Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2010.00495

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 24. März 2011

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Andreas Conne.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Verein C, vertreten durch Sektion D,

Beschwerdegegnerin,

 

 

und

 

 

1.    Baudirektion Kanton Zürich,  

 

2.    Gemeinderat E,

Mitbeteiligte,

betreffend baurechtlichen Vorentscheid,

hat sich ergeben:

I.  

A. Die Gärtnerei F in E befindet sich auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 in der Landwirtschaftszone und liegt zudem nach der Verordnung zum Schutz von Natur- und Landschaftsschutzgebieten mit überkommunaler Bedeutung in der Gemeinde E vom 29. Dezember 1997 (nachfolgend Schutzverordnung) in der Landschaftsschutzzone III B. Zur Gärtnerei gehören eine Baumschule, ein Wohn- und Bürogebäude sowie mehrere Nebenbauten. Der Sohn des Grundeigentümers A, G, plant eine Vergrösserung der Gärtnerei, welche insbesondere in der Erweiterung des Wohn- und Bürogebäudes sowie der überdachten Lagerflächen, in der Erstellung eines zusätzlichen Werkraums, im Abbruch des Gewächshauses und im Neubau eines Kalthauses besteht. G reichte am 22. Februar 2009 der Baudirektion ein Betriebskonzept ein und ersuchte diese um einen baurechtlichen Vorentscheid, der sich insbesondere zu folgenden von ihm formulierten Fragen äussern sollte: (1.) Können die Betriebseinrichtungen der Gärtnerei im vorgesehenen Umfang modernisiert und erweitert werden (gemäss Betriebskonzept vom Februar 2009)? (2.) Kann das Betriebsleiter-Wohnhaus mit Büro im vorgesehenen Umfang erweitert werden (gemäss Betriebskonzept vom Februar 2009)? (3.) Kann die Gärtnerei als eigenständiger Betrieb nach bäuerlichem Bodenrecht geführt werden?

Die Baudirektion stellte mit Verfügung vom 22. Juni 2009 die Bewilligung nach Art. 22 oder Art. 37a in Verbindung mit Art. 24c des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) und die Bewilligung nach Schutzverordnung im Sinn der Erwägungen teilweise in Aussicht. Sie erwog, die Schutzverordnung lasse in der Zone III A die angestrebten Neu- und Ersatzbauten für den Baumschulbetrieb nicht zu. Ein Abbruch und Wiederaufbau des Wohn- und Bürohauses sei gemäss Art. 37a RPG und zudem in der Schutzzone III A ebenfalls unzulässig. Instandstellungsarbeiten an bestehenden Bauten und Anlagen seien hingegen zulässig, sofern sie den Wert des Schutzgebiets nicht beeinträchtigten. Die Gärtnerei könne nach bäuerlichem Bodenrecht als Baumschule mit einer bodenabhängigen Produktion weitergeführt werden. Die naturschutzrechtliche Bewilligung stellte die Baudirektion unter bestimmten Auflagen und Bedingungen ebenfalls in Aussicht. Der Gemeinderat E eröffnete den Vorentscheid der Baudirektion vom 22. Juni 2009 mit Beschluss vom 8. Juli 2009.

B. Darauf ersuchte A am 12. August 2009 die Baudirektion um Wiedererwägung ihres Vorentscheids vom 22. Juni 2009, da die Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 nicht wie von dieser angenommen in der Schutzzone III A, sondern in der Schutzzone III B lägen. Gleichentags rekurrierte er gegen den Vorentscheid vorsorglich bei der Baurekurskommission II und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses sowie die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung. Zudem beantragte er die Sistierung des Rekursverfahrens bis zum Entscheid der Vorinstanz über das Wiedererwägungsgesuch.

In der Folge ersetzte die Baudirektion den Vorentscheid vom 22. Juni 2009 im Sinn einer Wiedererwägung durch einen neuen Vorentscheid vom 12. Januar 2010. Darin stellte sie die Bewilligung nach Art. 22 oder Art. 37a in Verbindung mit Art. 24c RPG und die Bewilligung nach der Schutzverordnung im Sinn der Erwägungen teilweise in Aussicht. Sie erwog, die Schutzverordnung lasse mit Ausnahme des Wohn- und Bürogebäudes die angestrebten Neu- und Ersatzbauten in der vorgesehenen Grösse zu. Dabei handle es sich um drei Schattierungstunnel von insgesamt 170 m² Fläche, unbeheizte Geräte- und Lagerräume im Umfang von 120 m², ein Kalthaus mit Folientunnel mit einer Grundfläche von 100 m² sowie einen Arbeitsraum von 30 m² und rund 320 m² Stellfläche. Für die Erstellung eines Schaugartens könne hingegen keine Bewilligung erteilt werden. Sodann dürften keine zusätzlichen Parkplätze geschaffen und kein zusätzliches motorisiertes Verkehrsaufkommen generiert werden. Ein Abbruch und Wiederaufbau des Wohn- und Bürohauses sei in der Landschaftsschutzzone III B nicht zulässig, Instandstellungsarbeiten und energetische Massnahmen am bestehenden Wohnhaus dagegen schon. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG erlaube nur eine Erweiterung des Wohnhauses um maximal 30 %, dagegen keinen Abbruch und Wiederaufbau. Die Gärtnerei könne als Baumschule mit einer bodenabhängigen Produktion nach bäuerlichem Bodenrecht weitergeführt werden. Hingegen seien zonenfremde Betriebsarten wie Garten- und Landschaftsbau, Kunden- oder Containergärtnerei, Schaugarten sowie über 35 % der bodenabhängigen Produktion hinausgehende bodenunabhängige Produktion nicht zulässig. Die naturschutzrechtliche Bewilligung stellte die Baudirektion wiederum unter bestimmten Auflagen und Bedingungen in Aussicht.

