Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

VB.2010.00607

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 23. März 2011

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Gerichtsschreiber Martin Knüsel.

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

gegen

 

 

1.    Stiftung C,

2.    Bausektion der Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerinnen,

 

 

 

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.  

Die Bausektion des Stadtrates Zürich erteilte am 24. März 2010 der Stiftung C die baurechtliche Bewilligung für die Aufstockung des zum Wohnhaus ("D") gehörenden Pavillons und für weitere bauliche Massnahmen auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der E-Strasse 02 in Zürich.

II.

Hiergegen erhob A am 23. April 2010 Rekurs an die Baurekurskommission I und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Baubewilligung, soweit damit die Aufstockung des bestehenden Pavillons bewilligt worden war. Mit Entscheid vom 1. Oktober 2010 hiess die Baurekurskommission I den Rekurs teilweise gut und ergänzte den Beschluss der Bausektion der Stadt Zürich mit einer Nebenbestimmung, wonach die Bauherrschaft vor Baubeginn abgeänderte Pläne über die eingeschossige Ausgestaltung der Passerelle zwischen Wohnhaus und Pavillon einzureichen und bewilligen zu lassen habe. Im Übrigen wies die Baurekurskommission den Rekurs ab.

III.

Mit Eingabe vom 2. November 2010 beantragte A dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid insoweit aufzuheben, als sein Rekurs vom 23. April 2010 abgewiesen worden war, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Die Baurekurskommission I beantragte Abweisung der Beschwerde. Die Bausektion der Stadt Zürich stellte den Antrag, auf die Beschwerde mangels Legitimation nicht einzutreten, eventuell die Beschwerde abzuweisen. Die private Beschwerdegegnerin liess sich nicht vernehmen.

Die Erwägungen im Beschluss der Bausektion vom 24. März 2010 und im Rekursentscheid vom 1. Oktober 2010 sowie die Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften werden, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Entscheidgründen wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig zur Behandlung der Beschwerde gegen den angefochtenen Entscheid der Baurekurskommission.

2.

Der Beschwerdeführer machte im Rekursverfahren geltend, die geplante Aufstockung sei unzulässig, weil er der Erstellung des Pavillons im Dezember 1992 mittels eines projektbezogenen Näherbaurechts zugestimmt habe. Die Aufstockung bedürfe daher erneut seiner Zustimmung. Im Weiteren rügte der Rekurrent die Nichteinhaltung der Wohnanteilvorschriften.

Die Baurekurskommission I kam in ihrem Rekursentscheid zum Schluss, der Abstandsverstoss beim Hauptgebäude könne mittels einer Nebenbestimmung geheilt werden, wonach der Verbindungstrakt im oberen Geschoss nicht überdacht, sondern lediglich mit einem offenen Sicherungsgeländer versehen werden dürfe. Die Rüge, dass die Wohnanteilvorschriften nicht eingehalten seien, wies die Rekurskommission ab. Vor Verwaltungsgericht ist allein noch die Verletzung der Vorschriften über den Wohnanteil strittig.

3.

3.1 Die Bausektion der Stadt Zürich beantragte vorab, auf die Beschwerde mangels Legitimation des Beschwerdeführers nicht einzutreten. Durch Wohnanteilvorschriften soll das Wohnraumangebot in der Stadt Zürich gesichert und in geeigneten Gebieten die Durchmischung von Arbeits- und Wohnplätzen gefördert werden. Die Vorschriften lägen primär im öffentlichen Interesse und hätten – wenn überhaupt – nur eine begrenzte nachbarschützende Funktion. Der Beschwerdeführer wäre deshalb gehalten gewesen, substanziiert darzulegen, inwiefern die Nutzung für die Zwecke der Baugesuchstellerin konkrete eigene Interessen beeinträchtige. Der Beschwerdeführer störe sich nicht in erster Linie an der Nutzweise, sondern an der geplanten Aufstockung und der damit verbundenen Beeinträchtigung der Besonnung und Aussicht. Lediglich am Schluss der Beschwerde werde ausgeführt, es sei mit mehr Besuchern und einer Verschärfung der prekären Parkplatzsituation zu rechnen. Nach Meinung der Baubehörde sei die Legitimation nicht rechtsgenügend nachgewiesen.

