Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2011.00017

 

 

Urteil

 

 

 

der Einzelrichterin

 

 

 

vom 2. Mai 2011

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Gerichtsschreiber Markus Heer.

 

 

 

In Sachen

 

 

Stadt D,

 

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

I.  

A. A wurde ab August 2008 durch die Fürsorgebehörde der Stadt D mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Mit Leistungsentscheid vom 12. Januar 2009 gewährte die Fürsorgebehörde A wirtschaftliche Hilfe von monatlich Fr. 1'027.50. Gleichzeitig wurde ihm die Weisung erteilt, eine seinen Fähigkeiten entsprechende Arbeit zu suchen, an einem Integrationsprojekt teilzunehmen und die Betreuung seiner Mutter soweit zu regeln, dass eine ausreichende Erwerbstätigkeit möglich sei, welche eine Ablösung von der Sozialhilfe erlaube. Ferner wurde er darauf hingewiesen, dass die Leistungen gekürzt würden, wenn die Auflagen und Meldepflichten nicht eingehalten würden. Der Entscheid erwuchs in Rechtskraft.

B. Mit Leistungsentscheid vom 17. August 2009 gewährte die Fürsorgebehörde A wirtschaftliche Hilfe von monatlich Fr. 1'330.50. Gleichzeitig wurde ihm die Weisung erteilt, die Betreuung seiner Mutter bis am 31. Oktober 2009 so zu regeln, dass ihm eine Erwerbstätigkeit von mindestens 50 % möglich sei, und an einem Integrationsprojekt teilzunehmen. Er wurde wiederum darauf hingewiesen, dass die Leistungen gekürzt würden, wenn die Auflagen und Weisungen nicht eingehalten würden. Eine dagegen von A erhobene Einsprache wies die Unterstützungskommission der Fürsorgebehörde D mit rechtskräftigem Entscheid vom 26. November 2009 ab. Ab November 2009 kürzte die Fürsorgebehörde den Grundbedarf um 15 %, ohne dass darüber eine Verfügung getroffen worden wäre.

C. Am 28. Januar 2010 erteilte die Fürsorgebehörde A die Auflage, sich bis am 28. Februar 2010 im Einsatzprogramm C zur Arbeit einzufinden. Halte er die Frist nicht ein, werde die Unterstützung per 1. März 2010 eingestellt. Die dagegen erhobenen Einsprachen wiesen die Unterstützungskommission der Fürsorgebehörde D am 25. März 2010 und die Fürsorgebehörde D am 10. Juni 2010 ab. Die wirtschaftliche Unterstützung wurde per Ende Februar 2010 eingestellt; eine separate Einstellungsverfügung wurde nicht erlassen.

II.  

A rekurrierte am 4. August 2010 gegen den Beschluss der Fürsorgebehörde vom 10. Juni 2010 und beantragte die Weiterführung der Unterstützung durch das Sozialamt sowie die Bezahlung der offenen Krankenkassenprämien und von zwei Betreibungen, die durch das Sozialamt verursacht worden seien. Der Bezirksrat trat am 19. November 2010 auf den Rekurs nicht ein, stellte aber fest, dass die Kürzung des Grundbedarfs um 15 % per 1. November 2009 und die gänzliche Leistungseinstellung per 1. März 2010 nichtig seien. Die Fürsorgebehörde D werde verpflichtet, die Beträge, um die der Grundbedarf in der Zeit vom November 2009 bis Februar 2010 gekürzt worden sei, nachzuzahlen und ihm ab März 2010 die volle wirtschaftliche Hilfe gemäss Bedarfsberechnung nachzuzahlen bzw. weiter auszurichten.

III.  

Dagegen erhob die Stadt D am 7. Januar 2011 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die vollumfängliche Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats. Es sei festzustellen, dass die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe per Ende Februar 2010 zu Recht erfolgt sei. Bezüglich der Kürzung der wirtschaftlichen Hilfe für den Zeitraum von November 2009 bis Februar 2010 sei festzustellen, dass der Beschluss vom 17. August 2009 in Rechtskraft erwachsen sei und Bestand habe; eventualiter sei festzustellen, dass die Kürzung zu Recht erfolgt und in verfahrensrechtlicher Hinsicht korrekt verfügt worden sei, weshalb die durch den Bezirksrat verfügte Nachzahlung aufzuheben sei. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung sei auch für das Beschwerdeverfahren zu bestätigen.

