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VB.2011.00377
Urteil
der 1. Kammer
vom 29. Juni 2011
Mitwirkend: Verwaltungsrichter François Ruckstuhl (Vorsitz), Verwaltungsrichter Robert Wolf, Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Gerichtsschreiber Robert Lauko.
In Sachen
1.1 A,
1.2 B,
beide vertreten durch RA C, Beschwerdeführende,
gegen
1.1 D, 1.2 E, beide vertreten durch RA F,
2. Baukommission Kilchberg, vertreten durch RA G, Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Baubewilligung hat sich ergeben: I. Mit Beschluss vom 14. Dezember 2009 erteilte die Baukommission Kilchberg D und E die baurechtliche Bewilligung für den Um- und Anbau eines Wohnhauses sowie die Erstellung von zwei Aussenabstellplätzen auf dem Grundstück Kat.-Nr. 2588 an der H-Strasse 02 in Kilchberg. II. Den hiergegen von A und B geführten Rekurs wies die Baurekurskommission II mit Entscheid vom 15. Juni 2010 ab, soweit sie den Rekurs nicht als durch Rückzug erledigt abschrieb. III. Mit Entscheid vom 3. November 2010 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich die gegen den Entscheid der Baurekurskommission II erhobene Beschwerde von A und B ab. IV. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 13. Januar 2011 beantragten A und B, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. November 2010 aufzuheben. Das Bundesgericht hiess die Beschwerde mit Urteil vom 1. Juni 2011 gut, hob den angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts auf und wies die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurück. Die Kammer erwägt: 1. Nachdem das Bundesgericht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gutgeheissen hat, ist das Verfahren über die Beschwerde vom 25. August 2010 wieder aufzunehmen. Das Bundesgericht hat laut Disp.-Ziff. 1 seines Urteils vom 1. Juni 2011 den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 3. November 2010 aufgehoben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen. Seine Entscheidgründe sind für das Verwaltungsgericht – wie auch für alle anderen verfahrensbeteiligten Behörden – verbindlich (Ulrich Meyer, Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz [BGG], N. 18 zu Art. 107; René Rhinow et al., Öffentliches Prozessrecht, 2. A., Basel 2010, N. 2043). Zu beurteilen ist der Rekursentscheid gemäss Bundesgerichtsurteil vom 1. Juni 2011 hinsichtlich der strassenmässigen Erschliessung der beiden Abstellplätze unter Berücksichtigung, ob die vollständig eingezäunte Zufahrt verkehrssicher sei. 2. 2.1 Während
die Beschwerdeführenden das 2,5 m breite private "Zufahrtssträsschen"
2.2 Für den Fall, dass das Verwaltungsgericht davon ausgehen sollte, der Zufahrtsweg müsse grundsätzlich entsprechend den Zugangsnormalien ausgebaut werden, ist nach Meinung der privaten Beschwerdegegner eine Abweichung von den betreffenden Anforderungen gemäss § 360 Abs. 3 PBG gerechtfertigt. Die Wegparzelle sei nämlich eben, schnurgerade sowie übersichtlich und der Abschnitt zwischen der H-Strasse und den streitbetroffenen Parkplätzen entgegen der Feststellung der Vorinstanz nur 25 m (statt 50 m) lang. Auch habe der Weg aufgrund der Toleranz seiner Benutzer nie zu irgendwelchen Problemen Anlass gegeben, was dank der zurückhaltenden Autonutzung der privaten Beschwerdegegner weiterhin so bleiben werde. Nachdem auf den benachbarten Parzellen Kat.