3.2 Zum Rekurs und zur Beschwerde ist gemäss § 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat. Die Rechtsmittelbefugnis des Nachbarn ist gegeben, wenn für ihn einerseits eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung zum Baugrundstück besteht, er andererseits durch das Bauvorhaben mehr als irgendein Dritter oder die Allgemeinheit in eigenen qualifizierten (tatsächlichen oder rechtlichen) Interessen betroffen ist und Mängel rügt, deren Behebung diese Betroffenheit zu beseitigen vermag (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 21 und 34 ff.). Dabei muss das vorgebrachte Interesse nicht unter den Schutzzweck einer als verletzt gerügten Rechtsnorm fallen.

Der Beschwerdeführer ist Eigentümer der südöstlich an das Baugrundstück angrenzenden Parzelle Kat.-Nr. 04. Die enge nachbarliche Raumbeziehung zum Baugrundstück ist somit gegeben. Wie schon in der Rekursschrift, macht er auch vor Verwaltungsgericht geltend, die Aufstockung des Pavillons führe zu einer Beeinträchtigung von Besonnung und Belichtung seines Gartens und zu einer Behinderung der Aussicht. Bereits 1992 sei dem Beschwerdeführer von besonderer Wichtigkeit gewesen, dass der im südlichen Teil seines Grundstücks gelegene Garten und die Wohnung im Untergeschoss genügend besonnt und die Aussicht nicht übermässig beeinträchtigt werde, weshalb er sich vorgängig die Sichtwinkel von seiner Liegenschaft vom Architekten der Bauherrschaft auf den Bauplänen habe einzeichnen lassen. Damit hat der Beschwerdeführer auch in rechtsgenügender Weise ein schutzwürdiges Interesse dargetan. Denn eine Verletzung der Bestimmungen über den Wohnanteil könnte zur Aufhebung der Baubewilligung führen und dem Beschwerdeführer einen praktischen Nutzen bringen. Das Anfechtungsinteresse braucht dabei gemäss ständiger Rechtsprechung nicht mit dem Interesse übereinzustimmen, das durch die von der beschwerdeführenden Partei als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird (vgl. auch das zur Publikation vorgesehene Urteil des Bundesgerichts vom 25. Januar 2011, E. 2.2.1 und 2.3 [1C_296/2010]). Die Legitimation des Beschwerdeführers ist mithin zu bejahen.

4.

4.1 Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 ist nach der geltenden Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991 (BZO) der Zone W2bI zugeteilt mit einem Wohnanteil von 90 %. Die Bausektion der Stadt Zürich ermittelt in ihrer Beschwerdeantwort eine für die Berechnung des Wohnanteils massgebenden Totalfläche von rund 231 m², was einen zulässigen Nichtwohnflächenanteil von ca. 23 m² (= 10 %) ergibt. Der Nichtwohnflächenanteil im Erdgeschoss des Hauptgebäudes und im bestehenden Pavillon beträgt tatsächlich ca. 144 m², die wohnanteilswidrige Fläche damit ca. 121 m². Die Nichtwohnnutzung im Erdgeschoss des Hauptgebäudes sowie die Errichtung des Pavillons mit Nutzung als Aufenthaltsraum der privaten Beschwerdegegnerin wurde von der Bausektion II mit Beschluss vom 2. April 1993 bewilligt. Das Hauptgebäude und der Pavillon widersprechen damit den geltenden Bauvorschriften über den Wohnanteil.

4.2 Gemäss § 357 Abs. 1 PBG (in der Fassung vom 1. September 1991) dürfen bestehende Bauten und Anlagen, die Bauvorschriften widersprechen, umgebaut, erweitert und, sofern sie sich für eine zonengemässe Nutzung nicht eignen, anderen Nutzungen zugeführt werden, wenn keine überwiegenden öffentlichen oder nachbarlichen Vorschriften entgegenstehen; für neue oder weitergehende Abweichungen von Vorschriften bleiben die erforderlichen Ausnahmebewilligungen vorbehalten. Der Beschwerdeführer vertritt die Rechtsauffassung, § 357 PBG sei nur dann anwendbar, wenn eine im Einklang mit der Rechtsordnung erstellte Baute durch eine Gesetzesänderung rechtswidrig geworden sei. Hier indessen sei die Unterschreitung des Wohnanteils erst durch die Umnutzung und Erweiterung des Gebäudes gestützt auf die Baubewilligung vom 2. April 1993 eingetreten; bereits zu jenem Zeitpunkt habe aber ein Wohnanteil von 90 % gegolten, weshalb der heutige Zustand zwar formell baurechtskonform, in materieller Hinsicht jedoch baurechtswidrig sei.

