Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2011.00103

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 24. März 2011

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Markus Heer.  

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde C, vertreten durch die Sozialbehörde,

                                                                                                                      Beschwerdegegnerin,

betreffend Alimentenbevorschussung,

hat sich ergeben:

I.  

Die Vormundschaftsbehörde C leistete A Alimentenbevorschussung für deren Sohn D im Betrag von Fr. 650.- pro Monat. Am 31. August 2010 beschloss die Vormundschaftsbehörde die rückwirkende Einstellung der Alimentenbevorschussung per 31. Dezember 2007. Die bezogene Bevorschussung im Betrag von Fr. 19'500.- (30 Monate à Fr. 650.-) sei der Gemeinde C zurückzuerstatten.

II.  

Dagegen rekurrierte A am 6. Oktober 2010 beim Bezirksrat E. Sie beantragte die Aufhebung des Beschlusses der Vormundschaftsbehörde. Diese sei zudem anzuweisen, die Zahlung der Alimente ab dem 1. Juli 2010 wieder aufzunehmen. Der Bezirksrat E wies den Rekurs am 10. Januar 2011 ab.

III.  

Mit Beschwerde vom 7. Februar 2011 beantragte A dem Verwaltungsgericht die Aufhebung des Rekursentscheids des Bezirksrats E. Die Vormundschaftsbehörde C sei anzuweisen, die Zahlung der Alimente ab dem 1. Juli 2010 wieder aufzunehmen. Die Gebühren des vorliegenden Verfahrens seien auf die Staatskasse zu nehmen. Es sei ihr zudem für die entstandenen Umtriebe im Rekurs- und im Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.

Die Vormundschaftsbehörde C beantragte am 5. November 2010 mit Verweis auf eine Stellungnahme des Amts für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich, Alimentenhilfe der Bezirke F, E, G und H, die Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Mit der Beschwerde ans Verwaltungsgericht können gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder Ermessensunterschreitung sowie die unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts gerügt werden. Hingegen beurteilt das Verwaltungsgericht nicht die Angemessenheit der angefochtenen Anordnung.

2.  

Kommen Eltern ihrer Unterhaltspflicht nicht oder nicht rechtzeitig nach, bevorschusst gemäss § 20 Abs. 1 des Jugendhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (JHG) die Wohngemeinde des Kindes gegen Abtretung der Forderung die im massgeblichen Rechtstitel festgelegten Unterhaltsbeiträge. Die Bevorschussung erfolgt bis zu einem durch Verordnung festgelegten Höchstbetrag unter Berücksichtigung von Einkommen und Vermögen des Kindes sowie des nicht verpflichteten Elternteils (§ 21 Abs. 1 JHG). Kein Anspruch auf Bevorschussung der Unterhaltsbeiträge besteht gemäss § 29 Abs. 1 lit. b der Verordnung zum Jugendhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (JHV) unter anderem dann, wenn der nicht verpflichtete alleinstehende Elternteil ein anrechenbares Einkommen von Fr. 41'600.- pro Jahr zuzüglich Fr. 3'900.- für jedes von ihm unterhaltene Kind (Ziff. 1) oder ein anrechenbares Vermögen von Fr. 130'000.- (Ziff. 2) überschreitet. Als anrechenbares Einkommen des nicht verpflichteten Elternteils im Sinn von § 29 JHV gilt sein nach den Grundsätzen des Steuerrechts errechnetes Reineinkommen. Ist der Elternteil verheiratet oder lebt er in einer eingetragenen Partnerschaft, so wird dabei das steuerrechtliche Reineinkommen der Ehepartnerin oder eingetragenen Partnerin bzw. des Ehepartners oder eingetragenen Partners angerechnet. Nicht zum anrechenbaren Einkommen zählen Kinderunterhaltsbeiträge, Kinderunterhaltsersatzrenten, Bevorschussungen und Kinderzulagen (§ 31 Abs. 2 JHV). Die Bevorschussung kann gemäss § 28 JHV in begründeten Sonderfällen von den Bestimmungen abweichen, namentlich wenn dem Kind zuzumuten ist, seinen Unterhalt voll oder teilweise aus eigenem Erwerb oder Vermögen zu bestreiten (lit. a), in einem Eheschutzverfahren oder in einem Beschluss betreffend vorsorgliche Massnahmen die Anweisung an den Schuldner des Pflichtigen zu Direktzahlungen durchgesetzt werden kann (lit. b), ausserordentliche finanzielle Verhältnisse (z.B. hoher Mietzins, Ausbildungs- und Krankheitskosten, illiquide Vermögenswerte usw.) zu berücksichtigen sind (lit. c) oder die Unterhaltspflicht über das Volljährigkeitsalter hinausgeht (lit. d). Unrechtmässig bezogene Leistungen sind gemäss § 24 Abs. 2 JHG zurückzuerstatten.

