Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2011.00052
VB.2011.00782

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 10. Mai 2012

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Ersatzrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiberin Michèle Babst.

 

 

 

In Sachen

 

 

Stadt E, vertreten durch den Stadtrat,
dieser vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

I.     B,

Beschwerdegegner
(VB.2011.00052)

und Mitbeteiligter
(VB.2011.00782),

 

II.   Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner
(VB.2011.00782),

 

 

betreffend Quartierplan,

hat sich ergeben:

I.  

Am 19. April 2010 setzte der Stadtrat E den Quartierplan C fest.

II.  

Auf Rekurs von B hob das Baurekursgericht (damals noch Baurekurskommission) den Quartierplan am 25. November 2010 wegen mangelhafter verkehrsmässiger Erschliessung durch einen Teil der D-Strasse teilweise auf und lud den Stadtrat E ein, den Plan diesbezüglich zu überarbeiten. Zudem verpflichtete es die Stadt E zur Zahlung der Hälfte der Verfahrenskosten zulasten der Quartierplanrechnung.

III.  

A. Die Stadt E verlangte mit Beschwerde vom 18. Januar 2011 die Aufhebung des Entscheids des Baurekursgerichts und die vollumfängliche Auferlegung der Rekurskosten auf B (Verfahren VB.2011.00052). In verfahrensmässiger Hinsicht beantragte sie einen Augenschein. Schliesslich ersuchte sie um Zusprechung einer Parteientschädigung für Rekurs- und Beschwerdeverfahren zugunsten der Quartierplanrechnung.

B. Auf Einladung des Abteilungspräsidenten vom 25. Januar 2011 genehmigte der Regierungsrat am 2. November 2011 den Quartierplan. Dem Entscheid des Baurekursgerichts folgend verweigerte er die Genehmigung jedoch teilweise aufgrund einer aus seiner Sicht mangelhaften verkehrsmässigen Erschliessung durch einen Teil der D-Strasse.

Mit Beschwerde vom 6. Dezember 2011 beantragte die Stadt E, den Regierungsrat zu verpflichten, die Genehmigung für die Erschliessung der D-Strasse zu erteilen, eventualiter nach Anhörung der Stadt neu zu entscheiden (Verfahren VB.2011.00782). Mit Präsidialverfügung vom 13. Dezember 2011 wurde dieses Beschwerdeverfahren mit dem bereits erwähnten, das Urteil des Baurekursgerichts betreffenden Verfahren vereinigt.

C. Mit Vernehmlassung vom 5. Januar 2012 beantragte das Baurekursgericht die Abweisung der Beschwerde. B verzichtete mit Schreiben vom 17. Januar 2012 auf eine Beschwerdeantwort. Mit Eingabe vom 17. Februar 2012 beantragte die Baudirektion Zürich die Abweisung der Beschwerde und verwies zur Begründung auf einen Mitbericht des Amts für Raumentwicklung.

Mit Eingabe vom 5. März 2012 nahm die Stadt E zu den Vernehmlassungen des Baurekursgerichts und der Baudirektion Stellung. Die Baudirektion teilte dem Verwaltungsgericht am 16. März 2012 mit, dass sie auf eine Vernehmlassung verzichte.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG).

1.2 Es fragt sich zunächst, wie der Rückweisungsentscheid des Baurekursgerichts zu qualifizieren ist, da Zwischenentscheide nur unter besonderen Voraussetzungen angefochten werden können.

Gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG sind Entscheide anfechtbar, die das Verfahren abschliessen. Ein Rückweisungsentscheid gilt demgegenüber grundsätzlich als Zwischenentscheid, der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden kann (BGE 133 V 477 E. 4.2). Eine Beschwerde ist danach zulässig, wenn der Zwischenentscheid einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Verbleibt jedoch der unteren Instanz, an die die Sache zurückgewiesen wurde, kein Entscheidungsspielraum und dient die Rückweisung nur noch der Umsetzung des von der oberen Instanz Angeordneten, handelt es sich um einen Endentscheid (BGE 135 V 141 E. 1.1; 134 II 124 E. 1.3).