4.3 Die Anwendung von § 357 PBG als Fall der erweiterten Besitzstandsgarantie setzt voraus, dass eine bestehende Baute, welche seinerzeit in Einklang mit den materiellrechtlichen Vorschriften erstellt worden war, durch eine Gesetzesänderung rechtswidrig geworden ist (vgl. Konrad Willi, Die Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzonen, Zürich 2003, S. 22 ff.). Dies im Gegensatz zu Bauten, die nicht durch eine Änderung der massgebenden Rechtsgrundlagen, sondern infolge eines Wandels des Sachverhalts – beispielsweise im Fall der eigenmächtigen Bauausführung – rechtswidrig sind (VGr, 21. Mai 1989, BEZ 1989 Nr. 13). Wird ein Bauwerk gestützt auf eine inhaltlich fehlerhafte baurechtliche Bewilligung erstellt, wird es nach seiner Errichtung durch die Bestandeskraft der Baubewilligung ebenfalls geschützt. Der Eigentümer einer solchen Baute kann sich gemäss Willi (S. 25) ebenfalls auf die Besitzstandsgarantie berufen, wenn seine Baute zu einem späteren Zeitpunkt durch eine Änderung der materiellen Rechtslage (weitergehend) vorschriftswidrig wird.

Ganz allgemein geniessen Bauten, die aufgrund einer rechtskräftigen Baubewilligung erstellt wurden, Bestandesschutz, auch wenn sie materielles Baupolizeirecht verletzen. Denn in solchen Fällen kommt dem Vertrauensschutz regelmässig grössere Bedeutung zu als dem Gesetzmässigkeitsprinzip (BGE 101 Ia 316, François Ruckstuhl, in: Peter Münch/Peter Karlen/Tomas Geiser, Beraten und Prozessieren in Bausachen, Rz. 14.30 f. mit weiteren Hinweisen). Die "Schutzwirkung" der formellen Rechtmässigkeit endet erst dann, wenn diese beispielsweise durch Befristung der Baubewilligung abläuft oder die Baubewilligung widerrufen wird. Es ist nicht einzusehen, weshalb der Eigentümer einer formell rechtmässig errichtete Baute, welche gegen materiellrechtliche Bauvorschriften verstösst, sich erst dann auf § 357 PBG berufen kann, wenn durch eine Rechtsänderung die materielle Rechtswidrigkeit "vergrössert" wird (vgl. Willi S. 25). § 357 PBG ist vielmehr auch auf den vorliegenden Fall anzuwenden, bei welchem eine Baute Bestandesschutz geniesst, dies allerdings nicht aufgrund des Normalfalles, dass die materielle Rechtswidrigkeit infolge einer Rechtsänderung eingetreten ist, sondern weil die Baute von der Baubewilligungsbehörde in falscher Anwendung materieller Baunormen formell rechtskräftig bewilligt und die Baute entsprechend dieser Bewilligung errichtet wurde. Diese Auslegung wird durch den Wortlaut von § 357 Abs. 1 PBG gedeckt und bedeutet keine Abwendung von der bisherigen Rechtsprechung, wonach die erweiterte Bestandesgarantie von § 357 PBG grundsätzlich nicht zum Zug kommt, wenn ein Bauwerk nicht durch eine Änderung der massgeblichen Rechtsgrundlagen, sondern durch einen Wandel des Sachverhalts rechtswidrig geworden ist, d.h. im Fall einer eigenmächtigen, nicht formell bewilligten Bauausführung.

5.

5.1 Die stadtzürcherischen Bestimmungen über den Wohnanteil stellen Vorschriften über die Nutzweise dar (RB 1989 Nr. 78 E. 2). Vor der Revision des Planungs- und Baugesetzes vom 1. September 1991 war die Zulässigkeit von Umbauten und angemessenen Erweiterungen an Anlagen, welche Nutzungsvorschriften widersprechen, in einem gesonderten Absatz 2 von § 357 PBG geregelt; solche waren gestattet, "wenn keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen" (§ 357 Abs. 2 PBG in der ursprünglichen Fassung vom 7. September 1975; GS V S. 6 ff.). Demgegenüber war die Änderung von Bauten, die den Bauvorschriften widersprachen, in § 357 Abs. 1 PBG geregelt (vgl. hierzu auch RB 1989 Nr. 78, Erw. 1).