-Nrn. 06, 07 und 08 nach Inkrafttreten des PBG Parkplätze bewilligt worden seien, sei das vorliegende Bauvorhaben auch aus Gründen der Rechtsgleichheit und der Verhältnismässigkeit bewilligungsfähig. 2.3 § 236 Abs. 1 PBG verlangt unter dem Titel "Erschliessung", dass ein Grundstück für die darauf vorgesehenen Bauten und Anlagen genügend zugänglich sein muss. Hinreichende Zugänglichkeit bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten und Anlagen entsprechende Zufahrt für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und der Benützer (§ 237 Abs. 1 PBG). Zufahrten sollen für jedermann verkehrssicher sein (§ 237 Abs. 2 PBG). Ob eine Zufahrt den in § 237 PBG umschriebenen Kriterien genügt, beurteilt sich nach den Verhältnissen des einzelnen Falls. Der Regierungsrat erlässt über die Anforderungen Normalien (§ 237 Abs. 2 PBG). Diese sind richtunggebend, indem sie zeigen, was Fachleute bei durchschnittlichen örtlichen Verhältnissen für angemessen halten (RB 1984 Nr. 100 = BEZ 1985 Nr. 5, mit Hinweisen). Von diesen technischen Anforderungen, wie sie für den Strassenausbau in den Normalien über die Anforderungen an Zugänge (Zugangsnormalien) vom 9. Dezember 1987 (ZN) und für Ausfahrten im Anhang zur Verkehrssicherheitsverordnung vom 15. Juni 1983 (VSiV) festgehalten sind, können gestützt auf § 360 Abs. 3 PBG aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse Erleichterungen gewährt werden. In § 6 Abs. 2 VSiV und § 11 ZN sind Gründe für solche Abweichungen beispielhaft aufgezählt (VGr, 18. August 2004, BEZ 2004 Nr. 64 = VB.2003.00430, E. 4.2; RB 1988 Nr. 74 = BEZ 1988 Nr. 45). Bei der Gewährung von Erleichterungen kommt den Gemeinden ein von den Rekursinstanzen zu beachtender Ermessensspielraum zu (VGr, 18. August 2004, BEZ 2004 Nr. 64 = VB.2003.00430, E. 4.2; RB 1986 Nr. 13). Diese prüfen, ob die Gemeindebehörde den ihr eingeräumten Ermessensspielraum nicht überschritten hat, das heisst im vorliegenden Zusammenhang insbesondere, ob die bewilligte Erschliessungslösung als verkehrssicher und unter dem Gesichtswinkel der Zweckmässigkeit als vertretbar erscheint. Eine Überprüfung dieser Ermessensausübung steht dem Verwaltungsgericht nicht zu; dieses kann gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a des Verwaltungs- und Rechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) nur bei Rechtsverletzungen eingreifen. 2.4 Die Frage der genügenden Notzufahrt im Sinn von § 3 ZN ist nicht mit den Anforderungen an einen bestehenden Zugang gleichzusetzen (VGr, 9. Februar 2011, VB.2010.00657, E. 7.1; 11. März 2009, VB.2008.00163, E. 2.4). Da Zugänge nicht nur von den Notfalldiensten, sondern auch von anderen Verkehrsteilnehmern benutzt werden, müssen sie für jedermann verkehrssicher sein (§ 237 Abs. 2 PBG) und unabhängig von der Erreichbarkeit des Baugrundstücks für die Notfalldienste den Anforderungen der Zugangsnormalien entsprechen. Ob sich die streitbetroffenen Abstellplätze innerhalb der gemäss Anhang zu den Zugangsnormalien höchstzulässigen Abwicklungsdistanz von 80 m zur H-Strasse befinden, ist demnach unmassgeblich. 2.5 Die zu den streitigen Abstellplätzen führende Wegparzelle Kat.