Das Baurekursgericht hob den Festsetzungsbeschluss teilweise auf und lud die Beschwerdeführerin ein, den Quartierplan im Sinn der Erwägungen zu überarbeiten und neu festzusetzen. Konkret beanstandete das Baurekursgericht die Erschliessung der bei vollständiger Nutzung bis zu 48 Liegenschaften im Bereich des nördlichen Abschnitts der D-Strasse, weshalb diese entsprechend den Zugangsnormalien auf eine Breite von mindestens 6,8 m (Fahrbahn 4,5 bis 5,0 m; Bankett 0,3 m; Trottoir 2,0−2,5 m) auszubauen sei. Wie dieser Ausbau im Detail zu erfolgen habe, beispielsweise auf welcher Seite der D-Strasse das Trottoir zu erstellen sei, geht daraus nicht hervor. Demnach verblieb der Beschwerdeführerin bei der Planung ein Entscheidungsspielraum, der über die blosse Umsetzung des von der oberen Instanz Angeordneten weit hinausgeht. Die Umsetzung eines solchen Strassenprojekts im Rahmen eines Quartierplanverfahrens müsste unter Einbezug der betroffenen Quartierplangenossen erfolgen und würde angesichts der bis zu 48 zu erschliessenden Wohneinheiten nur mit erheblichem Aufwand vollzogen werden können. Die Gutheissung der Beschwerde würde damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten vermeiden helfen. Zudem besteht ein nicht wiedergutzumachender Nachteil vorliegend darin, dass die Beschwerdeführerin durch den Rückweisungsentscheid gezwungen ist, entgegen ihrer Auffassung eine neue Anordnung zu erlassen, um alsdann ihren eigenen Entscheid anzufechten (vgl. auch BGE 133 II 409 E. 1.2 S. 412). Somit handelt es sich beim angefochtenen Entscheid um einen anfechtbaren Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 Abs. 1 BGG. Folglich ist die Anfechtung des Urteils des Baurekursgerichts vor Verwaltungsgericht zulässig.

1.3 Aufgrund von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG sind Gemeinden zur Beschwerde berechtigt, wenn sie eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie geltend machen können. Dies ist nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts in Quartierplanverfahren sowohl in Bezug auf entsprechende Entscheide des Baurekursgerichts als auch auf Genehmigungsentscheide von Baudirektion und Regierungsrat grundsätzlich der Fall (VGr, 24. Oktober 2002, VB.2001.00313, E. 1b). Geht es um die Auslegung kantonalen Rechts, sind die Gemeinden dann zur Beschwerde legitimiert, wenn sie in gleichsam treuhänderischer Funktion den in den Verhandlungen der Grundeigentümer herbeigeführten Interessenausgleich verteidigen (RB 1991 Nr. 7; VGr, 2. Dezember 2004, VB.2004.00423, E. 1.2.1). Letzteres ist vorliegend der Fall. Zwar geht es im angefochtenen Entscheid der Baurekurskommission auch um die Anwendung der Zugangsnormalien, bei deren Auslegung den Gemeinden an sich keine qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit zukommt. Die Beschwerdeführerin begründet ihre Legitimation indessen damit, dass sich die Umsetzung der vom Baurekursgericht erwogenen Änderungen auf die Gestaltung des Quartierplans als Ganzes auswirken würde. Damit macht die Beschwerdeführerin in zureichender Weise geltend, dass ihre Autonomie berührt ist, womit sie nicht nur darauf gestützte, sondern auch damit zusammenhängende verfahrensrechtliche Rügen erheben kann.

1.4 Da die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.

2.  

Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung eines Augenscheins durch das Verwaltungsgericht. Ein solcher wäre geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar wären und anzunehmen wäre, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 42). Dies ist beim vorliegenden Aktenstand, insbesondere angesichts des vorinstanzlichen Augenscheinprotokolls inklusive Fotos, nicht anzunehmen. Ein Augenschein erübrigt sich daher.

