Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2010.00639

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 7. April 2011

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.

 

 

 

In Sachen

 

 

 

A,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

 

Stadt B,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

A, geboren 1976, wurde von der Sozialbehörde B von März 2009 bis und mit November 2009 mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Am 27. August 2009 starb ihr Vater und hinterliess per Todestag ein Vermögen von Fr. 677'960.-. Gesetzliche Erben waren neben A ihre Schwester und ihre Mutter. Am 9. September 2009 verlangte die Sozialbehörde B von A Auskunft über den Stand der Erbschaft. Am 11. November 2009 meldete sich diese von der Sozialhilfe ab. Am 12. Dezember 2009 ersuchte die Sozialbehörde A erneut um Auskunft über den Stand der Erbschaft und wies sie auf ihre Pflicht zur Rückerstattung von Unterstützungsgeldern hin, falls sie zu erheblichem Vermögen kommen sollte. Am 5. Februar 2010 teilte A der Sozialbehörde mit, dass sie die Erbschaft ausgeschlagen habe; sie nannte – auch auf entsprechende Nachfragen der Behörden hin – keine Gründe für die Ausschlagung. Mit Beschluss vom 18. Mai 2010 nahm die Sozialbehörde B Kenntnis von As Erbberechtigung und forderte trotz des von ihr ausgeschlagenen Erbes die ausgerichtete Sozialhilfe, total Fr. 22'701.65, zurück.

II.  

Dagegen erhob A am 25. Mai 2010 Rekurs und verlangte, die Aufforderung zur Rückzahlung der bezogenen Sozialhilfe sei als nichtig zu erklären. Mit Beschluss vom 11. Oktober 2010 hiess der Bezirksrat C den Rekurs insofern teilweise gut, als er die Rückerstattungssumme auf Fr. 18'374.90 festlegte. Falls As Erbanteil (Fr. 43'374.90) unter Berücksichtigung des Freibetrags von Fr. 25'000.- die erwähnte Rückerstattungssumme nicht erreichen sollte, würde sich diese entsprechend reduzieren.

III.  

Gegen den Rekursentscheid vom 11. Oktober 2010 legte A am 10. November 2010 (Poststempel) Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein und verlangte, der Beschluss des Bezirksrats C sei als nichtig zu erklären. Der Bezirksrat C verzichtete auf Vernehmlassung, während sich die Stadt B nicht äusserte.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Strittig ist die vom Bezirksrat auf Fr. 18'374.90 reduzierte Rückerstattungsforderung, weshalb der Einzelrichter zum Entscheid berufen wäre (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG). Da sich vorliegend jedoch Fragen von grundlegender Bedeutung stellen, ist die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38 Abs. 2 VRG).

1.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, der angefochtene Entscheid sei als nichtig zu erklären. In aller Regel bewirkt die Fehlerhaftigkeit einer Verfügung nur deren Anfechtbarkeit. Dies bedeutet, dass die fehlerhafte Verfügung an sich gültig ist, aber von den Betroffenen während einer bestimmten Frist in einem förmlichen Verfahren angefochten werden kann. Nichtigkeit dagegen bedeutet absolute Unwirksamkeit einer Verfügung; eine nichtige Verfügung entfaltet von ihrem Erlass an keinerlei Rechtswirkungen und ist rechtlich unverbindlich. Allerdings liegt Nichtigkeit einer Verfügung nur vor, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und die Rechtssicherheit dadurch nicht ernsthaft gefährdet wird. Unter die Nichtigkeitsgründe fallen etwa schwerwiegende Zuständigkeitsfehler (beispielsweise Entscheid durch eine unzuständige Behörde; dazu Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 951, 955 f., 961). Solche Verhältnisse liegen hier nicht vor und werden von der Beschwerdeführerin auch nicht dargelegt. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass sie tatsächlich die Aufhebung des angefochtenen Entscheids verlangt.

2.  