II.  

Dagegen rekurrierte der Verein C, vertreten durch Sektion D, am 22. Februar 2010 bei der Baurekurskommission II mit dem Antrag, der Vorentscheid vom 12. Januar 2010 sei aufzuheben und die Modernisierung sowie Erweiterung des Gärtnereibetriebs sei zu verweigern. Die Baurekurskommission II hiess den Rekurs am 10. August 2010 teilweise gut und hob den Vorentscheid der Baudirektion vom 12. Januar 2010 auf, soweit die Behörde damit die Baubewilligung für die geplante Erweiterung des auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 bestehenden Gartenbaubetriebs und des Wohnhauses in Aussicht gestellt hatte. Im Übrigen wies sie den Rekurs ab. Die Verfahrenskosten auferlegte sie zu einem Zehntel dem Verein C und zu je neun Zwanzigsteln der Baudirektion und A; Umtriebsentschädigungen wurden nicht zugesprochen. Das Rekursverfahren R2.2009.177 gegen den ersten Vorentscheid vom 22. Juni 2009 schrieb der Präsident der Baurekurskommission II am 14. September 2010 als durch Wiedererwägung des angefochtenen Verwaltungsakts gegenstandslos geworden ab.

III.  

Gegen den Rekursentscheid vom 10. August 2010 gelangte A mit Beschwerde vom 20. September 2010 an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie die Wiederherstellung des Vorentscheids der Baudirektion gemäss Wiedererwägungsverfügung vom 12. Januar 2010. Eventualiter sei die Angelegenheit unter Aufhebung des angefochtenen Entscheids an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.

Die Baurekurskommission II beantragte am 6. Oktober 2010 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Am 15. November 2010 schloss die Baudirektion unter Verweis auf den Mitbericht des Amts für Raumentwicklung vom 12. November 2010 auf Gutheissung der Beschwerde. Der Gemeinderat E liess sich nicht vernehmen. Der Verein C beantragte in seiner Beschwerdeantwort vom 17. Dezember 2010 die Abweisung der Beschwerde und die Bestätigung des Entscheids der Baurekurskommission II vom 10. August 2010. Zu diesen Eingaben nahm A am 10. Januar 2011 unaufgefordert Stellung und beantragte ergänzend zu seinen in der Beschwerdeschrift gestellten Anträgen die Durchführung eines Augenscheins. Diese Stellungnahme wurde sämtlichen Parteien zur freigestellten Vernehmlassung zugestellt, sie liessen die Frist jedoch ungenützt verstreichen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2  

1.2.1 Gemäss § 323 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) können über Fragen, die für die spätere Bewilligungsfähigkeit eines Bauvorhabens grundlegend sind, Vorentscheide eingeholt werden. Der Vorentscheid ist hinsichtlich der behandelten Fragen in gleicher Weise verbindlich, gültig und öffentlichrechtlich anfechtbar wie baurechtliche Bewilligungen (§ 324 Abs. 1 PBG). Gegenüber Dritten gilt dies nur, wenn das gleiche Verfahren wie für Bewilligungen durchgeführt worden ist, was der Gesuchsteller ausdrücklich verlangen muss (Abs. 2 Satz 1).

Nach § 41 Abs. 3 VRG gilt § 19a VRG betreffend die Art der anfechtbaren Anordnung sinngemäss. Anfechtbar sind Anordnungen, die das Verfahren abschliessen (§ 19a Abs. 1 VRG). Gemäss Abs. 2 derselben Bestimmung richtet sich die Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden sinngemäss nach Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG). Gegen (andere) selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts stellt ein positiv lautender baurechtlicher Vorentscheid grundsätzlich einen Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 BGG dar (BGE 135 II 30 E. 1). Ein negativer Vorentscheid, mit dem die zuständige Behörde bzw. die letzte kantonale Instanz die baurechtliche Bewilligung für das konkrete Projekt ablehnt, schliesst hingegen das Baubewilligungsverfahren ab und erweist sich deshalb als Endentscheid im Sinn von Art. 90 BGG (BGr, 13. Dezember 2010, 1C_318/2010, E. 1.2).

1.2.2 Die Baurekurskommission II hob den (mehrheitlich positiven) Vorentscheid der Baudirektion vom 12. Januar 2010 auf, soweit diese damit die Baubewilligung für die geplante Erweiterung des bestehenden Gartenbaubetriebs und des Wohnhauses in Aussicht gestellt hatte. Demnach stellt der angefochtene Entscheid bezüglich der Antworten auf die Fragen 1 und 2 des Vorentscheidgesuchs vom 22. Februar 2009 einen negativen Vorentscheid und damit einen Endentscheid im Sinn von Art. 90 BGG dar. Die in Frage 3 anbegehrte Bewilligung zur Weiterführung der Gärtnerei als eigenständiger Betrieb nach bäuerlichem Bodenrecht wurde von der Baurekurskommission II nicht aufgehoben. Die entsprechende Antwort der Baudirektion sei lediglich entsprechend den Erwägungen zur Frage 1 zu ergänzen. Diese Ergänzung geht nicht über den Inhalt der Fragen 1 und 2 des Vorentscheidgesuchs hinaus, weshalb die von den Parteien nicht grundsätzlich infrage gestellte Bewilligung nach bäuerlichem Bodenrecht (Frage 3 des Vorentscheidgesuchs) nicht Beschwerdegegenstand ist. Ebenso wenig ist die von der Baudirektion erteilte und von der Baurekurskommission nicht aufgehobene naturschutzrechtliche Bewilligung Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Zu dieser haben sich die Parteien auch nicht geäussert.