3.  

Die Beschwerdeführerin macht als Erstes geltend, dass die Vorinstanz zu Unrecht auf den vom privaten Beschwerdegegner erhobenen Rekurs eingetreten sei.

3.1 Der private Beschwerdegegner machte in seiner Rekursschrift unter anderem Folgendes geltend:

„4.   Die Abschnittstrennung löst den Verkehrsfluss[,] nicht aber die Sicherheit von Velofahrern und Fussgängern.

       Rekurs und Begründung 1993/94 durch Ihre Behörde.“

 

Die Vorinstanz schloss aus dem Rekurs, dass der private Beschwerdegegner die Erschliessung durch die D-Strasse beanstande und Massnahmen zur Gewährleistung eines Fussgängerschutzes verlange. Die Beschwerdeführerin vertritt demgegenüber wie bereits im Rekursverfahren den Standpunkt, dass Antrag und Begründung mangelhaft waren. Die Vorinstanz habe aus den zitierten Ausführungen zu Unrecht einen Antrag auf Bau eines Trottoirs abgeleitet.

3.2 Gemäss § 23 Abs. 1 Satz 1 VRG muss die Rekursschrift einen Antrag und eine Begründung enthalten. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zur in der Sache gleich formulierten Vorschrift von § 54 Abs. 1 VRG müssen Anträge in Laienbeschwerden nicht zwingend als förmliche Begehren gekennzeichnet sein (VGr, 28. Februar 2012, AN.2011.00004, E. 2.1). Es genügt vielmehr, wenn sie sich eindeutig und klar aus der Begründung ergeben. Diese Rechtsprechung gilt grundsätzlich auch für Rekursverfahren. Dementsprechend gesteht das Verwaltungsgericht den Rekursinstanzen bei der Prüfung, ob ein genügender Antrag und eine zureichende Begründung vorliegen, einen gewissen Beurteilungsspielraum zu. Dieser äussert sich vor allem darin, dass Rekursinstanzen an Eingaben von Laien weniger strenge Anforderungen stellen dürfen als an diejenigen von Rechtsanwälten (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 23 N. 16). Der Rekursschrift muss sich aber immerhin entnehmen lassen, dass der Rekurrent die Änderung einer bestimmten, ihn betreffenden und mittels Anordnung geschaffenen Rechtslage anstrebt (VGr, 5. Oktober 2005, VB.2005.00191, E. 2.1; vgl. BGE 112 Ib 634 E. 2b S. 636).

3.3 Der private Beschwerdegegner hielt die Begründung seines Rekurses äusserst knapp. Immerhin ergibt sich aus seiner Eingabe klar, dass es ihm um die Verkehrssicherheit der D-Strasse ging. Ebenso geht aus der Begründung hervor, dass der Beschwerdegegner Massnahmen im Auge hatte, um die Sicherheit von Fahrradfahrern und Fussgängern (besser) zu gewährleisten. Eine mögliche Massnahme zur Gewährleistung der Sicherheit dieser Verkehrsteilnehmer ist die Erstellung eines Trottoirs. Da an die Begründung von Laienbeschwerden keine strengen Anforderungen gestellt werden dürfen, musste der private Beschwerdegegner die Breite der Strasse oder eines Trottoirs nicht explizit erwähnen. Es reichte insoweit aus, dass er in seinem Rekurs auf ein früheres Verfahren vor Baurekurskommission verwies. In diesem Verfahren ging es um die Bewilligung eines Vorhabens, in dem der heutige private Beschwerdegegner Bauherr war. Seine Nachbarn rügten die aus ihrer Sicht ungenügende Breite der damals durchgängig befahrbaren D-Strasse. Die Baurekurskommission hielt in ihrem damaligen Entscheid aus dem Jahr 1995 die Erschliessung für ungenügend, weshalb sie die Rekurse der Nachbarn guthiess. Aus der Begründung des privaten Beschwerdegegners und seinerzeitigen Rekurrenten ergibt sich damit mittelbar, dass die Sicherheit der Verkehrsteilnehmer durch eine Verbreiterung der Strasse erreicht werden könnte. Letzteres ergibt sich auch daraus, dass der private Beschwerdegegner an der zweiten Grundeigentümerversammlung anregte, die D-Strasse zu verbreitern, falls der Schutz der Fussgänger nicht durch Markierungen erreicht werden könnte.