Der Bezirksrat D beantragte am 17. Januar 2011 die Abweisung der Beschwerde und verwies im Übrigen auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids. A beantragte am 29. März 2011 innert zweimal erstreckter Frist die Abweisung der Beschwerde. Der Antrag, den Entzug der aufschiebenden Wirkung zu bestätigen, sei abzuweisen. Ferner sei ein zweiter Schriftenwechsel anzuordnen. Zudem sei ihm die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren und in der Person von Rechtsanwältin B eine unentgeltliche Rechtsbeiständin zu bestellen. Über das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung sei vorab zu entscheiden. Die Stadt D verzichtete am 7. April 2011 auf eine Stellungnahme zur Beschwerdeantwort.

Die Einzelrichterin erwägt:

1.  

1.1 Der Bezirksrat trat in Disp.-Ziff. I seines Rekursentscheids auf den Rekurs gegen die Fristansetzung vom 28. Januar 2010 und den entsprechenden Einspracheentscheid vom 10. Juni 2010 nicht ein. In Disp.-Ziff. II stellte er die Nichtigkeit der Kürzung des Grundbedarfs und der gänzlichen Leistungseinstellung fest. In Disp.-Ziff. III verpflichtete er die Beschwerdeführerin zur Nachzahlung des Kürzungsbetrags und zur Nach- bzw. Weiterzahlung der vollen wirtschaftlichen Hilfe.

Der Grundbedarf beträgt für eine Person in einem Zwei-Personen-Haushalt Fr. 735.- pro Monat. Der Kürzungsbetrag von 15 % des Grundbedarfs von November 2009 bis Februar 2010 beläuft sich somit auf Fr. 441.-. Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich der Sozial- und Jugendhilfe, ist der Streitwert in der Regel der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5). Vorliegend kann für die Berechnung des Streitwerts hinsichtlich der Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe auf den letzten Leistungsentscheid vom 17. August 2009 abgestellt werden, welcher eine monatliche Unterstützung des Beschwerdegegners von Fr. 1'330.50 vorsah, was zu einem Jahrestotal von Fr. 15'966.- führt. Zusammen mit der Verpflichtung zur Rückerstattung des Kürzungsbetrags ergibt sich somit ein Streitwert von Fr. 16'407.-. Über ein Rechtsmittel, deren Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt, entscheidet die Einzelrichterin (§ 38b Abs. 1 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

1.2  

1.2.1 Soweit sich die Beschwerde gegen das Nichteintreten des Bezirksrats auf den Rekurs richtet, ist das Verwaltungsgericht gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG zu deren Behandlung zuständig. Die Beschwerdeführerin ist durch das Nichteintreten auf den Rekurs jedoch nicht beschwert; ihr mangelt es an einem schutzwürdigen Interesse an der Aufhebung des Nichteintretensentscheids, weshalb diesbezüglich auf den Rekurs nicht einzutreten ist.

1.2.2 Die Kürzung des Grundbedarfs um 15 % für den Zeitraum vom November 2009 bis Februar 2010 steht im Zusammenhang mit den rechtskräftigen Verfügungen vom 12. Januar 2009 und 17. August 2009. Die Verpflichtung der Beschwerdeführerin zur Nachzahlung des Kürzungsbetrags ist als aufsichtsrechtliche Anordnung des Bezirksrats zu betrachten (vgl. § 142 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926). Dagegen steht die Beschwerde ans Verwaltungsrecht nicht offen, vielmehr kann die Anordnung mit aufsichtsrechtlichem Rekurs beim Regierungsrat als Oberaufsichtsbehörde angefochten werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 16 f.). Diesbezüglich ist folglich auf die Beschwerde nicht einzutreten und die Sache an den Regierungsrat zu überweisen.