Bei dieser Ausgangslage kann offenbleiben, ob sich die Anfechtbarkeit des Rekursentscheids nach den Kriterien der nach Art. 90 ff. BGG anfechtbaren Entscheide (und der dazugehörigen bundesgerichtlichen Praxis) richtet oder direkt nach § 324 PBG zu beurteilen ist. Für letztere Lösung spricht die Tatsache, dass der kantonale Gesetzgeber bei der Einführung des § 19a VRG im Rahmen der Revision der Verwaltungsrechtspflege § 324 PBG unverändert belassen hat. Somit ginge letztere Bestimmung als spezielle Norm der allgemeinen Norm (§ 19a VRG) vor. So behält denn auch § 41 Abs. 2 VRG abweichende gesetzliche Regelungen vor.

1.3 Der Beschwerdeführer ist als Bauherr und Eigentümer der betroffenen Grundstücke ohne Weiteres zur Beschwerdeerhebung legitimiert (§ 338a Abs. 1 PBG). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Gemäss Art. 16 Abs. 1 lit. a RPG dienen Landwirtschaftszonen der langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem ökologischen Ausgleich und sollen entsprechend ihren verschiedenen Funktionen von Überbauungen weitgehend freigehalten werden. Sie umfassen Land, das sich für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung oder den produzierenden Gartenbau eignet und zur Erfüllung der verschiedenen Aufgaben der Landwirtschaft benötigt wird. Die Kantone tragen in ihren Planungen den verschiedenen Funktionen der Landwirtschaftszone angemessen Rechnung (Art. 16 Abs. 3 RPG). Zonenkonform sind nach Art. 16a Abs. 1 RPG Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind. Vorbehalten bleibt eine engere Umschreibung der Zonenkonformität im Rahmen von Artikel 16 Absatz 3 RPG. Laut Art. 24c Abs. 1 RPG werden bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt. Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wieder aufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind. In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten (Abs. 2). Gestützt auf Art. 37a RPG regelt der Bundesrat, unter welchen Voraussetzungen Zweckänderungen gewerblich genutzter Bauten und Anlagen zulässig sind, die vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden oder seither als Folge von Änderungen der Nutzungspläne zonenwidrig geworden sind.

2.2 Nach Ziff. 3 Abs. 11 der Schutzverordnung dienen die Landschaftsschutzzonen der ungestörten Erhaltung der landschaftlichen Eigenart des Gebiets. Die Zone III A soll zum Schutz des Landschaftsbilds von weiteren Bauten und Anlagen freigehalten werden. Daher sind nach Ziff. 5 Abs. 1 der Schutzverordnung in der Zone III A alle Bauten und Anlagen, Vorkehren und Einrichtungen, welche im Landschaftsbild in Erscheinung treten oder den Wert des Schutzgebiets beeinträchtigen könnten, verboten. In der Zone III B sind alle entsprechenden Bauten und Anlagen bewilligungspflichtig, wobei eine Bewilligung nur erteilt werden darf, wenn die vorgesehenen Massnahmen für die Ausübung der Land- und Forstwirtschaft oder den Unterhalt von Flächen im Schutzgebiet notwendig sind, sich gut in das Orts- und Landschaftsbild einfügen und den Wert des Schutzgebiets nicht vermindern (Ziff. 5 Abs. 4 der Schutzverordnung). Laut Ziff. 5 Abs. 6 der Schutzverordnung ist der Fortbestand und Unterhalt der bestehenden bodenabhängigen Gartenbaubetriebe und der Parkanlage H gewährleistet. Auf deren Arealen bedarf das Pflanzen und Beseitigen von Baumbeständen, Hecken und Sträuchern sowie das Anlegen von nicht versiegelten Wegen keiner Bewilligung.

3.  

Der Beschwerdeführer rügt zur Hauptsache die Auslegung der kantonalen Vorschriften zur Landschaftsschutzzone III B durch die Vorinstanz. Demnach ist vorab deren Bedeutung und deren Verhältnis zu den angeführten bundesrechtlichen Bestimmungen (E. 2.1) zu ermitteln.

3.1 Die Baurekurskommission II erwog, die besondere Bestimmung in Ziff. 5 Abs. 6 der Schutzverordnung für die bestehenden bodenabhängigen Gartenbaubetriebe, wonach deren Fortbestand und Unterhalt gewährleistet ist, könne nicht mehr als die ausdrückliche Zusicherung der Besitzstandsgarantie beinhalten. Andernfalls wären unter dem Begriff Fortbestand sämtliche betriebswirtschaftlich sinnvollen Änderungen zu verstehen. Dies würde dazu führen, dass die Bauvorhaben der Gartenbaubetriebe allein aufgrund der Bundesvorschriften zu beurteilen wären und die in der Schutzverordnung postulierten Schutzziele von vornherein nicht erreicht werden könnten. Der Schutzverordnung liessen sich keine Anhaltspunkte für eine Befreiung der Gartenbaubetriebe von den Schutzzielen entnehmen. Diese Betriebe seien gegenüber den Landwirtschaftsbetrieben lediglich insoweit besser gestellt, als auf ihren Arealen das Pflanzen und Beseitigen von Baumbeständen, Hecken und Sträuchern sowie das Anlegen von nicht versiegelten Wegen keiner Bewilligung bedürfe. Vom Pflanz- und Wegrecht abgesehen, sei auf ihren Arealen den Schutzzielen zum Durchbruch zu verhelfen, insbesondere die landschaftliche Eigenart der Landschaftsschutzzone ungestört und umfassend zu erhalten. Die Schutzanordnungen gestatteten es den Gartenbaubetrieben nicht, ihre in den Landschaftsschutzzonen gelegenen Bauten und Anlagen über die Besitzstandsgarantie hinaus durch bauliche Massnahmen zu verändern. Um- oder Neubauten, die eine Vergrösserung der in der Landschaftsschutzzone bestehenden Betriebsanlagen oder Wohngebäude bewirkten, fielen bei Gartenbaubetrieben ausser Betracht, wohingegen den Landwirtschaftsbetrieben allenfalls weitergehende bauliche Massnahmen, die sich gut in das Landschaftsbild einordnen und dem Schutzgebiet nicht abträglich sind, bewilligt werden könnten.

