Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

 

VB.2011.00041

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 1. Kammer

 

 

 

vom 23. März 2011

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Gerichtsschreiber Markus Lanter.  

 

 

 

In Sachen

 

 

1.1  A,

1.2  B,

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

Bausektion der Stadt Zürich,  

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Bauverweigerung,

hat sich ergeben:

I.  

Mit Beschluss vom 15. Juni 2010 verweigerte die Bausektion der Stadt Zürich A und B die baurechtliche Bewilligung für den Ersatzneubau des einseitig angebauten Einfamilienhauses auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der D-Strasse 02 in Zürich.

II.  

Dagegen rekurrierten A und B an die Baurekurskommission I, welche den Rekurs mit Entscheid vom 25. November 2010 abwies.

III.  

Mit Eingabe vom 18. Januar 2011 erhoben A und B beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Entscheid der Baurekurskommission I und beantragten, dieser sei aufzuheben und die Angelegenheit zur Erteilung der beantragten Bewilligung unter Auferlegung allfällig erforderlicher Nebenbestimmungen an die Bausektion der Stadt Zürich zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Bausektion der Stadt Zürich.

Die Vorinstanz schloss am 27. Januar 2011 ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Die Bausektion der Stadt Zürich beantragte am 23. Februar 2011 die Abweisung der Beschwerde. Zudem sei der Stadt Zürich eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Baugrundstück liegt gemäss geltender Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991 (BZO) in der Zone W2bII. Das streitbezogene Gebäude ist mit dem Nachbargebäude D-Strasse 03, das einen Garagenanbau aufweist, zusammengebaut. Die so zusammengebauten, 1949 bewilligten Gebäude überschreiten die heute zulässige Gebäudelänge von 20 m (Art. 13 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 3 BZO).

2.  

Die Beschwerdeführenden rügen, die Vorinstanz habe § 357 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zu Unrecht nicht angewendet. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz sei das vorliegend zu beurteilende Bauvorhaben mit jenem, welches dem Entscheid VB.2010.00001 zugrunde lag, nicht vergleichbar. Vorliegenden sei zwar "ein nicht unerheblicher Umbau der baurechtswidrigen Baute beabsichtigt", es würden jedoch gegenüber der möglichen Realisierung eines Neubaus auf den beiden benachbarten Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 04 keine weitergehenden Baumöglichkeiten geschaffen. Es gehe zwar vorliegend um einen selbständigen Teil eines Gebäudekomplexes. Da die Baurechtswidrigkeit aber gerade in der Überschreitung der maximalen Gebäudelänge durch den Zusammenbau der beiden Gebäudehälften bestehe, müsse auch die Beurteilung der Anwendbarkeit von § 357 Abs. 1 PBG den gesamten Gebäudekomplex umfassen.

2.1 Die Beschwerdegegnerin vertritt die Ansicht, eine Bewilligung könne sich nicht auf § 357 PBG stützen, da es nach dem Abbruch des bestehenden Gebäudes an einem Besitz fehle, dessen Bestand zu garantieren wäre.

2.2 Vorliegend ist umstritten, ob das betroffene Einfamilienhaus D-Strasse 02 in Bezug auf die Anwendbarkeit von § 357 Abs. 1 PBG separat zu beurteilen ist oder ob es als Teil des gesamten Gebäudekomplexes zu betrachten ist. Die Vorinstanz führte diesbezüglich aus, mehrere Bauten auf einem Grundstück seien bezüglich der Anwendbarkeit von § 357 Abs. 1 PBG separat zu überprüfen. Ein "selbständiger" Anbau an ein baurechtswidriges Gebäude beurteile sich nicht nach § 357 Abs. 1 PBG, sondern sei wie eine eigenständige Baute zu behandeln. In gleicher Weise seien bauliche Massnahmen an einem derart "selbständigen" baurechtswidrigen Bauteil separat und losgelöst vom Hauptgebäude auf ihre Übereinstimmung mit § 357 Abs. 1 PBG zu prüfen. Umso mehr müsse eine separate Beurteilung für zwei voneinander baulich und funktional selbständige (Doppel-) Einfamilienhäuser auf zwei verschiedenen Grundstücken gelten. Eine gegenteilige Auslegung widerspreche dem Zweck der Gesetzesbestimmung (Investitionsschutz).