1.2.3 Die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe ab März 2010 steht in einem engen Zusammenhang mit der angefochtenen Anordnung der Beschwerdeführerin vom 28. Januar 2010 bzw. mit den Einspracheentscheiden vom 25. März 2010 und 10. Juni 2010. Im Einspracheentscheid vom 10. Juni 2010 entschied die Beschwerdeführerin sinngemäss über die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe. Wenn nun der Beschwerdeführer im Rekursverfahren beantragte, dass die wirtschaftliche Hilfe weiterzuführen sei, lag dies im Rahmen des Streitgegenstands. Indem der Bezirksrat die Nichtigkeit der Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe feststellte und die Beschwerdeführerin verpflichtete, ab März 2010 die volle wirtschaftliche Hilfe nachzuzahlen bzw. weiterhin auszurichten, hiess er den Rekurs sinngemäss teilweise gut. Insofern ist das Dispositiv des Rekursentscheids missverständlich. Zur Beurteilung der teilweisen Gutheissung des Rekurses ist das Verwaltungsgericht gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde diesbezüglich einzutreten.

1.3 Da vorliegend der Entscheid in der Sache ergeht, muss über den Antrag der Beschwerdeführerin, wonach der Entzug der aufschiebenden Wirkung auch für das Beschwerdeverfahren zu bestätigen sei, nicht entschieden werden.

1.4 Für die Durchführung des vom Beschwerdegegner beantragten zweiten Schriftenwechsels bestand kein Grund, zumal die Beschwerdeführerin auf eine Stellungnahme zur Beschwerdeantwort verzichtete.

2.  

Die wirtschaftliche Hilfe darf gemäss § 21 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) mit Auflagen und Weisungen verbunden werden, die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen oder geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen zu verbessern. Vom grundsätzlichen Rechtsanspruch auf Sozialhilfeleistungen kann ausnahmsweise und unter Berücksichtigung von Art. 12 der Bundesverfassung vom 18. Juni 1999 (BV) abgewichen werden (§ 24a Abs. 1 SHG). Die Leistungen sind ausnahmsweise ganz oder teilweise einzustellen, wenn der Hilfesuchende eine ihm zumutbare Arbeit oder die Geltendmachung eines Ersatzeinkommens verweigert (lit. a), ihm die Leistungen deshalb gekürzt worden sind (lit. b) und ihm schriftlich und unter Androhung der Leistungseinstellung eine zweite Frist zur Annahme der Arbeit bzw. zur Geltendmachung des Ersatzeinkommens angesetzt worden ist (lit. c).

3.  

3.1 Der Bezirksrat führte im Wesentlichen aus, die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe hätte mittels einer anfechtbaren Verfügung erfolgen müssen. Dass dies die Beschwerdeführerin unterlassen habe, sei ein schwerwiegender Verfahrensmangel, welcher die Nichtigkeit der Einstellung der Hilfe zur Folge habe.

3.2 Die Beschwerdeführerin ist hingegen der Auffassung, die Leistungseinstellung könne mit einer letztmaligen Fristansetzung zur Erfüllung bereits rechtskräftig entschiedener Auflagen verbunden werden.

4.  

4.1 Die Rechtmässigkeit der Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe hängt unter anderem davon ab, ob die Leistungen zuvor bereits rechtmässig gekürzt worden sind (§ 24a Abs. 1 lit. b SHG). Vorfrageweise ist deshalb zu prüfen, ob ein gültiger Kürzungsentscheid vorliegt.

4.2 Wird die wirtschaftliche Hilfe gekürzt oder eingestellt, stellt sich regelmässig die Frage nach der Rechtmässigkeit der Sanktion. So muss dem Hilfesuchenden die Möglichkeit offenstehen, in einem Rechtsmittelverfahren prüfen zu lassen, ob die Voraussetzungen für die Kürzung oder Einstellung der Leistungen gegeben waren und ob die Sanktion in ihrem Ausmass oder ihrer Dauer verhältnismässig ist. Dabei steht ihm beispielsweise der Einwand offen, dass er entgegen der Auffassung der Sozialbehörde die Auflagen erfüllt habe oder dass ihm die Erfüllung der Auflage aus nicht von ihm zu verantwortenden Gründen nicht möglich gewesen sei. Dies ist jedoch nur möglich, wenn die Kürzung oder Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe durch eine anfechtbare Verfügung erfolgt, können doch allfällige Einwände des Hilfesuchenden erst im Zeitpunkt der Kürzung oder Einstellung, nicht aber bereits bei deren Androhung beurteilt werden. Wollte man der Argumentation der Beschwerdeführerin folgen, dass mit der Sanktionsandrohung gleichzeitig eine suspensiv bedingte Kürzung oder Einstellung verfügt werde, so würde dies die Beschwerdeführerin nach dem Gesagten nicht davon entbinden, über den Eintritt der Bedingung eine separate Verfügung zu treffen.