3.2 Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, aus Ziff. 5 Abs. 6 der Schutzverordnung könne kein Verbot für die Vergrösserung von Bauten und Anlagen bestehender Gartenbaubetriebe in der Zone III B abgeleitet werden. Nachdem die Verantwortlichen des benachbarten Moors H einer vor dem Erlass der Schutzverordnung vorgesehenen Zuweisung zur Zone III B ablehnend gegenübergestanden seien, hätten die damaligen Kantonsvertreter bestätigt, dass Erneuerungen an bestehenden Bauten und Anlagen der Gärtnereien möglich seien, weshalb dies in Abs. 6 von Ziff. 5 der Schutzverordnung ausdrücklich gewährleistet worden sei. Fehlte die besondere Bestimmung wie im ersten Entwurf der Schutzverordnung, so wären bauliche Massnahmen der Gartenbaubetriebe nach Ziff. 5 Abs. 4 zu beurteilen. Im Vergleich dazu sollte die Rechtslage der Gärtnereien durch den Abs. 6 verbessert und nicht verschlechtert werden. Gemäss Schutzverordnung sei die Zone III B bezüglich baulicher Massnahmen weniger streng als die Zone III A. Wären jedoch für bodenabhängige Gärtnereien in der Zone III B mit einer Vergrösserung verbundene Neu- und Umbauten generell verboten, so wäre für diese die Zone III B strenger als die Zone III A, was dem Konzept der Schutzverordnung zuwiderlaufe. Zudem könne der bodenabhängige Gartenbau als Teil der Landwirtschaft unter Ziff. 5 Abs. 4 der Schutzverordnung subsumiert werden. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz vermöge die Schutzverordnung nicht die in Art. 24c RPG gewährleistete Bestandesgarantie zu entkräften, da es zu einem solchen Eingriff in die Eigentumsgarantie den Bestimmungen der Schutzverordnung an Klarheit und Bestimmtheit mangle.

Nach Ansicht der Beschwerdegegnerin dürfen die bestehenden Gebäude (v.a. Werkgebäude) laut den besonderen Bestimmungen fortbestehen im wörtlichen Sinne, d.h. sie müssen nicht abgebrochen und dürfen renoviert werden. Der Begriff Fortbestand sei als physischer Fortbestand zu verstehen und nicht im wirtschaftlichen Sinn; er erlaube keinen Ausbau und keine Erweiterung.

3.3 Zentral ist die Bedeutung der Ziff. 5 Abs. 6 der Schutzverordnung. Die Baurekurskommission interpretierte diese Bestimmung im Sinn einer reinen Besitzstandsgarantie, welche auf den Arealen der bestehenden bodenabhängigen Gartenbaubetriebe Um- oder Neubauten, die eine Vergrösserung der bestehenden Betriebsanlagen oder Wohngebäude vorsehen, von vornherein nicht zuliessen. Für Landwirtschaftsbetriebe seien solche dagegen unter den Voraussetzungen von Ziff. 5 Abs. 4 der Schutzverordnung bewilligungsfähig.

3.3.1 Indem die Baurekurskommission die allgemeine Bestimmung zur Schutzzone III B, welche auf die Land- und Forstwirtschaft Bezug nimmt, nicht auf bodenabhängige Gartenbaubetriebe anwendete, ging sie davon aus, dass Letztere nicht gleich zu behandeln seien wie die Landwirtschaftsbetriebe. Im Bundesrecht wird jedoch der produzierende Gartenbau bei der Definition der Landwirtschaftszone in Art. 16 Abs. 1 lit. a RPG gleichzeitig mit der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung genannt. Gemäss Art. 7 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 (BGBB) gelten Betriebe des produzierenden Gartenbaus unter denselben Voraussetzungen wie diese auch als landwirtschaftliche Gewerbe. Dem produzierenden Gartenbau kommt daher neben der landwirtschaftlichen Nutzung keine selbständige Bedeutung zu; vielmehr stimmt der produzierende Gartenbau raumplanungsrechtlich mit dem landwirtschaftlichen Pflanzenbau überein. Er umfasst bodenabhängige oder bodenunabhängige Formen und ist abzugrenzen von den gartenbaulichen Verarbeitungs-, Handels- und Dienstleistungsbetrieben, welche nur in engem Rahmen zonenkonform sind (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Art. 16 N. 13). Betriebe des produzierenden Gartenbaus sind jene, in denen Pflanzen gesät oder gepflanzt und grossgezogen werden (Bundesamt für Raumentwicklung, Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung, S. 29, www.are.admin.ch). Der Schutzverordnung lässt sich nicht entnehmen, dass in ihrem Anwendungsbereich von einer anderen Definition des Landwirtschaftsbetriebs auszugehen wäre als im Bundesrecht.