2.1 Sozialhilfe erhält, wer mit den eigenen Mitteln seinen Lebensunterhalt nicht oder nicht ausreichend decken kann. Zu den eigenen Einkünften gehören alle Einkünfte und das Vermögen der Hilfe suchenden Person (§ 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG]; § 16 Abs. 1 und 2 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 [SHV]). Wer wirtschaftliche Hilfe beansprucht, hat über seine Verhältnisse wahrheitsgemäss Auskunft zu geben und Einsicht in seine Unterlagen zu gewähren (§ 18 Abs. 1 SHG; § 28 Abs. 1 SHV). Die Hilfe richtet sich nach den Besonderheiten und Bedürfnissen des Einzelfalls und den örtlichen Verhältnissen; sie berücksichtigt andere gesetzliche Leistungen sowie die Leistungen Dritter und sozialer Institutionen (§ 2 SHG). Sozialhilfe hat somit ergänzenden Charakter und verlangt, dass zunächst alle anderen Möglichkeiten der Hilfe ausgeschöpft werden, bevor staatliche Hilfeleistungen erbracht werden (Christoph Häfeli, Prinzipien der Sozialhilfe, in: Das Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 73).

2.2 Hat ein Hilfe Suchender Grundeigentum oder andere Vermögenswerte in erheblichem Umfang, deren Realisierung ihm nicht möglich oder nicht zumutbar ist, wird in der Regel die Unterzeichnung einer Rückerstattungsverpflichtung verlangt. Darin verpflichtet sich der Hilfe Suchende, die Leistungen ganz oder teilweise zurückzuerstatten, wenn diese Vermögenswerte realisierbar werden (§ 20 Abs. 1 SHG). Zur Rückerstattung von wirtschaftlicher Hilfe ist verpflichtet, wer a) diese unter unwahren oder unvollständigen Angaben erwirkt hat oder b) diese für andere als die von der Fürsorgebehörde festgelegten Zwecke verwendet hat und dadurch bewirkt, dass die Behörde erneut zahlen muss (§ 26 SHG). Rechtmässig bezogene wirtschaftliche Hilfe kann ganz oder teilweise zurückgefordert werden, wenn a) der Hilfeempfänger rückwirkend Leistungen von Sozial- oder Privatversicherungen oder von haftpflichtigen oder anderen Dritten erhält, entsprechend der Höhe der in der gleichen Zeitspanne ausgerichteten wirtschaftlichen Hilfe, b) der Hilfeempfänger aus Erbschaft, Lotteriegewinn oder anderen nicht auf eigene Arbeitsleistung zurückzuführenden Gründen in finanziell günstige Verhältnisse gelangt; in Fällen eigener Arbeitsleistung nur dann, wenn diese zu derart günstigen Verhältnissen führt, dass ein Verzicht auf Rückerstattung, unter Berücksichtigung der Gründe des Hilfebezugs, als unbillig erscheint; c) die Voraussetzungen zur Rückerstattung nach § 20 erfüllt sind (§ 27 Abs. 1 SHG).

2.3 Finanziell günstige Verhältnisse im Sinne von § 27 Abs. 1 lit. b SHG liegen vor, wenn der jeweilige Vermögensfreibetrag gemäss dem Ergänzungsleistungsrecht überschritten ist (Kantonales Sozialamt [Hrsg.], Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Ausgabe April 2007, § 27 SHG S. 3, Ziff. 2.5.3). Dieser beträgt derzeit Fr. 25'000.-, wie die Vorinstanz zu Recht festhielt (Art. 11 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2006 über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung [ELG]; § 19 Abs. 1 lit. b des Zusatzleistungsgesetzes vom 7. Februar 1971 [ZLG]).

2.4 Die Erben erwerben die Erbschaft als Ganzes mit dem Tod des Erblassers kraft Gesetzes (Art. 560 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches [ZGB]). Die gesetzlichen und eingesetzten Erben haben allerdings die Befugnis, die Erbschaft, die ihnen zugefallen ist, innert dreier Monate auszuschlagen (Art. 566 Abs. 1 und 567 Abs. 1 ZGB). Während der Dauer der Ausschlagungsfrist gilt der Erbschaftserwerb als resolutiv-bedingt; der Erbe ist während dieser Zeit als vorläufiger oder provisorischer Erbe anzusehen. Die Ausschlagung hebt den vorläufigen Erwerb auf bzw. macht den Erwerb zunichte (Ivo Schwander, Basler Kommentar ZGB II, 3. A., Basel 2007, Art. 560 N. 7; Paul Piotet, Schweizerisches Privatrecht IV/2, Basel/Stuttgart 1981, S. 580). Der Erbschaftserwerb wird durch die Ausschlagung somit ausgeschlossen, und zwar rückwirkend auf den Zeitpunkt des Todes, so als wäre es nie zum Erwerb gekommen (Tarkan Göksu, in: Handkommentar zum Schweizer Privatrecht, Zürich/Basel/Genf 2007, Art. 566 ZGB N. 1).