3.  

3.1 Der Bezirksrat führte in seinem Rekursentscheid aus, die Beschwerdeführerin habe von ihrer Mutter im Jahr 2008 Unterhaltszahlungen von Fr. 4'500.- pro Monat (insgesamt Fr. 54'000.-) erhalten. Nach eigenen Angaben habe sie ab März 2009 eine Berufstätigkeit aufgenommen, weshalb ihr ab März 2009 monatlich noch Fr. 3'000.- ausgerichtet worden seien (im ganzen Jahr 2009: Fr. 39'000.-). Im Jahr 2010 dürften Fr. 36'000.- eingegangen sein. Diese Zahlungen seien zwar nicht zum steuerbaren Einkommen zu zählen, da aber von ausserordentlichen finanziellen Verhältnissen im Sinn von § 28 Abs. 1 JHV auszugehen sei, seien sie beim massgeblichen Einkommen zu berücksichtigen. Vom Einkommen abzuziehen seien jedoch die Rückzahlungen an das Sozialamt von jährlich Fr. 6'000.-. Damit ergebe sich, dass die Beschwerdeführerin in den Jahren 2008-2010 jeweils die Einkommensgrenze von Fr. 45'500.- überschritten habe.

3.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, bei Berücksichtigung der Zahlungen ihrer Mutter als Einkommen werde § 31 Abs. 2 JHV verletzt, wo festgehalten sei, dass sich das Einkommen des nicht verpflichteten Elternteils nach dem gemäss den Grundsätzen des Steuerrechts ermittelten Reineinkommen richte. Es gehe nicht an, dass einerseits das Einkommen nach den Vorschriften des Steuergesetzes zu ermitteln sei, im konkreten Fall dann jedoch wieder davon abgewichen werde. Die in § 28 Abs. 1 lit. c JHV erwähnten ausserordentlichen finanziellen Verhältnisse würden sich allesamt auf Tatbestände beziehen, die das Budget des Anspruchsberechtigten belasten würden. Die Auflistung von § 28 Abs. 1 JHV enthalte aber keine Hinweise darauf, dass als Sonderfall auch die familiäre Unterstützung des Anspruchsberechtigten gemeint sei. Wenn Unterstützungsleistungen innerhalb einer Familie zum Verlust auf Berechtigung der Alimentenbevorschussung führen würden, würde dieses Institut geradezu ausgehöhlt. Schliesslich sei zu beachten, dass die Unterstützungsleistungen ihrer Mutter nicht einmal zur Deckung des Notbedarfs reichen würden.

3.3 Die Beschwerdegegnerin führt aus, die Zahlungen der Mutter der Beschwerdeführerin seien beim Einkommen anzurechnen. Gemäss § 31 Abs. 2 JHV werde die Einkommensgrenze zwar nach den Grundsätzen des Steuerrechts errechnet. Im gleichen Abschnitt würden aber auch Abweichungen vom Steuerrecht erwähnt, beispielsweise, dass das Reineinkommen eines Ehepartners hinzugerechnet werde oder dass Kinderunterhaltsbeiträge, Kinderunterhaltsersatzrenten, Bevorschussungen und Kinderzulagen nicht zum anrechenbaren Einkommen zählen würden. Damit sei klar, dass bezüglich des anrechenbaren Einkommens die steuerrechtlichen Grundsätze nicht unbesehen übernommen, sondern in der Verordnung eigenständige Regeln aufgestellt würden. Die Auflistung in § 28 JHV sei nicht abschliessend, was der Begriff "namentlich" zeige. Der bevorschussenden Gemeinde komme ein gewisses Ermessen zu. Sollte das Verwaltungsgericht wider Erwarten davon ausgehen, dass eine Anrechnung der Zahlungen nicht gestützt auf § 31 Abs. 2 JHV beim Einkommen vorzunehmen sei, wäre ihr im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens die Möglichkeit gegeben, bei der Bevorschussung von den Bestimmungen der Verordnung zum Jugendhilfegesetz abzuweichen.

4.  

4.1 Als anrechenbares Einkommen des nicht verpflichteten Elternteils gilt gemäss § 31 Abs. 2 JHV sein nach den Grundsätzen des Steuerrechts errechnetes Reineinkommen. Das Reineinkommen wird gemäss § 25 des Steuergesetzes vom 8. Juni 1997 (StG) dadurch ermittelt, dass von den gesamten steuerbaren Einkünften die zu ihrer Erzielung notwendigen Aufwendungen und die allgemeinen Abzüge abgezogen werden. Hingegen ist der Kinderabzug von derzeit Fr. 6'800.- bei der Berechnung des Reineinkommens nicht zu berücksichtigen, da dieser lediglich das steuerbare Einkommen beschlägt (vgl. § 34 Abs. 1 lit. a StG). Letzteres hat der Bezirksrat bei seiner Berechnung übersehen.