Nach dem Gesagten war es nicht rechtsverletzend, wenn die Vorinstanz prüfte, ob die D-Strasse durchwegs den Zugangsnormalien entspricht. Die Rüge, die Vor-instanz habe das vom Beschwerdegegner Vorgebrachte überinterpretiert, erweist sich demnach als nicht stichhaltig.

4.  

Die Beschwerdeführerin rügt weiter, dass sie von der vorinstanzlichen Begründung überrascht worden sei. Indem die Vorinstanz dem Antrag des Beschwerdegegners eine Bedeutung beigemessen habe, mit der sie nicht rechnen musste, habe das Baurekursgericht ihren Gehörsanspruch verletzt.

4.1 Der Gehörsanspruch in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV) umfasst das Recht, sich in Verfahren der Rechtsanwendung zu allen wesentlichen Punkten vorgängig zu äussern. Es besteht jedoch kein Anspruch, sich zur rechtlichen Würdigung der durch die Parteien in den Prozess eingebrachten Tatsachen vorgängig zu äussern (BGE 130 III 35 E. 5 S. 39). Insbesondere müssen die Behörden ihre Begründung den Parteien nicht vorgängig zur Stellungnahme unterbreiten (BGE 132 II 257 E. 4.2 S. 267). Auf die rechtliche Würdigung bezieht sich der Gehörsanspruch nur insoweit, als die Behörde den Entscheid auf juristische Argumente abstützen will, die im vorangehenden Verfahren weder erwähnt noch von einer der beteiligten Parteien geltend gemacht wurden und mit deren Heranziehung sie auch nicht rechnen musste (BGE 116 V 182 E. 1a S. 185). Letzteres kann insbesondere dann der Fall sein, wenn die Behörde aufgrund unbestimmt gehaltener Normen oder eines besonders grossen Ermessensspielraums einen Entscheid fällt, der für den Betroffenen von grosser Tragweite ist (BGE 127 V 431 E. 2b/cc am Ende). Ein Anspruch auf vorgängige Äusserung bzw. Orientierung im Rahmen der Rechtsanwendung kann sich sodann aus anderen Umständen ergeben (vgl. Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 862 f., mit Hinweisen).

4.2 Im vorliegenden Fall ist zu berücksichtigen, dass der Antrag des heutigen privaten Beschwerdegegners in Bezug auf die Verkehrssicherheit relativ allgemein gehalten war. Der Beschwerdegegner sprach sich zwar an der zweiten Grundeigentümerversammlung für eine Verbreiterung der D-Strasse aus, falls der Fussgängerschutz nicht durch eine Markierung erreicht werden kann. Daraus konnte die Beschwerdeführerin jedoch nicht ableiten, dass die Vorinstanz die Breite der D-Strasse und insbesondere den Bau eines Trottoirs in deren nördlichem Abschnitt zum Gegenstand ihres Entscheids machen würde. Auch aus der Ankündigung, dass anschliessend an den Augenschein die Anzahl der Wohneinheiten erhoben würde, konnte die Beschwerdeführerin solches nicht erahnen.