3.  

3.1 Die Vorinstanz hielt fest, dass die Beschwerdeführerin in der Lage gewesen wäre, die bezogene Sozialhilfe aus dem Erbe ihres im August 2009 verstorbenen Vaters zurückzuzahlen. Per Todestag habe der Nachlass gemäss Steuererklärung Fr. 677'960.- betragen. Erbberechtigt seien neben der Beschwerdeführerin deren Mutter und Schwester. Die Beschwerdeführerin habe das Erbe ausgeschlagen, ohne den Grund dafür zu nennen. Dies lege den Schluss nahe, dass sie nur deswegen auf ihren Erbanteil verzichtet habe, um sich der Rückerstattungspflicht zu entziehen, was einer Umgehung von § 27 Abs. 1 lit. b SHG gleichkomme. Angesichts solch rechtsmissbräuchlichen Verhaltens sei die Rückerstattungs­forderung durch die Beschwerdegegnerin zu Recht erfolgt.

3.2 Die Beschwerdeführerin bestreitet dies. Zudem habe ihr das Sozialamt B einige Fragen auch nicht beantwortet, sodass sie nicht mehr bereit gewesen sei, "denen" irgendwelche Auskünfte zu erteilen. Schliesslich habe sie mit dem Erbe ihres Vaters nichts zu tun haben wollen und hätte ohnehin nicht ihren Erbanteil gemäss Steuererklärung erhalten, da sie noch Privatschulden aus früherer Zeit bei ihren Eltern gehabt habe. Im jetzigen Zeitpunkt sei es ihr unmöglich, den verlangten Betrag zurückzuerstatten, da sie kein Vermögen besitze und noch Schulden in der Höhe von ca. Fr. 9'000.- bei verschiedenen Kreditinstituten in Raten zurückzuzahlen versuche.

4.  

4.1 Gemäss Rechtsprechung und Lehre stellt die Rückforderung einer sozialhilferechtlichen Leistung einen Eingriff in das verfassungsmässig geschützte Eigentum dar und bedarf daher zu ihrer Rechtfer­tigung einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage (VGr, 20. September 2000, VB.2000.00267, E. 3b; Urs Vogel, Rechtsbeziehungen. Rechte und Pflichten der unterstützten Personen und der Organe der Sozialhilfe, in: Das Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 158).

4.2 Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin die Sozialhilfe rechtmässig bezogen hat. Da kein unrechtmässiger Bezug vorliegt, kommt als gesetzliche Grundlage für die Rückforderung nur § 27 SHG (allenfalls in Verbindung mit § 20 SHG) infrage, nicht aber § 26 SHG (vgl. oben, E. 2.2). Erstellt ist ferner, dass sich die Beschwerdeführerin am 11. November 2009 von der Sozialhilfe abgemeldet hat; demnach ist für den vorliegenden Fall nicht von Bedeutung, ob die Voraussetzungen für eine Kürzung oder Einstellung von Sozialhilfeleistungen gemäss §§ 24 f. SHG erfüllt sind. Die Prüfung beschränkt sich somit auf die Frage, ob aus § 27 SHG (allenfalls in Verbindung mit § 20 SHG) eine Pflicht zur Rückerstattung rechtmässig bezogener Sozialhilfeleistungen abgeleitet werden kann, wenn ein Hilfe Suchender eine Erbschaft ausschlägt und dadurch verhindert, in erheblich bessere Vermögensverhältnisse zu gelangen.

