Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2010.00691

 

 

 

Urteil

 

 

 

der Einzelrichterin

 

 

 

vom 25. Januar 2011

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Gerichtsschreiber Markus Heer.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

A wird seit dem Jahr 2000 durch die Sozialen Dienste der Stadt Zürich mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Mit Leistungsentscheid vom 15. Dezember 2008 wurde für das Jahr 2009 ein Monatsbudget von Fr. 2'002.60 berechnet. Von einer weiteren Ausrichtung der bisher ausbezahlten minimalen Integrationszulage (MIZ) von monatlich Fr. 100.- wurde abgesehen.

Dagegen erhob A am 20. Januar 2009 Einsprache bei der Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission (nachfolgend: Einspracheinstanz) und beantragte, ihr sei die MIZ weiterhin auszurichten. Die Einspracheinstanz wies die Einsprache am 2. Februar 2010 ab.

II.  

Am 23. März 2010 rekurrierte A beim Bezirksrat Zürich gegen den Einspracheentscheid und beantragte dessen Aufhebung. Ihr sei auch nach dem 1. Januar 2009 eine MIZ von Fr. 100.- pro Monat auszurichten. Ferner sei ihr die unentgeltliche Prozessführung zu bewilligen und in der Person von Rechtsanwalt RA B ein unentgeltlicher Rechtsvertreter zu bestellen.

Der Bezirksrat Zürich wies am 4. November 2010 den Rekurs und das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung ab. Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung erachtete er infolge der Kostenlosigkeit des Rekursverfahrens als gegenstandslos.

III.  

Mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht vom 9. Dezember 2010 beantragte A die Aufhebung des Rekursentscheids. Sie wiederholte ihre Rekursanträge. Daneben beantragte sie, dass ihr die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und sowohl für das Rekursverfahren als auch für das vorliegende Beschwerdeverfahren in der Person von Rechtsanwalt RA B ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen sei; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Zürich.

Der Bezirksrat Zürich verwies am 22. Dezember 2010 auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. Die Stadt Zürich beantragte am 5. Januar 2011 die Abweisung der Beschwerde.

Die Einzelrichterin erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Im vorliegenden Verfahren ist die Gewährung einer MIZ von monatlich Fr. 100.- und die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung strittig. Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich der Sozialhilfe, ist der Streitwert in der Regel der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer eines Jahres gleichzusetzen (RB 1998 Nr. 21). Der Streitwert liegt im vorliegenden Verfahren unter Fr. 20'000.-, weshalb die Einzelrichterin zum Entscheid berufen ist (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).

2.  

Die wirtschaftliche Hilfe trägt gemäss § 17 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) den persönlichen und örtlichen Verhältnissen Rechnung. Sie wird so bemessen, dass sie das soziale Existenzminimum des Hilfesuchenden gewährleistet. Grundlage für ihre Bemessung bilden die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien in der Fassung vom April 2005, mit den Ergänzungen 12/05, 12/07 und 12/08).

3.  

3.1 Der Bezirksrat führte im Wesentlichen aus, die Beschwerdeführerin begründe ihre Arbeitsunfähigkeit damit, dass ihre Sehstärke und ihr Gehör stark eingeschränkt seien und sie zudem unter Schwindel leide. Aus den im Rekursverfahren eingereichten Bestätigungen über die Chiropraktik-Therapie und die Physiotherapie gehe nicht hervor, welche Defizite angegangen worden seien. Dass die Behandlungen allenfalls gegen Schwindel helfen könnten, liege auf der Hand. Allerdings sei davon auszugehen, dass damit die übrigen Defizite (Seh- und Hörprobleme) nicht kompensiert werden könnten. Es sei somit nicht dargetan, dass es sich bei den geltend gemachten Therapien um Bemühungen im Hinblick auf eine Integration bzw. Beschäftigung handle, weshalb kein Anspruch auf eine MIZ bestehe.

3.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie sei bestrebt, ihre gesundheitliche Situation zu verbessern. Sie lasse sich intensiv medizinisch betreuen und besuche seit dem Jahr 2007 auch regelmässig und intensiv Therapien bei einem Chiropraktiker und einer Physiotherapeutin. Aus den Akten gehe hervor, dass sie auch bei ihrem Hausarzt in Behandlung sei. Es gehe nicht an, dass die Vorinstanz aus der Tatsache, dass im Rekursverfahren nur Behandlungsbelege für Physiotherapie und Chiropraktik eingereicht worden seien, ableite, dass die Seh- und Hörprobleme überhaupt nicht behandelt worden seien. Indem der Bezirksrat sie nicht aufgefordert habe, weitere Belege einzureichen, habe er ihr rechtliches Gehör verletzt. Wie der Bezirksrat hätte auch die Beschwerdegegnerin den Sachverhalt von Amtes wegen ermitteln und sie vor der Einstellung der MIZ zur Einreichung weiterer Belege auffordern müssen. Zudem habe sie die Beschwerdegegnerin regelmässig über die ärztlichen Behandlungen informiert.