Bei Laienbeschwerden verfügt die Vorinstanz, wie bereits dargelegt, über einen gewissen Beurteilungsspielraum, der es ihr erlaubt, Anträge und Begründung relativ grosszügig auszulegen. Diesem Spielraum stehen jedoch ähnlich wie bei der Anwendung offener und unbestimmter Gesetzesbestimmungen oder einer zulässigen Motivsubstitution verfahrensrechtliche Ansprüche der übrigen Prozessparteien gegenüber. Letztere stellen sicher, dass die Parteien von der Auslegung der gestellten Anträge nicht völlig überrascht werden. Sie sind insofern als prozessuale Kompensation des Spielraums zu verstehen, der Rekursinstanzen bei der Beurteilung von Laieneingaben zukommt. Misst die Rechtsmittelbehörde solchen Eingaben einen Inhalt zu, der sich für die übrigen Prozessparteien nicht ohne Weiteres erschliesst, muss sie Letztere vor ihrem Entscheid anhören. Nur so ist es den übrigen Verfahrensbeteiligten möglich, ihren Anspruch auf Stellungnahme zu den Rekursanträgen und deren Auslegung durch die entscheidende Instanz zureichend wahrzunehmen. Indem es die Vorinstanz unterliess, die Beschwerdeführerin über ihre Auslegung des erwähnten Antrags zu unterrichten und dazu Stellung nehmen zu lassen, verletzte sie deren Gehörsanspruch.

4.3 Eine Gehörsverletzung führt nicht unter allen Umständen zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Die Rechtsprechung lässt vielmehr die sogenannte Heilung der Verletzung zu, wenn Letztere nicht besonders schwer wiegt und die unterlassene Gehörsgewährung in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, das eine Prüfung im gleichen Umfang wie durch die Vorinstanz gestattet (BGE 133 I 201 E. 2.2; VGr, 29. Juni 2011, VB.2011.00066, E. 2.2.3, je mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Dies gilt vor allem dann und selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung, wenn eine Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs lediglich einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde.

4.4 Im vorliegenden Fall wiegt die unterlassene Anhörung der heutigen Beschwerdeführerin schwer. Indem sie von der Vorinstanz nicht über den voraussichtlichen Gegenstand des Prozesses informiert wurde, hatte sie auch keine Möglichkeit, im Rekursverfahren ihre Sicht der Dinge darzulegen. Eine Rückweisung an die Vorinstanz bedeutet vorliegend keinen formalistischen Leerlauf. Durch die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids wird vielmehr sichergestellt, dass sich die heutige Beschwerdeführerin umfassend mit dem von der Vorinstanz dem Rekursantrag beigemessenen Gehalt auseinandersetzen und dagegen Einwände erheben kann. Nach dem Gesagten ist der Entscheid des Baurekursgerichts aufzuheben und das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dabei wird sie insbesondere den Rückzug des Rekurses zu beurteilen und das Verfahren konsequenterweise als dadurch erledigt abzuschreiben zu haben.

5.  

Der Regierungsrat verweigerte mit Entscheid vom 2. November 2011 die Genehmigung des Quartierplans in Bezug auf die verkehrsmässige Erschliessung des nördlichen Teils der D-Strasse. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die instruierende Baudirektion sie vor ihrem Antrag an den Regierungsrat nicht angehört habe, weshalb der Genehmigungsentscheid wegen Gehörsverweigerung aufzuheben sei.

5.1 Aufgrund von Art. 26 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) in Verbindung mit § 159 und § 2 lit. b des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) müssen Quartierpläne durch die Baudirektion genehmigt werden. Ergibt sich im Bewilligungsverfahren, dass die Genehmigung nicht oder nur mit Vorbehalten erteilt werden kann, ist dafür der Regierungsrat zuständig (§ 2 lit. a PBG). Die Gemeinde bzw. der Gemeinderat ist in diesem Verfahren Verfahrensbeteiligte(r), da Letzterer für die Festsetzung des Quartierplans zuständig ist (vgl. § 158 Abs. 1 PBG). Als Verfahrensbeteiligte kann sich die Gemeinde folglich auch auf den Gehörsanspruch in Art. 29 Abs. 2 BV berufen (VGr, 9. Februar 2001, VB.2000.00365, E. 3a). Dieser ist unabhängig davon zu beachten, ob gegen den Quartierplan rekurriert wurde oder nicht. Die beiden Fälle unterscheiden sich nur insofern, als im ersteren die Baudirektion durch das Verwaltungsgericht zur Einleitung des Genehmigungsverfahren eingeladen (vgl. § 329 Abs. 4 PBG), im letzteren Fall dagegen die Baudirektion durch die Gemeinde auf die Rechtskraft des Festsetzungsbeschlusses aufmerksam gemacht wird (vgl. § 159 Abs. 1 PBG). Von diesen unterschiedlichen Anlässen für die Einleitung des Verfahrens abgesehen, untersteht dieses denselben materiell- und verfahrensrechtlichen Grundsätzen.