4.3 Das Zürcher Sozialhilfegesetz enthält in § 27 eine abschliessende Aufzählung von Tatbeständen, die im Fall von rechtmässig bezogenen Sozialhilfegeldern zu einer Rückerstattungspflicht führen können. Eine solche Pflicht kommt infrage, wenn eine Hilfe suchende Person 1) nicht realisierbare Vermögenswerte „hat“ (§ 27 Abs. 1 lit. c in Verbindung mit § 20 Abs. 1 SHG), 2) rückwirkend Leistungen von Sozial- oder Privatversicherungen oder von haftpflichtigen oder anderen Dritten „erhält“ (§ 27 Abs. 1 lit. a SHG), 3) aus Erbschaft, Lotteriegewinn oder anderen nicht auf eigene Arbeitsleistungen zurückzuführenden Gründen in finanziell günstige Verhältnisse „gelangt“ (§ 27 Abs. 1 lit. b Teilsatz 1 SHG), oder 4) wenn eigene Arbeitsleistung zu derart günstigen Verhältnissen führt, dass ein Verzicht auf Rückerstattung als unbillig erscheint (§ 27 Abs. 1 lit. b Teilsatz 2 SHG).

4.4 Aus dem Wortlaut von §§ 20 und 27 SHG wird ersichtlich, dass die Verpflichtung zur Rückerstattung von Fürsorgegeldern einen effektiven Zufluss finanzieller Mittel bzw. eine verbesserte finanzielle Situation der unterstützten Person voraussetzt. Eine Rückforderung kommt somit nur im Fall einer tatsächlichen Bereicherung der betreffenden Person infrage. Nicht massgebend ist hingegen, ob die zugeflossenen Vermögenswerte sofort oder erst später realisierbar sind und ob sie zum Zeitpunkt der Rückforderung noch vorhanden sind oder nicht. Rückerstattungspflichtig ist deshalb beispielsweise auch ein Erbe, der den ihm zustehenden Erbanteil zwar bezogen hat, das Geld aber sogleich für verschiedene Verpflichtungen und zu seinem eigenen Vergnügen ausgibt (VGr, 19. Juni 2003, VB.2003.00107, E. 2b und 4, teilweise publiziert in RB 2003 Nr. 67). Keine Rückerstattungspflicht sieht das Gesetz demgegenüber vor, wenn eine Person, die rechtmässig Sozialhilfe bezogen hat, zu keinem Zeitpunkt einen Vermögenszufluss erhalten hat, selbst wenn sie ohne Weiteres die Möglichkeit gehabt hätte oder gar bewusst darauf verzichtete, in bessere finanzielle Verhältnisse zu gelangen. Hätte der Gesetzgeber bereits einen hypothetischen, aber gar nie erfolgten Vermögenszufluss genügen lassen wollen, um eine Rückzahlungspflicht zu statuieren, so hätte er dies im Sozialhilfegesetz – ähnlich wie in anderen Gesetzen (vgl. Art. 11 Abs. 1 lit. g ELG; Art. 578 Abs. 1 ZGB; Art. 23 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG]; Art. 288 des Bundesgesetzes vom 11. April 1889 über Schuldbetreibung und Konkurs [SchKG]; Art. 164 Ziff. 1 des Strafgesetzbuches [StGB]) – ausdrücklich festhalten müssen. Auch das sozialhilferechtliche Subsidiaritätsprinzip verpflichtet Fürsorgeempfänger nicht dazu, während der Dauer der wirtschaftlichen Unterstützung sowie während den 15 darauf folgenden Jahren (vgl. § 30 Abs. 1 SHG) sämtliche potenziellen Vermögenszuflüsse zu realisieren und rechtmässig bezogene Sozialhilfeleistungen trotz fehlenden Mittelzuflusses zurückzuzahlen, wenn sie von ihrem in Art. 566 Abs. 1 ZGB statuierten Recht auf Erbschaftsausschlagung Gebrauch machen.

5.  

5.1 Im vorliegenden Fall hat die Beschwerdeführerin die Erbschaft unbestrittenerweise ausgeschlagen. Aufgrund der Ausschlagung hat sie den ihr an sich zustehenden Erbschaftsanteil von Fr. 43'374.90 zu keinem Zeitpunkt erworben (vgl. E. 2.4). Mangels Zuflusses finanzieller Mittel aus der Erbschaft liegt nach dem in E. 4.4 Gesagten kein Tatbestand vor, der gemäss §§ 20 und 27 SHG eine Rückzahlungspflicht zu rechtfertigen vermag.  