4.3 Die Beschwerdeführerin auferlegte dem Hilfesuchenden mit Leistungsentscheid vom 12. Januar 2009 unter anderem, die Betreuung seiner Mutter soweit zu regeln, dass ihm die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit möglich sei. Für den Fall des Verstosses gegen die Auflage drohte sie ihm die Kürzung des Grundbedarfs an. Der Leistungsentscheid erwuchs in Rechtskraft. Im Leistungsentscheid vom 17. August 2009 verfügte sie, dass der Beschwerdegegner die Betreuung seiner Mutter bis am 31. Oktober 2009 so zu regeln habe, dass die Aufnahme einer mindestens 50-prozentigen Erwerbstätigkeit möglich sei. Ab dem 1. November 2009 habe er eine seinen Fähigkeiten entsprechende Arbeit zu suchen, seine Suchbemühungen nachzuweisen und an einem Integrationsprojekt teilzunehmen. Bei Nichtbeachtung der Auflagen würden die Leistungen gekürzt.

Sowohl im Leistungsentscheid vom 12. Januar 2009 als auch in demjenigen vom 17. August 2009 wurde dem Beschwerdegegner die Kürzung der wirtschaftlichen Hilfe lediglich angedroht. Hingegen erfolgte noch kein Entscheid über eine allfällige Sanktion, deren Dauer und Ausmass. Auch der Einspracheentscheid vom 26. November 2009 hatte lediglich die Frage, ob die im Leistungsentscheid vom 17. August 2009 getroffenen Auflagen rechtmässig seien, zum Gegenstand. Über die Kürzung selbst wurde hingegen kein formeller Entscheid getroffen. Damit fehlte es aber an einer Grundlage für die Vornahme der Kürzung. Indem die Beschwerdeführerin lediglich den gekürzten Grundbedarf auszahlte, nahm sie eine Vollzugshandlung vor, ohne dass eine Verfügung bestanden hatte, die es zu vollziehen galt.

Der Bezirksrat ging deshalb von der Nichtigkeit der Kürzung aus. Der Begriff der Nichtigkeit wird in der Regel im Zusammenhang mit einer Verfügung verwendet (vgl. etwa Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 28 ff., Ulrich Häfelin/Georg Müller, Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich 2010, Rz. 955 ff.). Wie dargelegt, mangelt es vorliegend aber gerade an einer Verfügung, die Grundlage für die vorgenommene Kürzung bilden konnte. Dass der Grundbedarf gekürzt wurde, ergab sich nämlich allein daraus, dass dem Beschwerdegegner nicht mehr der volle Grundbedarf ausgerichtet wurde. Dies war jedoch nach dem Gesagten unzulässig.

4.4 Damit ergibt sich ohne Weiteres, dass auch die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe unzulässig war, mangelte es doch an einer vorgängigen rechtmässigen Kürzung der Leistungen (§ 24a Abs. 1 lit. b SHG; vgl. vorangehend E. 4.3). Im Übrigen wurde auch die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe durch die Beschwerdeführerin nicht verfügt, sondern am 28. Januar 2010 lediglich angedroht, weshalb sie auch aus diesem Grund unzulässig war.

4.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass der Bezirksrat den Rekurs des Beschwerdegegners zu Recht sinngemäss teilweise guthiess und die Beschwerdeführerin verpflichtete, die wirtschaftliche Hilfe ab März 2010 nachzuzahlen bzw. weiterhin auszurichten.

5.  

Der Beschwerdegegner beantragt für das vorliegende Verfahren die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege.