5.2 Aufgrund des verfassungsrechtlichen Gehörsanspruchs sind die Beteiligten vorgängig stets dann anzuhören, wenn eine Änderung bzw. Nichtgenehmigung des Quartierplans ins Auge gefasst wird (so bezüglich der verweigerten Genehmigung kommunaler Zonenpläne BGE 106 Ia 76 E. 3 S. 80 = Pra 69/1980 Nr. 287). Eine Anhörung ist insbesondere dann erforderlich, wenn die Verweigerung der Genehmigung den neu zu treffenden Quartierplan so präjudiziert, dass bei dessen Erlass kein Entscheidungsspielraum verbleibt (vgl. Entscheid des Obergerichts Schaffhausen vom 15. Dezember 1989, in: Amtsbericht des Obergerichts 1989, S. 154 ff.; Alexander Ruch, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.], Kommentar zum RPG, Zürich etc. 2010, Art. 26 N. 16 am Ende).

Eine Anhörung kann nach der Rechtsprechung unterbleiben, wenn die Betroffenen bereits in einem vorangehenden Verfahren Gelegenheit hatten, ihre Einwände gegen die beabsichtigte planungsrechtliche Festlegung vorzubringen (BGE 104 Ia 65 E. 2b S. 68). So können Gemeinden im informellen Vorprüfungsverfahren, das bei Quartierplänen dem eigentlichen Genehmigungsverfahren vorausgeht, von der Baudirektion auf Gründe hingewiesen werden, die einer Genehmigung im Weg stehen können. Auf diese Weise erhalten die kommunalen Behörden Gelegenheit, ihre Entscheide zusätzlich zu begründen, wenn sie daran festhalten wollen, obwohl ihnen die Verweigerung der Genehmigung in Aussicht gestellt wird. Verweigert der Regierungsrat aus einem solchen, bereits im informellen Vorprüfungsverfahren präzisierten Grund die Genehmigung, braucht er die Gemeinde vorgängig nicht mehr dazu anzuhören (VGr, 9. Februar 2001, VB.2000.00365, E. 3a am Ende, auch zum Folgenden). Kommen die Behörden im eigentlichen Genehmigungsverfahren jedoch auf andere bzw. zusätzliche Gründe, die einer Genehmigung im Weg stehen, müssen sie die Betroffenen vorgängig dazu anhören, da sich diese aufgrund der Stellungnahmen aus dem Vorprüfungsverfahren noch nicht dazu äussern konnten.