2.3 Die Argumentation der Beschwerdeführenden, die Zusammenrechnung der Gebäudelängen gemäss Art. 7 Abs. 3 BZO führe dazu, dass die zusammengebauten Gebäude auch in Bezug auf die Anwendbarkeit von § 357 Abs. 1 PBG gemeinsam beurteilt werden müssten, überzeugt nicht. Der Regelungszweck von § 357 Abs. 1 PBG steht der Betrachtungsweise der Beschwerdeführenden entgegen. § 357 Abs. 1 PBG fragt nicht danach, worin die Baurechtswidrigkeit begründet ist. Vielmehr dient diese Bestimmung dem Schutz der im Vertrauen auf die bisherige Ordnung getätigten Investitionen. Diese zu schützenden Investitionen beziehen sich vorliegend jedoch allein auf das Einfamilienhaus der Beschwerdeführenden.

Wenn die Beschwerdeführenden ausführen, das streitbetroffene Gebäude alleine sei nicht baurechtswidrig, kann dem im Übrigen nicht ohne Weiteres gefolgt werden. Art. 7 Abs. 3 BZO bestimmt, dass die vorgeschriebene maximale Gebäudelänge auch beim Zusammenbauen nicht überschritten werden darf. Dies bedeutet nicht, dass zwei zu einem Doppeleinfamilienhaus zusammengebaute Einfamilienhäuser als ein Gebäude zu betrachten sind. Gerade das vorliegend zu beurteilende Bauprojekt zeigt anschaulich, dass es sich bei den beiden Einfamilienhäusern auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 04 um baulich und funktional voneinander unabhängige Bauten handelt, was zur Folge hat, dass § 357 Abs. 1 PBG nicht anzuwenden ist (Konrad Willi, Die Besitzstandgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzone, Zürich etc. 2003, S. 91 ff. mit Hinweisen). Die beiden Einfamilienhäuser verlieren ihre Selbständigkeit durch den Zusammenbau nicht. Es entsteht daher nicht ein baurechtswidriges Gebäude, das aus zwei nicht baurechtswidrigen Teilen bestehen könnte, sondern es entstehen zwei baurechtswidrige Gebäude, die optisch als eine mehr oder weniger zusammenhängende Einheit in Erscheinung treten können.

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden ist es daher nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz zum Schluss kam, das Einfamilienhaus der Beschwerdeführenden sei im Hinblick auf § 357 Abs. 1 PBG unabhängig vom angebauten Einfamilienhaus D-Strasse 03 zu beurteilen und nach seiner Übereinstimmung mit den Bauvorschriften zu überprüfen. Diese Prüfung ergibt, dass sowohl das bestehende als auch das projektierte Gebäude die maximale Gebäudelänge überschreiten, weil bei deren Berechnung das angebaute Nachbargebäude miteinzubeziehen ist. In Bezug auf die allein massgebende Liegenschaft D-Strasse 02 handelt es sich beim zu beurteilenden Projekt jedoch unzweifelhaft nicht mehr um einen Umbau oder eine Erweiterung einer bestehenden Baute im Sinn von § 357 Abs. 1 PBG, lässt das Projekt doch die bisherige Gestalt des Gebäudes nicht mehr erkennen (vgl. dazu etwa RB 1986 Nr. 99; RB 1992 Nr. 74 = BEZ 1992 Nr. 14; VGr, 19. Oktober 2005, VB.2005.00260, E. 4.1 = BEZ 2006 Nr. 32). Da das bestehende Gebäude vollständig abgerissen werden soll, kommt auch dem Investitionsschutz offensichtlich keine Bedeutung zu. Es sind daher die Neubauvorschriften zu beachten (Willi, S. 19 mit Hinweisen). Die Vorinstanzen sind daher zu Recht von einem Abbruch und Neubau ausgegangen und haben § 357 Abs. 1 PBG nicht angewendet bzw. festgestellt, dass das Bauvorhaben dessen Rahmen sprengt.

2.4 Die Frage, ob gegenüber der möglichen Realisierung eines Neubaus auf den beiden benachbarten Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 04 weitergehende Baumöglichkeiten geschaffen würden, ist nach dem Gesagten bedeutungslos bzw. falsch gestellt. Massgeblich wäre nämlich allein, ob sich der Bauherrschaft – also auf dem Baugrundstück Kat.-Nr. 01 allein – durch die Änderung und Erweiterung des Bestehenden wesentlich weitergehende Baumöglichkeiten böten, als dies bei einem Neubau der Fall wäre (vgl. den von den Beschwerdeführenden zitierten Entscheid VGr, 19. Oktober 2005, VB.2004.00252, E. 4.2, BEZ 2006 Nr. 32). Dies trifft ohne Weiteres zu, was sich schon aus der Begründung der Beschwerdeführenden ergibt, warum eine Ausnahmebewilligung zu erteilen sei (vgl. nachfolgend, E. 3.4).