-Nr. 03 ist nach der unbestrittenen Feststellung der Vorinstanz nur 2,5 m breit und verfügt über keine Bankette. Da der Weg vorliegend der Erschliessung von vier Wohneinheiten dient, ist er als Zufahrtsweg im Sinn von § 5 Abs. 1 lit. a ZN zu qualifizieren. Als solcher muss er gemäss Anhang zu den Zugangsnormalien eine Breite von 3 m sowie beidseitige Bankette von je 0,3 m aufweisen. Die Wegparzelle unterschreitet die vorgeschriebene Gesamtbreite von 3,6 m somit um 1,1 m. Infolgedessen ist zu prüfen, ob wichtige Gründe vorliegen, die eine Abweichung von den Zugangsnormalien gemäss § 360 Abs. 3 PBG rechtfertigen. Nach § 11 ZN kommt dies unter anderem bei steilen Hanglagen, Objekten im Interesse des Natur- und Heimatschutzes und bei gemeinschaftlichen Parkierungslösungen in Betracht. Abweichungen von den Zugangsnormalien sind gemäss § 2 Abs. 2 ZN im baurechtlichen Entscheid zu begründen. 2.5.1 In der am 14. Dezember 2009 erteilten Baubewilligung findet sich lediglich der Hinweis, dass die beiden geplanten Parkplätze zur Erfüllung der VSS Norm SNV 640 291a um mindestens 1,0 m vergrössert werden müssten, um eine ungehinderte Ausfahrt zu ermöglichen. Die Unterschreitung der Wegbreite wird darin nicht thematisiert. In ihrer Rekursvernehmlassung bringt die Baubehörde jedoch als Eventualbegründung vor, die Verweigerung der Parkplätze sei aufgrund der übersichtlichen Verhältnisse und des geringen Verkehrs unverhältnismässig. Auch liege es in der Zielsetzung von § 360 Abs. 3 PBG und § 11 ZN, in kleinräumigen Verhältnissen den gewachsenen Strukturen Rechnung zu tragen. 2.5.2 Ein Abgehen von den Zugangsnormalien kommt vorliegend indes nicht in Betracht. Aufgrund der durchschnittlichen Breite eines Personenwagens von 1,8 m (ohne Aussenspiegel) und nach Abzug des beidseitig einzukalkulierenden Bewegungsspielraums von 0,2 m verbleibt nicht mehr genügend Raum für den gemäss Zugangsnormalien bei Zufahrtswegen massgebenden Begegnungsfall mit Fussgängern (vgl. den Minderheitsantrag der Baurekurskommission sowie VSS-Norm SN 640 201). Ein Kreuzen der Verkehrsteilnehmer ist unter diesen Umständen auch deswegen nicht möglich, weil die an den Zugangsweg angrenzenden Grundstücke vollständig eingezäunt sind. Wie die Beschwerdeführenden und die Minderheit der Vorinstanz überdies zu Recht monieren, fällt der durch die beiden Parkplätze ausgelöste Mehrverkehr angesichts der geringen Zahl vorbestehender Abstellplätze relativ stark ins Gewicht. Auf die zurückhaltende Nutzung der Abstellplätze durch die privaten Beschwerdegegner kommt es hierbei nicht an. Der Fussgängerschutz ist somit weder durch die grundsätzlich vorgeschriebenen Bankette noch auf andere Weise gewährleistet (vgl. dazu VGr, 11. März 2009, VB.2008.00163, E. 2.6). Daran ändern auch die Kürze und Übersichtlichkeit des Wegstücks nichts. Selbst in übersichtlichen und kleinräumigen Verhältnissen muss der vorgesehene Begegnungsfall zwischen Personenwagen und Fussgänger grundsätzlich möglich sein. Die Bewilligung der beiden Abstellplätze liegt nicht mehr im pflichtgemässen Ermessen der Baubehörde und verstösst gegen § 237 Abs. 2 PBG, wonach Zufahrten für jedermann verkehrssicher sein müssen. 3. Die privaten Beschwerdegegner machen ferner geltend, eine Verweigerung der beiden Abstellplätze sei unverhältnismässig. 3.1 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit erfordert, dass Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sind. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem Privaten auferlegt werden (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 581 ff.). 