In der Gärtnerei F werden Rhododendren und Stauden produziert. Auch nach dem eingereichten Betriebskonzept sollen verschiedene bodenabhängige, teilweise regionaltypische Pflanzen produziert werden; lediglich 5 % der Betriebsfläche sollen für die bodenunabhängige Pflanzenproduktion verwendet werden. In der Gärtnerei F steht offenbar die Pflanzenproduktion im Vordergrund, weshalb nicht von einem Verarbeitungs-, Handels- oder Dienstleistungsbetrieb, sondern von produzierendem Gartenbau auszugehen ist. So zählte das Bundesgericht eine Gärtnerei, die ganzjährig Schnittblumen und Topfpflanzen aus Freilandkulturen sowie zwei bodenabhängigen und vier bodenunabhängigen Glashäusern anbot, zum produzierenden Gartenbau im Sinn von Art. 16 Abs. 1 lit. a RPG (BGE 112 Ib 270). Die Gärtnerei F gehört demzufolge nach bundesrechtlicher Terminologie zum produzierenden Gartenbau, der grundsätzlich gleich wie die Landwirtschaft zu behandeln ist. Demnach sind auf sie neben der besonderen Bestimmung in Ziff. 5 Abs. 6 der Schutzverordnung auch die allgemeinen Bestimmungen zur Schutzzone III B in den Absätzen 4 und 5 anwendbar.

3.3.2 Für die parallele Anwendbarkeit der besonderen Bestimmung in Abs. 6 und der allgemeinen Bestimmungen in den Absätzen 4 und 5 der Ziff. 5 der Schutzverordnung auf bodenabhängige Gartenbaubetriebe sprechen auch weitere, aus der Auslegung der Schutzverordnung selbst hervorgehende Argumente.

Die Gärtnerei F liegt – ebenso wie die in der besonderen Bestimmung namentlich genannte Parkanlage H – in der Schutzzone III B, in welcher Bauten und Anlagen unter bestimmten Voraussetzungen bewilligungsfähig sind. Im Gegensatz dazu sind in der Schutzzone III A Bauten und Anlagen grundsätzlich verboten (Ziff. 5 Abs. 1 der Schutzverordnung). Selbst dort sind jedoch für die bestehenden Landwirtschaftsbetriebe Neu- und Umbauten in den bestehenden Betriebszentren zulässig (Abs. 3). Wäre für die genannten Gartenbaubetriebe eine reine Besitzstandsgarantie beabsichtigt gewesen, so wären sie wohl bei Erlass der Schutzverordnung der Schutzzone III A zugewiesen worden. Gehören die Gartenbaubetriebe nun aber der Schutzzone III B an, so gelten für sie grundsätzlich auch die Bestimmungen der betreffenden Zone. Mithin sind auf ihnen Bauten und Anlagen unter den Voraussetzungen der Absätze 4 und 5 bewilligungsfähig. Dies ergibt sich bereits aus der systematischen Stellung des Abs. 6 (vgl. dazu das Verhältnis des Abs. 3 im Verhältnis zu den Abs. 1 und 2) und führt entgegen der Ansicht der Vorinstanz keineswegs dazu, dass Bauten und Anlagen in den Gartenbaubetrieben lediglich aufgrund der bundesrechtlichen Vorgaben zu beurteilen und somit von den Schutzzielen der Schutzverordnung befreit wären. Vielmehr sind zusätzlich die Vorgaben der Absätze 4 und 5 von Ziff. 5 der Schutzverordnung einzuhalten. Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass die Gartenbaubetriebe im Vergleich zu den Landwirtschaftsbetrieben lediglich bezüglich des Pflanz- und Wegrechts privilegiert werden. Im Übrigen gelten für sie jedoch dieselben Bestimmungen wie für die in der Schutzzone III B gelegenen Landwirtschaftsbetriebe. Schliesslich wird diese Sichtweise auch durch eine historische Interpretation gestützt, hatte sich doch bei der Ausarbeitung der Schutzverordnung das in die Schutzzone III B zu liegen kommende Moor H dagegen gewehrt, worauf im Sinn eines Entgegenkommens die besondere Bestimmung in Ziff. 5 Abs. 6 der Schutzverordnung aufgenommen wurde. Demnach muss diese im Vergleich zu den allgemeinen Bestimmungen der Schutzzone III B lockerer sein und nicht strenger. Offenbar sollten die bodenabhängigen Gartenbaubetriebe lediglich bezüglich des Pflanz- und Wegrechts anders behandelt werden als die klassischen Landwirtschaftsbetriebe.

3.3.3 Die Baudirektion ging auch von dieser Auslegung aus, bejahte sie doch die Erweiterungsfähigkeit der Betriebseinrichtungen der Gärtnerei unter den für die Schutzzone III B geltenden allgemeinen Voraussetzungen. Auch eine Minderheit der Baurekurskommission überprüfte die baulichen Veränderungen unter dem Gesichtswinkel von Ziff. 5 Abs. 4 der Schutzverordnung und führte aus, der bodenabhängige Gartenbau sei als Landwirtschaftsbetrieb anzusehen.