3.  

Die Beschwerdeführenden machen geltend, das Bauvorhaben sei auch dann zulässig, wenn § 357 PBG nicht angewendet werde, da die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung erfüllt seien. Das Festhalten an der Gebäudelängenbeschränkung von 20 m inklusive besondere Gebäude sei vorliegend offenkundig unverhältnismässig, da es dazu führe, dass das Grundstück der Beschwerdeführenden nicht neu überbaut werden könne. Es seien weder öffentliche noch private Interessen ersichtlich, welche es aufgrund der besonderen Verhältnisse im vorliegenden Fall rechtfertigen würden, die Baubewilligung zu verweigern. Obwohl die Beschwerdeführenden bereits in ihrer Rekursschrift auf RB 1981 Nr. 126 hingewiesen hätten, habe sich die Vorinstanz nicht eingehend mit dem konkreten Einzelfall auseinandergesetzt, sondern sich darauf beschränkt, auszuführen, die Überlegungen, welche für die Erteilung eines Dispenses aufgeführt würden, träfen für eine grössere Zahl von Fällen zu, sodass die Erteilung eines Dispenses auf eine unzulässige Änderung der gesetzlichen Ordnung abzielen würde. Die von der Vorinstanz angeführten Vergleichsfälle seien im Übrigen nicht mit dem vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt vergleichbar. Zudem habe die Vorinstanz nicht begründet, weshalb die Anwendung von Art. 13 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 3 BZO nicht unverhältnismässig sei.

3.1 Die Beschwerdegegnerin bringt demgegenüber vor, die Einschränkung der Überbauungsmöglichkeit ergebe sich vorliegend ausschliesslich daraus, dass das Nachbargebäude zusammen mit dem Anbau bereits einen grossen Teil der erlaubten Gebäudelänge von 20 m konsumiere. Diese ungleiche Verteilung der Gebäudelänge könne nicht mittels einer Ausnahmebewilligung ausgeglichen werden. Es lägen nicht derart ungewöhnliche Verhältnisse vor, denen mit einer Ausnahmebewilligung Rechnung getragen werden müsste.

3.2 Die Vorinstanz stellte fest, die angewendeten Bestimmungen würden sich nicht nur im vorliegenden Fall, sondern auch bei zahlreichen Grundstücken in der näheren Umgebung sehr einschränkend auswirken. Schon nur das dem Baugrundstück benachbarte Grundstück sei nach der Argumentation der Beschwerdeführenden ebenfalls auf eine Ausnahmebewilligung angewiesen, wollte dessen Eigentümer das bestehende Gebäude eines Tages abbrechen und das Grundstück neu überbauen. Da die Überlegungen, auf welche die Beschwerdeführenden einen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung stützten, für eine grössere Zahl von Fällen zuträfen, würde die Erteilung eines Dispenses auf eine Änderung der gesetzlichen Ordnung abzielen. Ein solcher Dispens sei jedoch offenkundig unzulässig. Die Anwendung von Art. 13 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 3 BZO erscheine darüber hinaus nicht unverhältnismässig. Es sei nicht so, dass das Baugrundstück überhaupt keine baulichen Optionen mehr böte, könne das bestehende Gebäude doch nach wie vor im Rahmen von § 357 Abs. 1 PBG umgebaut werden.

3.3 Eine Ausnahmebewilligung ist gemäss § 220 PBG zu erteilen, wenn besondere Verhältnisse vorliegen, bei denen die Durchsetzung der Vorschriften unverhältnismässig erscheint (Abs. 1). Eine Ausnahmebewilligung darf überdies nicht gegen den Sinn und Zweck der Vorschrift verstossen, von der sie befreit und auch sonst keine öffentlichen Interessen verletzen (Abs. 2). Schliesslich darf ein Nachbar durch Ausnahmebewilligungen von Vorschriften, die auch ihn schützen, nicht unzumutbar benachteiligt werden (Abs. 3).