3.3 Die Beschwerdegegnerin führt aus, dass es für die Zusprechung einer MIZ nicht nur einer ärztlich bescheinigten, aktuellen Arbeitsunfähigkeit, sondern auch einer minimalen Integrationsleistung bedürfe. Medizinische Behandlungen würden bei gesundheitlichen (physischen) Beeinträchtigungen nicht zu sozialer oder beruflicher Integration führen.

4.  

4.1 Soweit die Beschwerdegegnerin für die Zusprechung einer MIZ eine minimale Integrationsleistung verlangt und darauf hinweist, dass medizinische Behandlungen bei gesundheitlichen Beeinträchtigungen nicht zu sozialer oder beruflicher Integration führten, verkennt sie das Wesen der MIZ. Diese wird nämlich Menschen ausgerichtet, die sich um die Verbesserung ihrer Situation bemühen, aus gesundheitlichen Gründen aber nicht imstande bzw. infolge mangelnder Angebote nicht in der Lage sind, eine besondere Integrationsleistung zu erbringen. Bei ihnen soll über diese finanzielle Anerkennung jene Ungerechtigkeit gemildert oder kompensiert werden, welche dadurch entstehen würde, dass die Betroffenen ohne Zulage gleich behandelt würden wie passive Hilfesuchende, die sich nicht besonders um die Verbesserung ihrer Situation bemühen (SKOS-Richtlinien, Kap. C.3). Ein aktives Bemühen um Verbesserung der Situation kann dabei etwa darin liegen, dass die betroffene Person eine Therapie oder eine spezialisierte Beratung in Anspruch nimmt (vgl. BGr, 29. Januar 2007, 2P.239/2006, E. 2.3, www.bger.ch; VGr, 2. April 2007, VB.2007.00011, E. 3.2; 23. Januar 2007, VB.2006.00464, E. 3.3, beide unter www.vgrzh.ch). Die Gewährung einer MIZ liegt dabei weitgehend im Ermessen der Sozialbehörde, weshalb das Verwaltungsgericht nur korrigierend eingreift, wenn eine fehlerhafte Ausübung des Ermessens oder eine unrichtige bzw. ungenügende Feststellung des Sachverhalts vorliegt (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. lit. a VRG).

4.2 Die Beschwerdeführerin meldete sich zum Bezug von IV-Leistungen an. Am 24. Juli 2007 entschied die Sozialversicherungsanstalt (SVA) Zürich, dass sie keinen Anspruch auf eine IV-Rente habe. Eine dagegen erhobene Beschwerde hiess das Sozialversicherungsgericht am 22. Juni 2009 in dem Sinn gut, dass die Sache an die SVA zum Neuentscheid nach einer ergänzenden medizinischen Untersuchung zurückgewiesen werde. Die Beschwerdegegnerin ging offenbar davon aus, dass sich die Beschwerdeführerin spätestens seit dem ablehnenden Entscheid der SVA vom 24. Juli 2007 nicht mehr aktiv um eine Verbesserung ihrer Situation bemüht habe.

Die Ausrichtung der MIZ an die Beschwerdeführerin war seit Längerem umstritten. So stellte sich die Beschwerdegegnerin auf den Standpunkt, dass nach dem negativen Entscheid der SVA die MIZ einzustellen sei, zahlte dann aber die MIZ für den Zeitraum vom Oktober 2007 bis Januar 2008 nach und richtete sie ab Februar 2008 wieder regelmässig aus. Am 12. Dezember 2008 schrieb die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin, dass im neuen Leistungsentscheid keine MIZ mehr enthalten sei. Die Voraussetzungen für die Ausrichtung seien nicht mehr gegeben, weil keinerlei Abklärungen betreffend IV-Massnahmen mehr stattfinden würden. Im Leistungsentscheid vom 15. Dezember 2008 war folglich die MIZ nicht mehr enthalten.

Die Beschwerdegegnerin verkennt, dass die Ausrichtung der MIZ nicht zwingend mit dem Stand des IV-Verfahrens verknüpft ist. Aus den eingereichten Krankenkassenbelegen aus den Jahren 2007 und 2008 musste ihr klar sein, dass die Beschwerdeführerin Behandlungen bei einer Physiotherapeutin und bei einem Chiropraktiker sowie weitere ärztliche Behandlungen in Anspruch nahm. Sie hätte demnach prüfen müssen, ob diese Behandlungen eine weitere Ausrichtung der MIZ rechtfertigten. Dabei hätte sie der Beschwerdeführerin Gelegenheit geben müssen, darzulegen, ob sie auch im Jahr 2009 medizinische Behandlungen in Anspruch nehmen werde und inwiefern diese Behandlungen einer Verbesserung ihrer gesundheitlichen Situation dienen und eine Anspruchsgrundlage für die Zusprechung einer MIZ bieten würden. Indem sie dies unterliess, verletzte sie das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin. Dieser ist hingegen keine Verletzung der Mitwirkungspflicht anzulasten, da es für die Mitwirkung einer bestimmten und konkreten Aufforderung bedarf, um sie verbindlich und erzwingbar zu machen (vgl. RB 1999 Nr. 85 E. 2).