5.3 Im vorliegenden Fall regte die Baudirektion im Rahmen der ersten Vorprüfung Massnahmen zum Schutz der Fussgänger sowie Verkehrsberuhigungsmassnahmen an. Im Rahmen der zweiten Vorprüfung erachtete die Direktion an einzelnen unübersichtlichen Stellen zusätzliche Massnahmen wie z. B. örtliche Einengungen oder überfahrbare Gehwegflächen für notwendig. Eine Verbreiterung der Strasse wurde dagegen weder angeregt noch sonst wie thematisiert. Ebenso wenig stellte die Baudirektion der Beschwerdeführerin in Aussicht, dass dem Quartierplan die Genehmigung verwehrt wird, falls die D-Strasse nicht verbreitert wird. Demgemäss hatte die Beschwerdeführerin auch keine Gelegenheit, sich bei der Planfestlegung mit den entsprechenden Einwänden auseinanderzusetzen und diesen bei der Begründung ihres Beschlusses besonders Rechnung zu tragen. Der Regierungsrat durfte demzufolge nicht darauf verzichten, die Beschwerdeführerin vor seinem Entscheid zu den Gründen für die beabsichtigte Genehmigungsverweigerung anzuhören. Daran ändert nichts, dass er das Genehmigungsverfahren erst auf Aufforderung des Verwaltungsgerichts und damit nach Vorliegen des Entscheids des Baurekursgerichts einleitete. Die Beschwerdeführerin musste nicht davon ausgehen, dass der Beschwerdegegner automatisch der Argumentation des Baurekursgerichts folgen würde, da sich die beiden Verfahren im Kanton Zürich sowohl bezüglich ihres Charakters als auch ihrer Zielsetzung unterscheiden. Während das Genehmigungsverfahren aufsichtsrechtlichen Charakter hat und damit Bestandteil der Nutzungsplanung selbst ist, stellt das gerichtliche Rechtsmittelverfahren den Rechtsschutz der Betroffenen sicher. Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass die Baudirektion den Bau eines Trottoirs im ersten Vorprüfungsverfahren ausdrücklich verwarf, da dieser aus ihrer Sicht den Strassencharakter zu stark beeinträchtigen würde und überdies zu aufwendig wäre. Genau den Bau eines solchen Trottoirs hat das Baurekursgericht in seinem Entscheid aber verlangt. Damit durfte der Beschwerdegegner nicht davon ausgehen, dass die Beschwerdeführerin den Entscheid des Baurekursgerichts von sich aus im Genehmigungsverfahren thematisieren würde. Indem der Beschwerdegegner eine vorgängige Anhörung unterliess, verletzte er demzufolge den Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin.

5.4 Die Verletzung des Gehörsanspruchs wiegt im vorliegenden Fall schwer, da die Beschwerdeführerin vom Entscheid des Beschwerdegegners vollkommen überrascht wurde. Eine Heilung der Gehörsverletzung wäre demzufolge nur dann möglich, wenn die Aufhebung des angefochtenen Entscheids einen formalistischen Leerlauf bedeuten bzw. zu einer unnötigen Verfahrensverzögerung führen würde (vorn E. 4.3). Dies ist hier jedoch nicht der Fall. Vorliegend bleibt zunächst die Abschreibung des Rekursverfahrens durch das Baurekursgericht abzuwarten, sodass sich die Baudirektion bzw. der Regierungsrat in Anbetracht dieses Ergebnisses noch zur Genehmigung des strittigen Teils der D-Strasse äussern kann. Der Entscheid des Regierungsrats ist damit insoweit aufzuheben, als damit die Genehmigung des Quartierplans verweigert wird.

6.  

6.1 Zusammenfassend dringt die Beschwerdeführerin mit ihren Anträgen auf teilweise Aufhebung des Urteils des Baurekursgerichts als auch des Entscheids des Regierungsrats durch. Die Entscheide sind demgemäss im angefochtenen Umfang aufzuheben und das Verfahren ist an das Baurekursgericht zurückzuweisen.

6.2 Dem Prozessausgang entsprechend sind die Kosten des Verfahrens vor Baurekursgericht neu zu verlegen. Da die Beschwerdeführerin keine Gelegenheit hatte, zu der Auslegung der Anträge durch die Vorinstanz Stellung zu beziehen, dürfen ihr für das Rekursverfahren auch keine Kosten auferlegt werden. Während der private Beschwerdegegner zu Recht für kostenpflichtig erklärt wurde, ist nun die andere Hälfte der Rekurskosten neu auf die Kasse des Baurekursgerichts zu nehmen.