3.3.4 Wie dargelegt (E. 3.3.1+3.3.2) hält die Auslegung der Baurekurskommission, Ziff. 5 Abs. 6 der Schutzverordnung lasse eine Vergrösserung der bestehenden Betriebsanlagen oder Wohngebäude von bestehenden bodenabhängigen Gartenbaubetrieben in der Landschaftsschutzzone von vornherein nicht zu, einer Rechtskontrolle nicht stand. Vielmehr gelten für diese Gartenbaubetriebe die allgemeinen Vorschriften für die Schutzzone III B (insbesondere Ziff. 5 Abs. 4 und 5 der Schutzverordnung) mit der Erleichterung hinsichtlich des Pflanz- und Wegrechts (Abs. 6 Satz 2). Satz 1 derselben Bestimmung, wonach der Fortbestand und Unterhalt der bestehenden bodenabhängigen Gartenbaubetriebe gewährleistet sei, schliesst die Anwendung der allgemeinen Vorschriften für die Schutzzone III B nicht aus, sondern ergänzt diese.

3.4 Ebenso wenig schliesst Ziff. 5 Abs. 6 der Schutzverordnung die Anwendung der bundesrechtlichen Bestimmungen zur Zonenkonformität und zu den entsprechenden Ausnahmebewilligungen aus. Die Bestandesgarantien nach Art. 24c bzw. 37a RPG sind Ausfluss der verfassungsmässig geschützten Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung, BV). Deren Einschränkung ist grundsätzlich möglich, da die Kantone die Zonenkonformität der Landwirtschaftszone enger umschreiben können (Art. 16a Abs. 1 in Verbindung mit Art. 16 Abs. 3 RPG). Dabei sind jedoch die Voraussetzungen zur Einschränkung von Grundrechten nach Art. 36 BV zu beachten, zu denen diejenige eines genügend bestimmten Rechtssatzes gehört. Dieser muss so präzis formuliert sein, dass der Bürger sein Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. A., Zürich 2008, N. 308 f.). Die unklar formulierte und auslegungsbedürftige Ziff. 5 Abs. 6 der Schutzverordnung erfüllt das Erfordernis der genügend bestimmten gesetzlichen Grundlage zum vollständigen Ausschluss der Bestimmungen zu den Bestandesgarantien nach Art. 24c und 37a RPG nicht.

Demnach ist im Folgenden die Zonenkonformität und die Bewilligungsfähigkeit des Erweiterungsprojekts zu untersuchen, wobei jedes einzelne Bauvorhaben gesondert zu prüfen ist (BGE 125 II 278 E. 5a).

4.  

4.1 Das Betriebsleiterwohnhaus ist – wie bereits die Baudirektion festgestellt hat – nicht unentbehrlich für den Betrieb der Gärtnerei und damit nicht zonenkonform in der Landwirtschaftszone (Art. 16a Abs. 1 RPG, Art. 34 Abs. 3 RPV). Im Unterschied zu einem klassischen Landwirtschaftsbetrieb ist nämlich die ständige Anwesenheit des Betriebsleiters nicht notwendig, bedürfen doch Pflanzen anders als Tiere keiner dauernden Pflege und Überwachung (vgl. BGE 113 Ib 307 E. 2). Selbst nach Angaben des Beschwerdeführers ist für den Unterhalt und die Weiterentwicklung des Parks nur der Einsatz einer Arbeitskraft von 1–2 Tagen pro Woche notwendig. Zudem liegt die Gärtnerei in geringer Distanz zur Wohnzone der Gemeinde E. Die vom Beschwerdeführer zur Begründung angeführte Diebstahlverhinderung kann auch durch andere Massnahmen sichergestellt werden und macht die ständige Anwesenheit des Betriebsleiters ebenfalls nicht unentbehrlich. Dafür spricht auch, dass die Gärtnerei seit 1999 ohne dauernde Anwesenheit des Betriebsleiters von Dietikon aus geführt werden konnte.

4.2 Demnach ist zu prüfen, ob das 1971 erstellte Wohnhaus unter dem Titel des Bestandesschutzes im Sinn von Art. 24c Abs. 2 RPG massvoll erweitert werden darf. Die Parzelle Kat.-Nr. 02, auf welcher das Wohnhaus steht, lag zunächst im übrigen Gemeindegebiet und wurde 1986 der Landwirtschaftszone zugeteilt. Da keine Anzeichen dafür bestehen, dass das Wohnhaus unrechtmässig erstellt wurde, kommt die Bestimmung von Art. 24c RPG grundsätzlich zur Anwendung. Voraussetzung für eine massvolle Erweiterung ist jedoch die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung (Art. 24c Abs. 2 RPG). Dies erfordert eine umfassende Interessenabwägung, welche insbesondere auch den Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes Rechnung zu tragen hat (vgl. BGE 115 Ib 472 E. 2e aa). Diese Interessen lassen sich der Schutzverordnung entnehmen. Deren Ziel ist u.a. die umfassende und ungeschmälerte Erhaltung der Schutzobjekte als wesentliche Elemente der Landschaft, wobei Moore besonderen Schutz benötigen. Ausserhalb bestehender Siedlungsbereiche sollen im Landschaftsbild möglichst wenig neue Bauten und Anlagen in Erscheinung treten. Bestehende Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft sollen bei sich bietenden Gelegenheiten vermindert oder rückgängig gemacht werden (Ziff. 3 der Schutzverordnung). Dementsprechend darf in der Landschaftsschutzzone III B eine Bewilligung für Bauten und Anlagen nur dann erteilt werden, wenn sie für die Ausübung der Land- und Forstwirtschaft notwendig sind, sich gut in das Orts- und Landschaftsbild einfügen und den Wert des Schutzgebiets nicht vermindern (Ziff. 5 Abs. 4 der Schutzverordnung).

