchtmittelfreiheit einer Gesuchstellerin anzuordnen, der die Bewilligung unter anderem aufgrund ihrer Betäubungsmittelabhängigkeit entzogen worden war.

3.6 Ob die Beschwerdegegnerin von der Beschwerdeführerin überdies verlangen durfte, dass sie eine Dokumentation über den Verlauf einer Entzugstherapie einreiche, kann im vorliegenden Fall offenbleiben. Wie im Folgenden (E. 4) gezeigt werden wird, hätte die Bewilligungserteilung auch dann verweigert werden dürfen, wenn die Beschwerdegegnerin darauf verzichtet hätte, der Beschwerdeführerin neben der Pflicht zum Nachweis ihrer zweijährigen Betäubungsmittelfreiheit weitere Auflagen in Bezug auf ihre Suchtproblematik zu machen. Soweit die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin dazu verpflichtete, die beruflichen Tätigkeiten seit 2002 mittels Arbeitszeugnissen lückenlos zu belegen, ist von einer angemessenen und zumutbaren Auflage auszugehen, zumal die Beschwerdegegnerin nicht beanstandete, dass die Beschwerdeführerin für die Jahre 2002 bis 2008 infolge selbständiger Tätigkeit keine Arbeitszeugnisse einreichte.

3.7 Demnach erweist sich die Rüge, die Beschwerdegegnerin habe zu hohen Anforderungen an den Nachweis der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin gestellt, als unbegründet. 

4.  

Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdegegnerin das Gesuch der Beschwerdeführerin um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung zu Recht abwies.

4.1 Die Beschwerdegegnerin begründete die Nichterteilung der Berufsausübungsbewilligung mit der weiterhin fehlenden Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin. Diese sei den behördlichen Auflagen nicht nachgekommen und habe keine Unterlagen vorgelegt, die eine fachgerechte Beurteilung ihrer Suchtproblematik ermöglichten, sondern lediglich ein von ihr in Auftrag gegebenes Gutachten eingereicht. Die vom Kanton Waadt am 22. Oktober 2009 ausgestellte Praxisbewilligung ändere nichts am Umstand, dass es der Beschwerdeführerin nicht gelungen sei, die Wiedererlangung ihrer Vertrauenswürdigkeit nachzuweisen. Der Kanton Waadt habe die Bewilligung nämlich bejaht, ohne dass eine Unbedenklichkeitserklärung des Kantons Zürich vorgelegen habe und ohne über die Umstände des Bewilligungsentzugs im Kanton Zürich genügend informiert zu sein. Ferner sei die Beschwerdeführerin im Kanton Waadt offenbar gar nie selbständig ärztlich tätig gewesen, sodass sie auch aus binnenmarktrechtlicher Perspektive keinen Anspruch auf eine Bewilligungserteilung im Kanton Zürich habe. Der Kanton Waadt habe die Beschwerdegegnerin zwar am 16. November 2009 um Auskunft in Bezug auf die ärztliche Tätigkeit der Beschwerdeführerin im Kanton Zürich ersucht. Doch zum einen hätten die Waadtländer Behörden die Berufsausübungsbewilligung bereits am 22. Oktober 2009 und somit vor diesem Auskunftsgesuch erteilt; zum anderen sei es ohnehin Sache der Betroffenen, die Ausstellung einer Unbedenklichkeitserklärung zu verlangen. An der Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin ändere sodann auch der Umstand nichts, dass der Kanton Waadt am 9. Februar 2010 eine Unbedenklichkeitserklärung ausgestellt habe, von der die Beschwerdegegnerin am 15. April 2010 Kenntnis erhalten habe. Im Übrigen könnten auch die zwei eingereichten Arbeitszeugnisse, die eine ärztliche Tätigkeit über insgesamt rund ein Jahr zwischen August 2008 und Januar 2010 verteilt auf zwei Stellen belegten, die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin in Bezug auf die Suchtproblematik nicht wieder herstellen. Erschwerend komme schliesslich hinzu, dass die Beschwerdeführerin mit Strafbefehl vom 4. Februar 2009 wegen versuchter Erpressung und Missbrauchs einer Fernmeldeanlage rechtskräftig für schuldig befunden worden sei.