Die Beschwerdeführerin erzielte demnach im Jahr 2008 gemäss der Schlussrechnung vom 2. November 2009 ein Reineinkommen von Fr. 22'781.-. Davon sind gemäss § 31 Abs. 2 JHV die Kinderunterhaltsbeiträge im Betrag von Fr. 16'900.- abzuziehen. Für das Jahr 2008 beläuft sich somit das anrechenbare Einkommen auf Fr. 5'881.-. Im Jahr 2009 erzielte die Beschwerdeführerin gemäss der Steuererklärung 2009 ein Reineinkommen von Fr. 29'748.-, wovon wiederum die Kinderunterhaltsbeiträge im Betrag von Fr. 7'800.- abzuziehen sind. Das anrechenbare Einkommen für das Jahr 2009 beträgt demnach Fr. 21'948.-. Im Jahr 2010 erzielte die Beschwerdeführerin gemäss ihren Lohnausweisen ein Einkommen im Betrag von Fr. 35'632.-. Zum Einkommen hinzuzurechnen ist der Eigenmietwert, abzuziehen sind hingegen die Schuldzinsen und die weiteren zulässigen Einkommensabzüge. Da nicht von einer wesentlichen Veränderung der Verhältnisse auszugehen ist, können hierzu die Zahlen gemäss der Steuererklärung 2009 herangezogen werden. Danach ist ein Eigenmietwert von Fr. 11'097.- zum Einkommen hinzuzurechnen, während Abzüge im Betrag von Fr. 22'963.- (inklusive gemeinnützige Zuwendungen in der Höhe von Fr. 300.-) zu berücksichtigen sind. Damit ergibt sich für das Jahr 2010 ein anrechenbares Einkommen im Betrag von Fr. 23'766.-. Das anrechenbare Einkommen gemäss § 31 Abs. 2 JHV lag damit in allen drei Jahren unter der Einkommensschwelle von Fr. 45'500.- (Fr. 41'600.- zuzüglich Fr. 3'900.- für den durch die Beschwerdeführerin unterhaltenen Sohn) gemäss § 29 Abs. 1 lit. b JHV.

4.2 Die Beschwerdeführerin schloss am 29. Juli 2007 mit ihrer Mutter einen Vertrag ab. Danach erhielt sie von ihrer Mutter ab August 2007 Unterstützungsleistungen von monatlich Fr. 4'500.-, wovon die Beschwerdeführerin Fr. 500.- dafür einsetzen musste, die bisher erhaltenen Sozialhilfeleistungen zurückzuerstatten. Die Zahlungen wurden auf zwei Jahre begrenzt. Da die Beschwerdeführerin im März 2009 eine Stelle in einer Kindertagesstätte angetreten hatte, erhielt sie gemäss ihrer eigenen, unbestritten gebliebenen Darstellung ab März 2009 nur noch Fr. 3'000.- pro Monat, dafür wurden die Zahlungen auch nach Ablauf der Vereinbarung weiterhin erbracht. Damit ergeben sich für das Jahr 2008 Unterstützungsleistungen im Betrag von Fr. 54'000.-, für das Jahr 2009 im Betrag von 39'000.- und für das Jahr 2010 im Betrag von Fr. 36'000.-. Von diesen Unterstützungsleistungen sind die Rückzahlungen an die Sozialhilfe von jeweils Fr. 6'000.- pro Jahr abzuziehen. Ginge man mit der Beschwerdegegnerin davon aus, dass die Unterstützungsleistungen beim anrechenbaren Einkommen zu berücksichtigen seien, hätte die Beschwerdeführerin die Einkommensschwelle gemäss § 29 Abs. 1 lit. b JHV in allen drei Jahren überschritten.

4.3 § 31 Abs. 2 JHV regelt unmissverständlich, wie sich das anrechenbare Einkommen des nicht verpflichteten Elternteils berechnet. Danach ist grundsätzlich vom steuerrechtlichen Reineinkommen auszugehen. Abweichungen sind lediglich insofern vorgesehen, als das steuerrechtliche Reineinkommen des Ehepartners oder des eingetragenen Partners zwingend angerechnet wird und Kinderunterhaltsbeiträge, Kinderunterhaltsersatzrenten, Bevorschussungen und Kinderzulagen nicht zum anrechenbaren Einkommen zählen. Hingegen lässt § 31 Abs. 2 JHV entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin keinen Raum dafür, auch nicht zum Reineinkommen zählende Unterstützungsleistungen Dritter anzurechnen.