5.1 Soweit der Beschwerdegegner beantragte, dass über sein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege vorab zu entscheiden sei, bestand dafür kein Grund. Insbesondere war nicht zu erwarten, dass sich nach Einreichung der Beschwerdeschrift ein erheblicher Rechtsverfolgungsaufwand und entsprechende Kosten ergeben würden.

5.2 Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung ist als gegenstandslos geworden abzuschreiben, da dem obsiegenden Beschwerdegegner keine Kosten aufzuerlegen sind.

5.3 Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, haben neben der Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung (§ 16 Abs. 1 VRG) Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).

Bei der Beurteilung der Notwendigkeit der anwaltlichen Vertretung verweist das Verwaltungsgericht in konstanter Praxis auf einen Bundesgerichtsentscheid vom 14. Dezember 2006 (2P_234/2006 E. 5.1), aus welchem es den Grundsatz ableitet, dass die Notwendigkeit einer anwaltlichen Vertretung in sozialhilferechtlichen Verfahren nur mit Zurückhaltung anzunehmen sei. In solchen Verfahren gehe es nämlich regelmässig vorab um die Darlegung der persönlichen Verhältnisse, welche den Betroffenen in der Regel ohne anwaltliche Vertretung möglich und zumutbar sei (vgl. etwa VGr, 7. Oktober 2010, VB.2010.00370, E. 7.2.1). Dieser Grundsatz entbindet aber nicht davon, die Eigenheiten der anwendbaren Verfahrensvorschriften sowie die Besonderheiten des jeweiligen Verfahrens im konkreten Einzelfall zu berücksichtigen. Dabei fallen neben der Komplexität der Rechtsfragen und der Unübersichtlichkeit des Sachverhalts auch in der Person des Betroffenen liegende Gründe in Betracht, wie etwa seine Fähigkeit, sich im Verfahren zurechtzufinden. Falls ein besonders starker Eingriff in die Rechtsstellung des Bedürftigen droht, ist die Verbeiständung grundsätzlich geboten, andernfalls bloss, wenn zur relativen Schwere des Falles besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der Gesuchsteller auf sich alleine gestellt nicht gewachsen wäre (BGr, 22. November 2008, 8C_139/2008 E. 10.1).

Aufgrund seiner finanziellen Tragweite kommt dem Entscheid des Bezirksrats für den Beschwerdegegner zwar eine nicht unerhebliche Bedeutung zu, indessen drohte ihm im Beschwerdeverfahren kein derart starker Eingriff in seine Rechtsstellung, dass seine Verbeiständung geradezu geboten gewesen wäre. Daneben stellten sich weder besonders schwierige Rechtsfragen noch ist der Sachverhalt als komplex zu bezeichnen. Der Beschwerdegegner ist zudem durchaus in der Lage, seinen Standpunkt zu vertreten, was seine Rekursschrift und die verschiedenen Einsprachen zeigen. Unter Berücksichtigung all dieser Umstände bedurfte er im vorliegenden Verfahren keiner Rechtsvertreterin, weshalb sein Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung abzuweisen ist.

6.  

Die Gerichtskosten sind der in der Hauptsache unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung wurde von keiner der Parteien beantragt.

Demgemäss verfügt die Einzelrichterin:

1.    Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

2.    Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung wird abgewiesen;

und entscheidet:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. Die Verpflichtung der Beschwerdeführerin, dem Beschwerdegegner ab März 2010 die volle wirtschaftliche Hilfe gemäss Bedarfsberechnung nachzuzahlen bzw. weiterhin auszurichten, wird bestätigt.

2.    Soweit sich die Beschwerde gegen die Feststellung der Nichtigkeit der Kürzung des Grundbedarfs um 15 % per 1. November 2009 und die Verpflichtung der Beschwerdeführerin richtet, dem Beschwerdeführer die Beträge nachzuzahlen, um die der Grundbedarf in der Zeit vom November 2009 bis Februar 2010 gekürzt wurde, werden die Akten im Sinn der Erwägungen dem Regierungsrat überwiesen.

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'600.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 1'700.--     Total der Kosten.

4.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.    Mitteilung an…