Besondere, eine Ausnahmesituation begründende Verhältnisse können in der Eigenart des Bauwerks, der Architektur oder in der Zweckbestimmung des Gebäudes liegen – insbesondere jedoch in der Form, Lage oder Topographie des Baugrundstücks (vgl. RB 1985 Nr. 103 = BEZ 1986 Nr. 4; RB 1981 Nr. 126; RB 1981 Nr. 125 = BEZ 1981 Nr. 34; Charlotte Good-Weinberger, Die Ausnahmebewilligung im Baurecht, insbesondere nach § 220 des zürcherischen Planungs- und Baugesetzes, Zürich 1990, S. 102 ff.; Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. A., Zürich 2006, S. 17-14 ff.; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs- und Baurecht, Bd. I, 3. A., Zürich 1999, N. 690). Das Institut der Ausnahmebewilligung soll dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit dort Nachachtung verschaffen, wo die Anwendung der gesetzlichen Regelung zu Resultaten führen würde, die der Gesetzgeber nicht bedacht hat und durch kein öffentliches Interesse gedeckt sind (RB 1985 Nr. 102; Fritzsche/Bösch, S. 17-17). Eine Ausnahmebewilligung bezweckt daher, im Einzelfall Härten und Unbilligkeiten zu beseitigen, die mit dem Erlass der Regel nicht beabsichtigt waren. Es geht mithin um offensichtlich ungewollte Wirkungen einer Vorschrift. Die Ausnahmebewilligung darf daher nicht dazu eingesetzt werden, generelle Gründe zu berücksichtigen, die sich praktisch immer anführen liessen; auf diesem Weg würde das Gesetz abgeändert (BGE 117 Ib 125 E. 6d mit Hinweisen).

Ob eine Ausnahmesituation im erwähnten Sinn vorliegt, ist vorwiegend eine Rechtsfrage, die das Verwaltungsgericht frei überprüft, doch wird der Baubehörde bei der Einräumung der Ausnahmebewilligung ein erheblicher Beurteilungsspielraum eingeräumt. Durch welche Abweichungen von den Bauvorschriften und durch welche besonderen Anordnungen der Ausnahmesituation Rechnung zu tragen ist, ist überwiegend Ermessensfrage. Das Verwaltungsgericht greift hierbei nur ein, wenn dieses pflichtgemässe Ermessen überschritten oder missbraucht wird (vgl. RB 1964 Nr. 28 = ZBl 66/1965, S. 176 = ZR 64 Nr. 185; Haller/Karlen, N. 676 f.).

3.4 In ihrem Ausnahmegesuch wies die Bauherrschaft darauf hin, dass die Länge der beiden zusammengebauten Gebäude bei einer Verwirklichung des Bauprojekts verringert würde und dass das neu geplante Haus von der Totallänge nur 40 % konsumiere. Das vorliegende Beispiel werfe "in Bezug auf die BZO drei Fragen ganz allgemein auf": Erstens sei die Gebäudelängenbeschränkung von 20 m viel zu restriktiv, vor allem auch unter dem Gesichtspunkt des heute aktuellen energieeffizienten Bauens. Zweitens mache es wenig Sinn, die besonderen Gebäude in das Mass der Gebäudelänge einzurechnen. Drittens könne das Addieren der Gebäudelänge bei Doppelhäusern zu extremen Ungerechtigkeiten führen; im schlimmsten Fall könne ein Eigentümer mit dem Bau eines besonderen Gebäudes eine Erweiterung des angebauten Nachbarhauses verhindern. In ihrer Rekursschrift brachten die Beschwerdeführenden zudem vor, das Baugrundstück sei sehr schmal, weshalb es nur in geschlossener Bauweise überbaut werden könne. Da das Gebäude auf dem Nachbargrundstück zusammen mit dem besonderen Gebäude bereits 13,28 m lang sei, könne auf dem Baugrundstück nur noch ein Gebäude mit einer Maximallänge von 6,27 m (recte 6,72 m) realisiert werden. Ein vernünftiges Wohnhaus lasse sich damit nicht realisieren. Ein Festhalten an den fraglichen Bestimmungen der BZO führe daher dazu, dass das Grundstück der Beschwerdeführenden nicht neu überbaut werden könne.