6.3 Gemäss § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG sind die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei aufzuerlegen. Daneben können die Kosten nach Satz 2 der Vorschrift auch nach dem Verursacherprinzip auferlegt werden. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts kann auch eine Vorinstanz für kostenpflichtig erklärt werden, wenn die Aufhebung ihres Entscheids allein auf Verfahrensfehler zurückging (VGr, 11. Januar 2006, VB.2005.00357, E. 4.2; 11. Juli 2005, VB.2005.00001, E. 4.2; 19. Mai 2004, VB.2004.00015, E. 3.2; 11. Februar 2004, VB.2003.00400, E. 4; vgl. auch VGr, 16. Juli 2008, VB.2008.00133, E. 2).

Im vorliegenden Fall wurde der Entscheid des Baurekursgerichts aufgehoben, da dieses der Beschwerdeführerin keine Gelegenheit gab, zur Auslegung der Anträge des privaten Beschwerdegegners und seinerzeitigen Rekurrenten Stellung zu beziehen. Der Entscheid des Regierungsrats musste deshalb aufgehoben werden, da dieser der Beschwerdeführerin keine Gelegenheit gab, sich vorgängig zu äussern. Es wäre nach dem Gesagten unbillig, die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens vollumfänglich dem privaten Beschwerdegegner aufzuerlegen. Bei der Verlegung der Kosten ist andererseits zu berücksichtigen, dass der private Beschwerdegegner das vorliegende Verfahren durch die rudimentäre Fassung seiner Anträge im Rekursverfahren mitverursacht hat. Es rechtfertigt sich deshalb, die Gerichtskosten je zu einem Drittel dem privaten Beschwerdegegner, dem Baurekursgericht und dem Regierungsrat aufzuerlegen.

6.4 Gemäss der soeben zitierten Rechtsprechung können Vorinstanzen zur Leistung einer Parteientschädigung an den obsiegenden Beschwerdeführer verpflichtet werden, wenn die Aufhebung ihrer Entscheide allein auf Verfahrensfehler zurückgeht (VGr, 2. Juni 2005, VB.2005.00137, E. 3.2; 11. Juli 2005, VB.2005.00001, E. 4.3; 11. Februar 2004, VB.2003.00400, E. 4; RB 1989 Nr. 4). Das Baurekursgericht und der Regierungsrat sind demgemäss zur Leistung einer Entschädigung an die Beschwerdeführerin zugunsten der Quartierplanrechnung zu verpflichten.

7.  

Der vorliegende Entscheid stellt einen Zwischenentscheid dar. Ein solcher lässt sich unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des BGG weiterziehen (BGE 134 II 137 E. 1.3.2). Zwischenentscheide sind vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerden werden gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer IV Abs. 1 und 2 des Entscheids der Baurekurskommission vom 25. November 2010 werden aufgehoben, und das Verfahren wird im Sinn der Erwägungen an das Baurekursgericht zurückgewiesen.

2.    In teilweiser Änderung von Dispositiv-Ziffer V lit. c des Entscheids der Baurekurskommission vom 25. November 2010 werden die Kosten des Rekursverfahrens Nr. R1L.2010.00046 in der Höhe von Fr. 3'784.- zur Hälfte dem privaten Beschwerdegegner auferlegt und im Übrigen auf die Kasse des Baurekursgerichts genommen.

3.    Dispositiv-Ziffern II und III des Beschlusses des Regierungsrats vom 2. November 2011 werden aufgehoben und die Sache zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen an die Baudirektion zurückgewiesen.

4.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    190.--     Zustellkosten,
Fr. 6'190.--     Total der Kosten.

5.    Die Gerichtskosten werden je zu einem Drittel dem privaten Beschwerdegegner, zulasten der Staatskasse dem Baurekursgericht und wiederum zulasten der Staatskasse dem Regierungsrat auferlegt.

6.    Das Baurekursgericht und der Regierungsrat werden verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Gerichtsverfahren jeweils zulasten der Staatskasse eine Parteientschädigung von je Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen; total Fr. 2'000.-) auszurichten, zahlbar innerhalb von 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

7.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

8.    Mitteilung an…