4.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie erfülle sämtliche Voraussetzungen für eine Bewilligungserteilung. Es wäre unverhältnismässig, ihr die Berufsausübung im Kanton Zürich zu verbieten wegen Ereignissen, die sich vor 10 Jahren abgespielt hätten, zumal erwiesen sei, dass die damals beanstandeten Handlungen seither nicht mehr vorgekommen seien. Sie sei ihrer Mitwirkungspflicht umfassend nachgekommen und habe sämtliche für die Beurteilung des Gesuchs erforderlichen Unterlagen eingereicht. Ein privates Gutachten, das ihre Fähigkeit zur ärztlichen Berufsausübung belege, sei von der Beschwerdegegnerin zu Unrecht nicht berücksichtigt worden. Dass ihre Laborwerte laut dem Gutachten einen positiven Benzodiazepinwert aufwiesen, sei damit zu erklären, dass sie das Schlafmittel Dalmadorm einnehme. Dies sei medizinisch indiziert und stelle bei Patienten mit chronischen Schlafstörungen – zu denen auch sie gehöre – eine übliche Anordnung dar, sodass die Einnahme dieses Medikaments der Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung nicht entgegenstehen dürfe. Weder die Schlafstörungen noch der Konsum von Schlafmitteln hinderten die ansonsten gesunde Beschwerdeführerin daran, ihren Beruf als Ärztin einwandfrei auszuüben, was bereits die im Jahr 2001 vom Verwaltungsgericht befragte Ärztin bestätigt habe. Ferner dürfe ihr nicht zum Nachteil gereichen, dass sie von 2002 bis 2008 als selbständige Fachübersetzerin gearbeitet habe und deshalb nur für die Zeit von August 2008 bis Januar 2010 Arbeitszeugnisse vorweisen könne. Die Beschwerdegegnerin habe sodann zu Unrecht berücksichtigt, dass die Beschwerdeführerin wegen versuchter Erpressung und Missbrauchs einer Fernmeldeanlage im Strafregister eingetragen sei, denn es handle sich um ein Delikt, das bei der Beurteilung der Fähigkeit der einwandfreien Berufsausübung keine Rolle spiele. Im Übrigen hätte die Beschwerdegegnerin mitberücksichtigen müssen, dass der Kanton Waadt ihr eine Berufsausübungsbewilligung erteilt habe, zumal sich die Anforderungen an die Vertrauenswürdigkeit von Kanton zu Kanton nicht wesentlich unterscheiden dürften. Die Bewilligung im Kanton Waadt sei am 7. Dezember 2009 – rückwirkend auf den 22. Oktober 2009 – erteilt worden und basiere auf umfassenden Abklärungen ihrer Vertrauenswürdigkeit. Die Bewilligungserteilung sei insbesondere erst erfolgt, nachdem die Waadtländer Behörden die Beschwerdegegnerin am 16. November 2009 um Auskunft ersucht hätten und nachdem die Beschwerdeführerin die Waadtländer Behörden am 2. Dezember 2009 über die früheren Verfahren im Kanton Zürich informiert habe. Auch die Ausstellung der Unbedenklichkeitserklärung der Waadtländer Behörden vom 9. Februar 2010 sei in Kenntnis der Vorfälle im Kanton Zürich erfolgt, was die Beschwerdegegnerin zu Unrecht nicht berücksichtigt habe. Im Oktober 2009 sei die Beschwerdeführerin – im Einverständnis mit den Waadtländer Gesundheitsbehörden – für einen krankheitshalber vorübergehend arbeitsunfähigen Kollegen eingesprungen und danach sei sie bis Januar 2010 im Spital F als selbständige Ärztin tätig gewesen. Demnach habe sie im Kanton Waadt von ihrer Berufsausübungsbewilligung Gebrauch gemacht, sodass ihr die Bewilligung im Kanton Zürich auch aufgrund binnenmarktrechtlicher Ansprüche nicht hätte verweigert werden dürfen. 

4.3 Aus dem von der Beschwerdeführerin in Auftrag gegebenen Gutachten des Instituts für interdisziplinäre medizinische Begutachtungen vom 2. März 2010 geht keine zweijährige Suchtmittelfreiheit der Beschwerdeführerin hervor. Der Gutachter erachtet die Beschwerdeführerin zwar als fähig, den Arztberuf selbständig auszuüben, und attestiert ihr, kein Rohypnol eingenommen zu haben. Doch der Schluss des Gutachters, die Beschwerdeführerin konsumiere kein Rohypnol, beruht einzig darauf, dass diese den Rohypnolkonsum glaubhaft verneint habe. Dass die Laborwerte der Beschwerdeführerin laut Gutachten einen positiven Benzodiazepinwert aufweisen, der zumindest theoretisch durch den Konsum von Rohypnol verursacht sein könnte, weckt jedoch berechtigte Zweifel an der Suchtmittelfreiheit der Beschwerdeführerin, zumal diese ihren Rohypnolkonsum in der Vergangenheit bereits zweimal zu Unrecht bestritten hat (vgl. oben, E. 3.5) und es sich bei Rohypnol um ein Betäubungsmittel handelt, das zu psychischer und physischer Abhängigkeit führen kann (vgl. BGr, 2. Mai 2003, 6S.3/2003, E. 1.3). Jedenfalls musste die Beschwerdegegnerin aus dem Parteigutachten nicht ableiten, die Beschwerdeführerin sei heute mit überwiegender Wahrscheinlichkeit betäubungsmittelfrei. Angesichts der positiven Benzodiazepinwerte der Beschwerdeführerin fällt sodann auch nicht ins Gewicht, dass weder Dr.med. G (vgl. Gutachten S. 2–4) noch Dr.med. H von einer Abhängigkeit der Beschwerdeführerin von Psychopharmaka ausgehen, zumal diese die Beschwerdeführerin nicht spezifisch auf eine allfällige Suchtmittelabhängigkeit hin untersucht haben. Insgesamt ging die Beschwerdegegnerin demnach zu Recht davon aus, dass weiterhin Zweifel an der fehlenden Betäubungsmittelabhängigkeit der Beschwerdeführerin angebracht sind. Dass eine allfällige Suchtmittelabhängigkeit der Beschwerdeführerin bei der Patientenbehandlung ein Risiko bildet und mit den beruflichen Anforderungen einer selbständigen ärztlichen Tätigkeit kaum vereinbar wäre, hat das Verwaltungsgericht bereits in E. 3f und 3g des Entscheids VB.2001.00151 vom 16. November 2001 festgehalten; es besteht kein Anlass, von dieser Auffassung abzuweichen.