4.3 Den genannten Zielen und strengen Voraussetzungen lässt sich entnehmen, dass an die Einordnung in das Landschaftsbild hohe Anforderungen zu stellen sind und der Landschaftsschutz hoch zu gewichten ist. Dies gilt vorliegend angesichts der unmittelbar angrenzenden Naturschutzzone wegen des in den Bundesinventaren der Hoch- und Übergangsmoore sowie der Flachmoore von nationaler Bedeutung aufgenommenen benachbarten Moors I umso mehr (vgl. je Anhang I der Hochmoorverordnung vom 21. Januar 1991 und der Flachmoorverordnung vom 7. September 1994). Hinzu kommt, dass der Kanton Zürich für dieses Moor bisher keine vom Bundesrecht geforderte Pufferzone erlassen hat, dies jedoch beabsichtigt. Aus den zahlreichen Nebenbestimmungen in der naturschutzrechtlichen Bewilligung lässt sich sodann schliessen, dass die Gärtnerei F in einem hinsichtlich Landschafts- und Naturschutz sensiblen Gebiet liegt. Das Betriebsleiterwohnhaus erweist sich wie erwähnt als nicht unentbehrlich. Die Erweiterung dieses zonenwidrigen Wohnhauses würde überdies dem Ziel der Schutzverordnung widersprechen, bestehende Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft bei sich bietenden Gelegenheiten zu vermindern oder rückgängig zu machen. Unter diesen Voraussetzungen sind die sehr wichtigen öffentlichen Interessen des Landschaftsschutzes höher zu gewichten als die privaten Interessen des Beschwerdeführers an der erheblichen Erweiterung des Wohnhauses. Demnach fallen die geplante und die von der Baudirektion bewilligte Erweiterung des Wohnhauses unter dem Titel von Art. 24c Abs. 2 RPG ausser Betracht.

4.4 Eine allfällige Ausnahmebewilligung für die Erweiterung des in das Wohnhaus integrierten Büroraums nach Art. 37a RPG ist aus denselben Gründen zu verweigern, sollte diese Bestimmung überhaupt zur Anwendung gelangen. Wiederum fehlt es an der Voraussetzung, dass der Baute am vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 34 Abs. 4 lit. b RPV). Demnach hob die Baurekurskommission die von der Baudirektion in Aussicht gestellte Ausnahmebewilligung für die Erweiterung des Betriebsleiterwohnhauses zu Recht auf. In diesem Umfang ist die Beschwerde abzuweisen. Eine Modernisierung des bestehenden Betriebsleiterwohnhauses ohne Erweiterung wäre jedoch bei Einhaltung der Voraussetzungen der Schutzverordnung bewilligungsfähig.

5.  

5.1 Wie bereits ausgeführt (E. 3.3.1), plant der Beschwerdeführer eine weitgehend bodenabhängige Pflanzenproduktion, welche unter den produzierenden Gartenbau im Sinn von Art. 16 Abs. 1 lit. a RPG fällt. Soweit die vom Beschwerdeführer geplanten Bauten und Anlagen für den produzierenden Gartenbau nötig sind, sind sie in der Landwirtschaftszone zonenkonform und grundsätzlich bewilligungsfähig (Art. 16a Abs. 1 RPG). Fraglich ist jedoch, ob die teilweise erhebliche Erweiterung und Erneuerung der Bauten und Anlagen den Anforderungen des Landschaftsschutzes genügen, müssen sie sich doch gut in das Landschaftsbild einfügen und dürfen sie den Wert des Schutzgebiets nicht vermindern (Ziff. 5 Abs. 4 der Schutzverordnung). Angesichts der strengen Anforderungen an Bauten und Anlagen in diesem sensiblen Gebiet, das unmittelbar an ein geschütztes Hoch- bzw. Flachmoor angrenzt, kommt der Überprüfung der Auswirkungen auf das Landschaftsbild hohe Bedeutung zu.

5.2 Die Baurekurskommission verneinte aufgrund ihrer Auslegung der Schutzverordnung die Bewilligungsfähigkeit für jegliche Erweiterung selbst der Betriebsbauten. Die Baudirektion beschränkte sich darauf, die massgebenden Bestimmungen der Schutzverordnung zu zitieren und die geplanten Bauten und Anlagen aufzuzählen. Sie unterliess es, die räumliche Auswirkung und Einfügung der einzelnen Bauten in die Landschaft zu beschreiben. Von der Besprechung vom 8. Oktober 2009 zwischen der Bauherrschaft und der Baudirektion findet sich weder ein Protokoll noch eine Fotodokumentation. Der vom Beschwerdeführer eingereichte Situationsplan lässt lediglich die Lage und den Grundriss der neuen bzw. erweiterten Bauten und Anlagen erkennen. Nicht ersichtlich sind deren Höhe und die Materialien, welche dazu verwendet werden sollen. Dies ist jedoch angesichts der beabsichtigten erheblichen Erweiterung der Bauten in der sensiblen Landschaftsschutzzone entscheidwesentlich. Insbesondere mit Kunststofffolie überzogene Bauten und Anlagen können das Landschaftsbild erheblich beeinflussen. Auch dem Betriebskonzept des Beschwerdeführers und seiner Zusammenfassung lassen sich diesbezüglich kaum Informationen entnehmen. Aufgrund der wenigen undatierten Fotos lassen sich die möglichen Auswirkungen der geplanten Bauten auf das Landschaftsbild ebenso wenig beurteilen. Zudem ist in diesem Zusammenhang die Bedeutung der Aussage der Baudirektion, eine Intensivierung der Gärtnerei innerhalb der Landschaftsschutzzone III B sei nicht zulässig, unklar. Falls mit einem Zuwachs der Kundschaft und des Autoverkehrs zur Gärtnerei zu rechnen ist, ist auch die genügende Erschliessung durch die Zufahrtsstrasse und die Anzahl Parkplätze zu überprüfen. Dies ist anhand der Akten nicht zuverlässig möglich.