Mit der Revision des Planungs- und Baugesetzes vom 1. September 1991 wurden die Absätze 1 und 2 von § 357 PBG zusammengefasst. Da diese Revision ausdrücklich auf eine Erweiterung der zulässigen Massnahmen abzielte und nicht auf eine Verschärfung (RB 2002 Nr. 84 Erw. 4a = BEZ 2002 Nr. 64: Willi, S. 107 f., je mit weiteren Hinweisen), hat das Verwaltungsgericht die Erweiterung einer zonenwidrigen Nutzung – wie nach der ursprünglichen Regelung – nicht als weitergehende Abweichung von Zonenvorschriften im Sinn von § 357 Abs. 1 letzter Satz PBG verstanden, was nach dem Wortlaut dieser Bestimmung nur als Ausnahme unter den engen Voraussetzungen von § 220 PBG bewilligungsfähig wäre (RB 2002 Nr. 84 Erw. 4a = BEZ 2002 Nr. 64, auch zum Folgenden). Allerdings ist eine Erweiterung einer zonenwidrigen Nutzung nicht grenzenlos zulässig. Ähnlich wie zulässige Umbauten ihre Grenze dort finden, wo sie einem Neubau gleichkommen, lässt sich die Erweiterung einer zonenwidrigen Nutzung nur rechtfertigen, wenn die Erweiterung in einem untergeordneten Verhältnis zu den bereits vorhandenen Flächen steht. Sodann gilt für jede Erweiterung, dass ihr keine überwiegenden öffentlichen oder nachbarlichen Interessen entgegenstehen dürfen. Im Licht dieser Überlegungen hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 24. September 2002 (RB 2002 Nr. 84 = BEZ 2002 Nr. 64), die Erweiterung einer Büroräumlichkeit zugelassen, obschon der vorgeschriebene Wohnanteil von 90 % nicht eingehalten war.

5.2 Bei der Anwendung von § 357 Abs. 1 PBG steht der kommunalen Baubewilligungsbehörde ein von den Rechtsmittelbehörden zu respektierender Ermessensspielraum zu (VGr, 8. Oktober 2003, BEZ 2004 Nr. 8 Erw. 2c; VGr, 21. April 2004, BEZ 2004 Nr. 28 Erw. 3.1 Abs. 3). Als "Faustregel" wird eine "angemessene" Erweiterung im Sinn von § 357 Abs. 2 aPBG angenommen, wenn die einer bestimmten vorschriftswidrigen Nutzung dienenden Räumlichkeiten insgesamt nicht mehr als um einen Drittel vergrössert werden (Willi, S. 108). Wie erwähnt beträgt vorliegend die wohnanteilswidrige Fläche rund 121 m², während sich die neue, nicht zu Wohnzwecken genutzte Fläche auf ca. 47 m² beläuft, was rund 38 % der Referenzfläche entspricht. Mit der Bewilligung dieses Masses hat die Bausektion den ihr dabei zustehenden Ermessensspielraum noch nicht überschritten.

Der Erweiterung dürfen weiter keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Vorliegend sind keine öffentlichen Interessen erkennbar, welche dem Bauvorhaben entgegenstünden. Die Beschwerdeführerin macht als nachbarliche Interessen eine Beeinträchtigung der Besonnung und Belichtung geltend. Das Verwaltungsgericht und die Baurekurskommissionen haben denn auch schon bei Verschlechterung der Besonnung und Aussicht durch die Aufstockung einer abstandswidrigen Baute das Vorliegen von überwiegenden privaten nachbarlichen Interessen bejaht, welche einem solchen Bauvorhaben entgegenstehen (RB 2002 Nr. 81 = BEZ 2002 Nr. 20; VGr, 26. Januar 2005, VB.2004.0425; BRKE in BEZ 1993 Nr. 20; Willi, S. 121 ff.). Vorliegend hält indessen der Pavillon die gemäss Bauordnung einzuhaltenden Abstände ein (vgl. Rekursentscheid, Erw. 4.3), was im Beschwerdeverfahren unbestritten blieb. Auch die übrigen Baubegrenzungsnormen werden respektiert. Soweit die baupolizeilichen Abstandsvorschriften und übrigen Baubegrenzungsnormen eingehalten sind, kann aber ein Nachbar keinen weitergehenden Schutz der Belichtungs- und Aussichtsverhältnisse beanspruchen (RB 1990 Nr. 75

[Leitsatz] = BEZ 1990 Nr. 28; VGr, 4. Juli 2007, VB.2007.00038). Der Beschwerdeführer hat daher das Bauprojekt zu dulden, und diesem stehen nicht überwiegende private Interessen entgegen.

6.

Zusammengefasst ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.-- ;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellkosten,
Fr. 3'090.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…