§ 28 Abs. 1 JHV sieht aber vor, dass in begründeten Sonderfällen von den Bestimmungen der Verordnung abgewichen werden darf. Ob ein derartiger Sonderfall vorliegt, ist dabei entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin eine Rechts-, nicht eine Ermessensfrage. Dem pflichtgemässen Ermessen der Behörde ist hingegen anheimgestellt, welche Folgen sie aus dem Vorliegen eines Sonderfalls zieht (vgl. zum vergleichbaren Fall der Ausnahmebewilligung Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 2546).

Ein begründeter Sonderfall liegt nur dann vor, wenn sich ein Abstellen auf die Regelungen der Verordnung als geradezu stossend erweisen würde. § 28 Abs. 1 JHV listet verschiedene Tatbestände auf, die als begründeter Sonderfall gelten können. Unterstützungsleistungen von Verwandten gehören nicht dazu, insbesondere fallen sie auch nicht unter die "ausserordentlichen finanziellen Verhältnisse" gemäss lit. c, da dort lediglich Tatbestände erwähnt werden, die zugunsten der Ansprecher eine Bevorschussung trotz Überschreitung der Einkommens- oder Vermögensschwellenwerte erlauben. Da es sich aber um eine nicht abschliessende Auflistung handelt, ist es nicht ausgeschlossen, auch Unterstützungsleistungen als Sonderfall zu betrachten.

Bei der Frage, ob Unterstützungsleistungen von Verwandten als begründeter Sonderfall im Sinn von § 28 Abs. 1 JHV gelten können, ist zunächst zu berücksichtigen, dass sich der Ursprung der Alimentenbevorschussung in Art. 290 des Zivilgesetzbuchs (ZGB) findet, wonach die Kantone verpflichtet sind, einem Elternteil bei der Vollstreckung des Unterhaltsanspruchs in geeigneter Weise und unentgeltlich zu helfen, wenn der andere Elternteil die Unterhaltspflicht nicht erfüllt. Die Alimentenbevorschussung ist daher als Inkassohilfe zu verstehen. Folgerichtig setzt sie denn auch voraus, dass die Forderung gegen den Unterhaltsverpflichteten an die Behörde abgetreten wird (§ 20 Abs. 1 JHG). Hingegen ist sie keine Sozialhilfeleistung im Sinn des Sozialhilferechts (so ausdrücklich Art. 3 Abs. 5 des Gesetzes des Kantons Bern über die Inkassohilfe und Bevorschussung Unterhaltsbeiträgen, [InkassohilfeG BE], BGS 213.22). So gilt bei der Alimentenbevorschussung im Gegensatz zum Sozialhilferecht der Grundsatz der strikten Subsidiarität nicht, wonach neben den eigenen Mitteln zwingend auch Leistungen Dritter und sozialer Institutionen zu berücksichtigen sind (vgl. § 2 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981). Sodann ist darauf hinzuweisen, dass verschiedene Kantone das Einkommen des Elternteils bei der Alimentenbevorschussung überhaupt nicht berücksichtigen (vgl. InkassohilfeG BE oder im Kanton Tessin das Regolamento concernente l'anticipo e l'incasso degli alimenti per i figli minorenni vom 18. Mai 1988, RL 6.4.11.2).

Daraus ergibt sich, dass es keineswegs zwingend ist, Unterstützungsleistungen Dritter abweichend von der gesetzlichen Regelung gemäss § 31 Abs. 2 JHV generell als anrechenbares Einkommen zu berücksichtigen. Wenn überhaupt, dürfte ein begründeter Sonderfall im Sinn von § 28 Abs. 1 JHV nur dann vorliegen, wenn die Unterstützungsleistungen derart hoch sind, dass eine Alimentenbevorschussung geradezu als stossend empfunden werden könnte. Solche Verhältnisse liegen bei der Beschwerdeführerin jedoch offensichtlich nicht vor. Würde man die Unterstützungsleistungen ihrer Mutter (abzüglich der Rückzahlung der Sozialhilfe von Fr. 6'000.- pro Jahr) berücksichtigen, läge ihr Einkommen nämlich lediglich zwischen Fr. 8'381.- (Jahr 2008) und Fr. 9'448.- (Jahr 2009) über dem Schwellenwert. Damit erweisen sich die Einstellung der Alimentenbevorschussung und die Rückforderung der bereits bezogenen Bevorschussung im Betrag von Fr. 19'500.- als nicht rechtmässig.

Demgemäss ist die Beschwerde gutzuheissen. Der Rekursentscheid des Bezirksrats E vom 10. Januar 2011 und der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 31. August 2010 sind aufzuheben.

5.  

Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Sie ist überdies dazu zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Rekursentscheid des Bezirksrats E vom 10. Januar 2011 und der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 31. August 2010 werden aufgehoben.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 2'600.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6400 Luzern, einzureichen.

6.    Mitteilung an…