3.5 Der Vorwurf der Beschwerdeführenden, die Vorinstanz habe sich zu Unrecht nicht mit dem konkreten Einzelfall auseinandergesetzt, ist insofern gerechtfertigt, als das Vorliegen einer Ausnahmesituation nicht bereits damit verneint werden kann, dass sich in der Umgebung des Baugrundstücks noch weitere zusammengebaute Gebäude befinden und sich die fraglichen Vorschriften auch bei zahlreichen anderen Grundstücken einschränkend auswirken. Die Prüfung, ob eine Ausnahmebewilligung zu erteilen ist, erfordert vielmehr eine am Verhältnismässigkeitsprinzip orientierte Abwägung im Einzelfall (Haller/Karlen, N. 690 und 694). Massgebend ist daher, ob die konkreten Umstände dazu führen, dass sich die Anwendung der Bestimmungen im Einzelfall besonders einschneidend auswirken würde.

Klarzustellen ist, dass vorliegend nicht allein aufgrund der Schmalheit des Baugrundstücks auf besondere Verhältnisse im Sinn von § 220 Abs. 1 PBG geschlossen werden kann. Diesbezüglich unterscheidet sich das Baugrundstück nicht wesentlich von zahlreichen Grundstücken in der näheren Nachbarschaft (insbesondere E-Strasse 05 bis 06). Der Gesetzgeber war sich beim Erlass von Art. 13 BZO denn auch offensichtlich bewusst, dass solche Grundstücke in der Zone W2bII nicht selten vorkommen.

3.6 Die Beschwerdeführenden erblicken besondere Verhältnisse darin, dass auf dem schmalen Baugrundstück aufgrund des Umstands, dass das angrenzende Gebäude D-Strasse 03/03a bereits 13,28 m konsumiert, nur noch ein (angebauter) Neubau mit einer Breite von 6,72 m erstellt werden könne.

Es trifft zu, dass dies einen schwererwiegenden Eingriff in das Eigentum darstellt, als dies bei den von der Beschwerdegegnerin angeführten Beispielen der Fall ist. Ein solcher Eigentumseingriff stellt für sich allein jedoch noch keinen Ausnahmegrund dar, sondern die damit verbundene Härte muss sich aufgrund besonderer Verhältnisse beim Baugrundstück ergeben. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden führt die Anwendung von Art. 13 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 3 BZO im vorliegenden Fall jedoch nicht dazu, dass kein "vernünftiger" Neubau erstellt werden kann. Auf dem Baugrundstück könnte ein Wohnhaus mit einer Länge von 9,10 m und einer Breite von 6,72 m erstellt werden. Ein solches Wohnhaus wäre zwar etwas kleiner als das bestehende. Dies hat seinen Grund jedoch in dessen Baurechtswidrigkeit und käme offensichtlich nicht einer Unüberbaubarkeit gleich. So wurde zum Beispiel in einem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 23. Februar 2005 (VB.2004.00255) eine Ausnahmebewilligung für die Erstellung eines Einfamilienhauses mit einer Breite von 6,70 m geschützt. Jenes Gebäude wies zwar eine Länge von 18,76 m auf, die anwendbare Bau- und Zonenordnung sah jedoch in der entsprechenden Zone eine Mindestlänge von 15 m und eine Mindestbreite von 10 m vor.

Die Einschränkung, welche die Beschwerdeführenden trifft, wiegt nach dem Gesagten nicht entscheidend schwerer als in vielen anderen Fällen, derer sich der Gesetzgeber bei Erlass der massgeblichen Bestimmungen der BZO zweifellos bewusst war. Diese Einschränkungen ergeben sich vorliegend nicht aus besonderen Verhältnissen, sondern direkt aus den anwendbaren Bestimmungen. Soweit die Beschwerdeführenden geltend machen, die Bauverweigerung sei unverhältnismässig, weist die Beschwerdegegnerin zudem zu Recht auf die Möglichkeiten hin, welche im Rahmen von § 357 Abs. 1 PBG offenstehen. Diese Bestimmung bezweckt gerade, den Wert von baurechtswidrig gewordenen Gebäuden zu erhalten.

3.7 Der Schluss der Vorinstanz, es lägen keine besonderen Verhältnisse im Sinn von § 220 Abs. 1 PBG vor, ist somit nicht zu beanstanden.

4.  

Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

Die Zusprechung einer Parteientschädigung an die Bausektion der Stadt Zürich rechtfertigt sich hingegen aufgrund des geringen Aufwandes, den die Beantwortung der Beschwerde mit sich brachte, nicht (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 4'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung je zur Hälfte auferlegt.

4.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…