Aufgrund der begründeten Zweifel an der Suchtmittelfreiheit der Beschwerdeführerin durfte die Beschwerdegegnerin auf deren weiterhin fehlende Vertrauenswürdigkeit schliessen und folglich vom Fehlen dieses Bewilligungserfordernisses ausgehen. Dem stehen auch die zwei von der Beschwerdeführerin eingereichten Arbeitszeugnisse nicht entgegen. Diese bescheinigen zwar, dass die Beschwerdeführerin im Kanton Waadt von Mitte August 2008 bis Ende April 2009 sowie vom 20. Oktober 2009 bis zum 31. Januar 2010 ärztlich tätig war. Doch dieser Umstand allein vermag keine genügende Basis für die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin darzustellen, solange Zweifel an ihrer Suchtmittelfreiheit bestehen. Nach dem Gesagten muss nicht näher geprüft werden, ob der Strafregistereintrag der Beschwerdeführerin, der einen nicht berufsrelevanten Sachverhalt betrifft, die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin zusätzlich beeinträchtigt.

4.4 Die Beschwerdegegnerin verneinte schliesslich zu Recht auch einen binnenmarktrechtlichen Anspruch der Beschwerdeführerin auf Erteilung der Berufsausübungsbewilligung. Zum einen besteht gemäss der Rechtsprechung (vgl. oben, E. 2.5 und 2.6) kein binnenmarktrechtlich geschützter Anspruch auf eine Bewilligungserteilung in sämtlichen Kantonen, sobald ein Kanton die Bewilligung erteilt hat, zumal wenn die Behörden des Gesuchskantons – wie im vorliegenden Fall – mit der Gesuchstellerin während längerer Zeit in engem Kontakt standen und Kenntnis einer umfangreichen Vorgeschichte haben, die unter anderem einen Bewilligungsentzug umfasst. Zum anderen ist davon auszugehen, dass der Kanton Waadt über die früheren Verfahren im Kanton Zürich nicht umfassend informiert war, als er der Beschwerdeführerin per 22. Oktober 2009 eine Berufsausübungsbewilligung erteilte. Aus welchen Gründen die Zürcher Behörden die Waadtländer Behörden nicht im Detail über die Vorwürfe und den Bewilligungsentzug informierten und weshalb die Waadtländer Behörden beim Bundesamt für Gesundheit offenbar keine Einsicht in die Personendaten der Beschwerdeführerin im Register der universitären Medizinalberufe beantragten (vgl. Art. 11 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 3 lit. a der Verordnung vom 15. Oktober 2008 über das Register der universitären Medizinalberufe [Registerverordnung MedBG; SR 811.117.3]), kann dahingestellt bleiben. Massgebend ist vielmehr, dass die Waadtländer Gesundheitsbehörden zum Zeitpunkt der Bewilligungserteilung – gemäss Angaben der Beschwerdeführerin am 7. Dezember 2009 – lediglich aufgrund des Briefs der Beschwerdeführerin vom 2. Dezember 2009 über die Vorkommnisse im Kanton Zürich informiert waren. Darin hielt die Beschwerdeführerin zwar fest, dass im Kanton Zürich einst eine Administrativmassnahme angeordnet worden sei, weil sie in ihrer Privatapotheke ohne entsprechende Bewilligung benzodiazepinbasierte Medikamente gelagert und verkauft habe. Dass sie diese Medikamente an drogensüchtige Personen abgegeben hatte und dass überdies auch ihre eigene Betäubungsmittelabhängigkeit zum Vertrauensverlust bzw. zum Bewilligungsentzug geführt hatte, erwähnte die Beschwerdeführerin hingegen nicht, sodass die Waadtländer Behörden von diesen entscheidwesentlichen Gegebenheiten keine Kenntnis hatten, als sie die Berufsausübungsbewilligung erteilten bzw. eine Unbedenklichkeitserklärung ausstellten. Unter diesen Umständen durfte die Beschwerdegegnerin die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin erneut überprüfen, auch wenn diese im Kanton Waadt eine Berufsausübungsbewilligung erhalten und davon während einiger Monate Gebrauch gemacht hatte.

4.5 Insgesamt ist somit nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin das Gesuch der Beschwerdeführerin um Wiedererteilung einer Berufsausübungsbewilligung im Kanton Zürich abwies.

5.  

Zusammenfassend erweisen sich die Einwendungen der Beschwerdeführerin als unbegründet, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihr unter diesen Umständen nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…