5.3 Sodann ergeben sich aus den vorliegenden Akten keine Hinweise darauf, dass das Bauvorhaben ausgesteckt worden wäre. Im Baugesuch wurde der die Aussteckung betreffende Abschnitt nicht ausgefüllt. Beim vorliegend zu überprüfenden Vorentscheid handelt es sich um einen solchen mit Verbindlichkeit gegenüber Dritten. Voraussetzung der Drittverbindlichkeit ist jedoch die Durchführung des gleichen Verfahrens wie für Bewilligungen (§ 324 Abs. 2 PBG). Zum in den §§ 309 ff. PBG geregelten Verfahren gehört auch die Aussteckung nach § 311 PBG, welche eigenständiger und wichtiger Teil des Bewilligungsverfahrens ist und durch die öffentliche Bekanntmachung des Vorhabens und die Auflage der Gesuchsunterlagen nicht überflüssig wird. Demnach gilt auch im Verfahren betreffend einen Vorentscheid mit Verbindlichkeit gegenüber Dritten die Aussteckungspflicht gemäss § 311 PBG. So entschied das Verwaltungsgericht in einem unpublizierten Entscheid betreffend Ausnahmebewilligung für ein konkretes Bauvorhaben für zusätzlichen Wohnraum in der Landwirtschaftszone (VGr, 18. September 1992, VB.92/0077, E. 2c bb, cc). Die fehlende Aussteckung eines aussteckungspflichtigen Bauprojekts stellt einen qualifizierten Verfahrensmangel dar und hindert grundsätzlich die Auslösung der 20-tägigen Verwirkungsfrist des Rekursrechts ab öffentlicher Bekanntmachung (VGr, 28. Oktober 2020, VB.2010.00423, E. 5.4).

5.4 Unter diesen Umständen ist die Sache zur ergänzenden Untersuchung und neuen Entscheidung bezüglich der Frage der Erweiterungsfähigkeit der Betriebseinrichtungen (Frage 1 des Vorentscheidgesuchs) an die Baudirektion zurückzuweisen. Diese wird die Bewilligungsfähigkeit der einzelnen Bauvorhaben (mit Ausnahme des Wohnhauses) zu prüfen und die notwendigen Entscheidgrundlagen in den Akten zu dokumentieren haben. Sofern die Bauvorhaben (mit Ausnahme des Wohnhauses) bisher nicht ausgesteckt worden sind, hat die Baudirektion dafür zu sorgen, dass die Aussteckung nachgeholt wird. Zudem hat sie in diesem Fall bei der örtlichen Baubehörde dafür zu sorgen, dass die nach Möglichkeit ergänzten Akten erneut öffentlich bekannt gemacht und öffentlich aufgelegt werden (§ 314 Abs. 1 und 3 PBG).

5.5 Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt sich der vom Beschwerdeführer in seiner Stellungnahme vom 10. Januar 2011 beantragte Augenschein.

6.  

6.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission II vom 10. August 2010 ist aufzuheben, soweit sie die von der Baudirektion mit Verfügung vom 12. Januar 2010 in Aussicht gestellte Baubewilligung für die geplante Erweiterung des auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 in E bestehenden Gartenbaubetriebs aufgehoben hat (Frage 1 des Vorentscheidgesuchs). Disp.-Ziff. II und III der Verfügung der Baudirektion vom 12. Januar 2010 sind in diesem Umfang ebenfalls teilweise aufzuheben. Die Sache ist zur ergänzenden Untersuchung und neuen Entscheidung bezüglich der Frage der Erweiterungsfähigkeit der Betriebseinrichtungen (Frage 1 des Vorentscheidgesuchs) an die Baudirektion zurückzuweisen. Im Übrigen, d.h. bezüglich der Erweiterung des Wohnhauses (Frage 2 des Vorentscheidgesuchs), ist die Beschwerde abzuweisen.

6.2 Angesichts der Rückweisung an die Baudirektion sind praxisgemäss beide Parteien als je hälftig unterliegend zu betrachten, weshalb ihnen die Gerichtskosten je zur Hälfte aufzuerlegen sind (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG; VGr, 1. April 2009, PB.2008.00050, E. 7). Dem Beschwerdeführer ist mangels überwiegenden Obsiegens keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17 N. 32). Die Beschwerdegegnerin hat keine solche beantragt.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission II vom 10. August 2010 wird aufgehoben, soweit sie die von der Baudirektion mit Verfügung vom 12. Januar 2010 in Aussicht gestellte Baubewilligung für die geplante Erweiterung des auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 in E bestehenden Gartenbaubetriebs aufgehoben hat (Frage 1 des Vorentscheidgesuchs). Disp.-Ziff. II und III der Verfügung der Baudirektion vom 12. Januar 2010 werden in diesem Umfang ebenfalls teilweise aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen zur ergänzenden Untersuchung und neuen Entscheidung bezüglich der Frage der Erweiterungsfähigkeit der Betriebseinrichtungen (Frage 1 des Vorentscheidgesuchs) an die Baudirektion zurückgewiesen.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    200.--     Zustellkosten,
Fr. 3'200.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…