4.3 Die Verletzung des Gehörsanspruchs hätte allenfalls im Rekursverfahren durch den Bezirksrat geheilt werden können. Dieser erwog, dass allein aufgrund der besuchten Therapien beim Chiropraktiker und bei der Physiotherapeutin kein Anspruch auf eine MIZ bestehe. Dies ist angesichts des weiten Ermessensspielraums, der bei Entscheiden über die Ausrichtung einer MIZ besteht, nicht zu beanstanden. Hingegen ist zu beachten, dass die Beschwerdeführerin in ihrer Rekursschrift darauf hinwies, dass sie in einer intensiven medizinischen Betreuung sei und auch Therapien bei einem Chiropraktiker und bei einer Physiotherapeutin besuche. Wenn die Vorinstanz der Auffassung war, die eingereichten Unterlagen über die medizinische Betreuung würden nicht genügen, hätte sie der Beschwerdeführerin Gelegenheit geben müssen, diese nachzubringen. Hingegen durfte sie sich, ohne nähere Abklärung, ob die medizinische Betreuung und die Therapien zusammen die Ausrichtung einer MIZ rechtfertigten, nicht mit der Bemerkung begnügen, dass nicht dargetan sei, dass es sich bei den geltend gemachten Therapien um Bemühungen im Hinblick auf eine Integration bzw. Beschäftigung handle.

Der angefochtene Rekursentscheid ist demzufolge aufzuheben.

4.4 Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es in der Regel selbst (§ 63 Abs. 1 VRG). Es kann die Angelegenheit aber auch zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen, insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache eingetreten oder der Tatbestand ungenügend festgestellt wurde (§ 64 Abs. 1 VRG). Über den Wortlaut von § 64 Abs. 1 VRG kommt auch eine direkte Rückweisung an eine untere Instanz in Betracht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 64 N. 6).

Einem Neuentscheid durch das Verwaltungsgericht steht vorliegend zweierlei entgegen. Zum einen lässt sich aufgrund der Akten nicht entscheiden, ob die Beschwerdeführerin Anspruch auf eine MIZ hat. Sie wird vielmehr aufzufordern sein darzulegen, worin die medizinischen Behandlungen bestanden. Die im Beschwerdeverfahren eingereichten Krankenkassenbelege aus den Jahren 2009 und 2010 reichen zu einer Beurteilung des Anspruchs jedenfalls nicht aus. Zum andern besteht bei der Frage, ob eine MIZ auszurichten ist, ein weites Ermessen, weshalb eine Rückweisung zwar nicht zwingend, aber doch geboten ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5). Aus prozessökonomischen Gründen rechtfertigt es sich, die Sache nicht an die Beschwerdegegnerin, sondern an die Vorinstanz zurückzuweisen.

5.  

Zu prüfen bleibt, ob der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren zu Recht die unentgeltliche Rechtsverbeiständung verweigert wurde.

5.1 Gemäss § 16 Abs. 1 und 2 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren.

5.2 Der Bezirksrat bejahte die Mittellosigkeit der Beschwerdeführerin und die Nichtaussichtslosigkeit der im Rekursverfahren gestellten Begehren zu Recht. Hingegen war er der Ansicht, dass sie trotz ihrer gesundheitlichen Beeinträchtigungen durchaus in der Lage sei, ihre Rechte selbst zu wahren.

Die Beschwerdeführerin macht hingegen geltend, dass die Frage der Voraussetzungen für die Ausrichtung einer MIZ eine Spezialfrage darstelle, zu der ein Hilfesuchender nicht ohne Weiteres selber Ausführungen machen könne. Ferner verweist sie auf das Urteil des Sozialversicherungsgerichts vom 22. Juni 2009, aus welchem hervorgehe, dass sie an zahlreichen gesundheitlichen Beschwerden leide, die es ihr verunmöglichen würden, selber einen Rekurs zu begründen.