3.2 Die Verweigerung der Baubewilligung erfolgt zur Wahrung des in § 237 Abs. 2 PBG festgehaltenen Erfordernisses der Verkehrssicherheit von Zufahrten und liegt damit im öffentlichen Interesse. Mildere Mittel zur Erreichung dieses Ziels sind nicht ersichtlich. Zweck und Eingriffsintensität der Massnahme stehen auch in einem vernünftigen Verhältnis zueinander. In dem zum Schutz von Leib und Leben bestehenden Erfordernis der Verkehrssicherheit liegt nämlich ein gewichtiges öffentliches Interesse, das den Vorrang vor privaten Belangen geniesst. Somit erweist sich die Bauverweigerung nicht als unverhältnismässig. 4. Das öffentliche Interesse an einer verkehrssicheren Erschliessung steht überdies einem allfälligen Anspruch der privaten Beschwerdegegner auf Gleichbehandlung im Unrecht entgegen. Insofern kann dahingestellt bleiben kann, ob die Baubehörde mit der seinerzeitigen Bewilligung der übrigen an die Wegparzelle Kat.-Nr. 03 anstossenden Parkplätze eine eigentliche gesetzeswidrige Praxis begründet hat und diese weiterzuführen gedenkt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 522; vgl. BGE 108 Ia 212 E. 4a). 5. Da sich die Baubewilligung für die beiden Abstellplätze als rechtsverletzend erweist, ist die Beschwerde gutzuheissen. Der Entscheid der Vorinstanz und der Beschluss vom 14. Dezember 2009 sind insoweit aufzuheben. Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdegegner kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Die Gerichtskosten sind damit der Beschwerdegegnerin 1.1 sowie dem Beschwerdegegner 1.2 je zu einem Viertel unter solidarischer Haftung für die Hälfte des Gesamtbetrags und der Beschwerdegegnerin 2 zur Hälfte aufzuerlegen. In Änderung von Disp.-Ziff. II des Rekursentscheids und in Berücksichtigung des teilweisen Rekursrückzugs durch die heutigen Beschwerdeführenden sind die Kosten für das Rekursverfahren neu je zur Hälfte den Beschwerdeführenden und den Beschwerdegegnern aufzuerlegen. Angesichts der Schwierigkeit der sich stellenden Rechtsfragen und des damit verbundenen höheren Rechtsverfolgungsaufwands rechtfertigt es sich, den Beschwerdeführenden für das Verfahren vor der Beschwerdeinstanz eine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Angemessen erscheint eine Parteientschädigung von 1'500.-; diese haben nach § 17 Abs. 3 VRG die privaten Beschwerdegegner zu tragen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsgerichtsgesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17 N. 46 ff.). Für das Rekursverfahren steht beim vorliegenden Verfahrensausgang keiner Seite eine Parteientschädigung zu. Demgemäss erkennt die Kammer: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Rekursentscheid vom 15. Juni 2010 und der Beschluss der Baukommission Kilchberg vom 14. Dezember 2009 werden aufgehoben, soweit sie die Erstellung der beiden Abstellplätze betreffen. 2. Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin 1.1 sowie dem Beschwerdegegner 1.2 zu je ¼ unter solidarischer Haftung für ½ des Gesamtbetrags und der Beschwerdegegnerin 2 zu ½ auferlegt. 4. Die Kosten des Rekursverfahrens werden wie folgt auferlegt: - der Beschwerdeführerin 1.1 und dem Beschwerdeführer 1.2 zu je ¼, unter solidarischer Haftung für ½ des Gesamtbetrags; - der Beschwerdegegnerin 1.1 und dem Beschwerdegegner 1.2 zu je ⅛, unter solidarischer Haftung für ¼ des Gesamtbetrags; - der Beschwerdegegnerin 2 zu ¼. 5. Die private Beschwerdegegnerin 1.1 und der private Beschwerdegegner 1.2 werden hälftig und unter solidarischer Haftung verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils. 6. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen. 7. Mitteilung an…
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