5.2 Nicht ausgeschlossen werden kann indessen, dass die Beschwerdeführerin trotz der Ausschlagung der Erbschaft – auf indirektem Weg – in günstige Verhältnisse gelangt ist. Dies wäre dann der Fall, wenn sich die Beschwerdeführerin mit den anderen Erbinnen, die aufgrund der Ausschlagung zu höheren Erbanteilen gelangten, auf einen informellen Bezug ihres Erbteils geeinigt hätte, indem sie sich ihren Erbanteil von ihnen hätte schenken bzw. in Form einer Entschädigung hätte auszahlen lassen. In diesem Fall wäre davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin aus nicht auf eigene Arbeitsleistungen zurückzuführenden Gründen in finanziell günstige Verhältnisse im Sinn von § 27 Abs. 1 lit. b SHG gelangte und insoweit rückzahlungspflichtig wäre, als der Mittelzufluss den Freibetrag von Fr. 25'000.- überschreitet (vgl. VGr, 19. Juni 2003, VB.2003.00107, E. 4a, publiziert in RB 2003 Nr. 67).

5.3 Allerdings haben die Behörden im vorliegenden Fall nicht überprüft und geht auch aus den Akten nicht hervor, ob die Beschwerdeführerin infolge einer Entschädigungszahlung der durch die Ausschlagung begünstigten Erbinnen in finanziell günstige Verhältnisse gelangt ist. Für das Vorliegen solcher Umstände mögen zwar gewisse Indizien sprechen, etwa dass sich die Beschwerdeführerin kurz nach dem Erbschaftsanfall von der Sozialhilfe abmeldete oder dass sie offenbar an der gleichen Adresse wie die anderen gesetzlichen Erbinnen wohnt. Doch die Sozialbehörde hat soweit ersichtlich nicht näher untersucht, ob zwischen den gesetzlichen Erbinnen effektiv eine Entschädigungsvereinbarung abgeschlossen wurde. Sie befragte die Beschwerdeführerin zwar mehrmals (erfolglos) nach den Gründen für die Erbschaftsausschlagung; indessen hat sie dies nie in Verfügungsform und unter Androhung möglicher Folgen der Nichtbeantwortung getan. Sodann hat sie die Miterbinnen nicht darum ersucht, zu den Umständen der Erbschaft und der Erbausschlagung sowie zum Vorliegen einer allfälligen Entschädigungsvereinbarung Stellung zu nehmen. In den Akten fehlen schliesslich auch jegliche Unterlagen über die begünstigten Erbinnen, die Berechnung der Erbanteile sowie den angesichts des Erbschaftsbetrags von Fr. 677'960.- ungewöhnlich geringen Erbanteil der Beschwerdeführerin von Fr. 43'374.90 (vgl. zum pflichtteilsgeschützten Erbanteil Art. 462 Ziff. 1 und 471 ZGB). Aufgrund dieser sachverhaltlichen Unklarheiten kann nicht als hinreichend erstellt gelten, dass die Beschwerdeführerin von den durch die Erbausschlagung begünstigten Erbinnen im Umfang ihres Erbanteils entschädigt wurde und auf diese Weise in finanziell günstige Verhältnisse gelangte, die eine Rückforderung zu rechtfertigen vermögen.

5.4 Es ist nicht Sache des Verwaltungsgerichts, sondern vielmehr der Beschwerdegegnerin, die dargelegten sachverhaltlichen Unklarheiten abzuklären.

5.5 Die Beschwerde ist demnach teilweise gutzuheissen. Der Entscheid des Bezirksrats C vom 11. Oktober 2010 sowie der Beschluss der Sozialbehörde B vom 18. Mai 2010 sind aufzuheben, und die Sache ist im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.

6.  

Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Parteientschädigungen wurden nicht beantragt und sind nicht zuzusprechen.

7.  

Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid. Ein solcher wird grundsätzlich als Zwischenentscheid qualifiziert, der sich nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) weiterziehen lässt (BGE 134 II 137 E. 1.3.2). Zwischenentscheide sind vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Als Endentscheid im Sinn von Art. 90 BGG lässt sich ein Rückweisungsentscheid dann einstufen, wenn der unteren Instanz kein Beurteilungsspielraum mehr verbleibt (BGE 134 II 124 E. 1.3).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden der Entscheid des Bezirksrats C vom 11. Oktober 2010 sowie der Beschluss der Sozialbehörde B vom 18. Mai 2010 aufgehoben, und die Sache wird im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    900.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr.    960.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

5.    Mitteilung an…