Bei der Beurteilung der Notwendigkeit der anwaltlichen Vertretung verweist das Verwaltungsgericht in konstanter Praxis auf einen Bundesgerichtsentscheid vom 14. Dezember 2006 (2P.234/2006 E. 5.1, www.bger.ch), aus welchem es den Grundsatz ableitet, dass die Notwendigkeit einer anwaltlichen Vertretung in sozialhilferechtlichen Verfahren nur mit Zurückhaltung anzunehmen sei. In solchen Verfahren gehe es nämlich regelmässig vorab um die Darlegung der persönlichen Verhältnisse, welche den Betroffenen in der Regel ohne anwaltliche Vertretung möglich und zumutbar sei (vgl. etwa VGr, 15. November 2007, VB.2007.00423 E. 5.4, www.vgrzh.ch). Dieser Grundsatz entbindet aber nicht davon, die Eigenheiten der anwendbaren Verfahrensvorschriften sowie die Besonderheiten des jeweiligen Verfahrens im konkreten Einzelfall zu berücksichtigen. Dabei fallen neben der Komplexität der Rechtsfragen und der Unübersichtlichkeit des Sachverhalts auch in der Person des Betroffenen liegende Gründe in Betracht, wie etwa seine Fähigkeit, sich im Verfahren zurechtzufinden. Falls ein besonders starker Eingriff in die Rechtsstellung des Bedürftigen droht, ist die Verbeiständung grundsätzlich geboten, andernfalls bloss, wenn zur relativen Schwere des Falles besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der Gesuchsteller auf sich alleine gestellt nicht gewachsen wäre (BGr, 22. November 2008, 8C_139/2008 E. 10.1, www.bger.ch).

Streitgegenstand des Rekursverfahrens war einzig die Ausrichtung einer MIZ von Fr. 100.- pro Monat. Die Gewährung von zusätzlich monatlich Fr. 100.- hat zwar für einen Hilfesuchenden durchaus eine wesentliche Bedeutung, indessen liegt durch die Verweigerung einer MIZ kein derart schwerer Eingriff in die Rechtsstellung des Bedürftigen vor, dass eine anwaltliche Vertretung schon allein deshalb geboten wäre. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin stellten sich im Rekursverfahren auch keine komplexen Rechtsfragen, zudem lag dem angefochtenen Beschluss ein einfacher Sachverhalt zugrunde. Es hätte ausgereicht, wenn die Beschwerdeführerin dargelegt hätte, dass sie in ärztlicher und therapeutischer Behandlung sei, weshalb sie davon ausgehe, dass sie einen Anspruch auf eine MIZ habe. Entgegen ihrer Auffassung war ihr dies trotz ihrer im Urteil des Sozialversicherungsgerichts vom 22. Juni 2009 ausführlich dargelegten gesundheitlichen Schwierigkeiten zuzumuten, zeigen doch ihre im Einspracheverfahren eingereichten Schreiben, dass sie durchaus in der Lage ist, ihren Standpunkt darzulegen. Folglich ist es nicht zu beanstanden, wenn ihr im Rekursverfahren die unentgeltliche Rechtsverbeiständung nicht gewährt wurde.

6.  

Demgemäss ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Disp.-Ziff. I des Rekursentscheids des Bezirksrats Zürich vom 4. November 2010 ist aufzuheben und die Sache im Sinn der Erwägungen an den Bezirksrat Zürich zurückzuweisen.

7.  

7.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Mangels überwiegenden Obsiegens ist der Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.2 Die Beschwerdeführerin beantragt für das vorliegende Verfahren die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung. Da ihre Mittellosigkeit ausgewiesen und ihre Begehren sich als nicht offensichtlich aussichtslos erweisen, ist das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung gutzuheissen, weshalb der von ihr zu tragende Anteil an den Gerichtskosten einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen ist.

Die Beschwerdeführerin wird auf § 16 Abs. 4 VRG hingewiesen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

7.3 Das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung ist hingegen abzuweisen. Da sich im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht keine schwierigeren Fragen als im Rekursverfahren stellten, kann zur Begründung auf E. 5.2 verwiesen werden.

8.  

Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid. Ein solcher wird grundsätzlich als Zwischenentscheid qualifiziert, der sich nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) weiterziehen lässt (BGE 134 II 137 E. 1.3.2). Zwischenentscheide sind vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Als Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG lässt sich ein Rückweisungsentscheid dann einstufen, wenn der unteren Instanz kein Beurteilungsspielraum mehr verbleibt (BGE 134 II 124 E. 1.3).

Demgemäss verfügt die Einzelrichterin:

1.    Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung wird gutgeheissen. Die Nachzahlungspflicht gemäss § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

2.    Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung wird abgewiesen;

und erkennt:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Disp.-Ziff. I des Rekursentscheids des Bezirksrats Zürich vom 4. November 2010 wird aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen an den Bezirksrat Zürich zurückgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    700.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr.    800.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden zur Hälfte der Beschwerdeführerin und zur Hälfte der Beschwerdegegnerin auferlegt. Der auf die Beschwerdeführerin entfallende Anteil wird einstweilen auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.    Mitteilung an…