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VB.2011.00589
Urteil
der 1. Kammer
vom 4. April 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Ersatzrichter Christian Mäder, Gerichtsschreiber Markus Lanter.
In Sachen
Beschwerdeführerin,
gegen
C AG, vertreten durch RA D, Beschwerdegegnerin,
und 1. Ausschuss Bau und Infrastruktur
2. Baudirektion Kanton Zürich, Mitbeteiligte,
betreffend Baubewilligung, hat sich ergeben: I. Der Ausschuss Bau und Infrastruktur der Stadt Bülach bewilligte der A AG am 19. Januar 2011 unter Nebenbestimmungen die Erstellung von drei Mehrfamilienhäusern mit insgesamt 29 Wohnungen und einer Tiefgarage für 49 Motorfahrzeuge auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 am E-Weg 02, 03 und 04 in Bülach. Diesen Beschluss eröffnete die Behörde am 25. Januar 2011 zusammen mit der Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 6. Dezember 2010, womit die Zustimmungen bezüglich Lage an einer Staatsstrasse, Einhaltung der Lärm-Belastungsgrenzwerte, arbeitsrechtliche Planbegutachtung und Aussenlärm erteilt worden waren. Im südwestlichen Bereich des langgezogenen Baugrundstücks, der gemäss Bau- und Zonenordnung der Stadt Bülach vom 8. Juli 1996 (mit späteren Änderungen; BZO) in der Wohnzone W 3.0 (ES II) liegt, befindet sich ein Parkplatz; der nordöstliche Bereich ist unbebaut und der Zone WG 3.0A (ES III) zugeschieden. II. Gegen beide Entscheide erhob die C AG Rekurs beim Baurekursgericht. Dieses hiess das Rechtsmittel am 18. August 2011 gut und hob die kommunale Baubewilligung vom 19. Januar 2011 sowie die Verfügung der Baudirektion vom 6. Dezember 2010 auf. III. Mit Beschwerde vom 19. September 2011 liess die A AG dem Verwaltungsgericht beantragen, den Entscheid des Baurekursgerichts vom 18. August 2011 aufzuheben sowie die kommunale Baubewilligung und die Verfügung der Baudirektion wiederherzustellen. Ausserdem verlangte sie eine Parteientschädigung. In seiner Vernehmlassung vom 13. Oktober 2011 schloss das Baurekursgericht auf Abweisung der Beschwerde. Der Ausschuss Bau und Infrastruktur der Stadt Bülach beantragte am 17. Oktober 2011 sinngemäss die Gutheissung der Beschwerde. Die Baudirektion erklärte am 18. Oktober 2011 Verzicht auf Stellungnahme. Die C AG liess am 11. November 2011 – unter Zusprechung einer Parteientschädigung – die Abweisung der Beschwerde beantragen. Mit Replik vom 9. Dezember 2011 und Duplik vom 5. Januar 2012 hielten die privaten Parteien an ihren Anträgen fest. Die Kammer erwägt: 1. 1.1 Die Befugnis der im Rekursverfahren unterlegenen Baugesuchstellerin, sich vor Verwaltungsgericht für die Wiederherstellung der Baubewilligung einzusetzen, steht offenkundig fest. 1.2 Nach Auffassung der Beschwerdeführerin hat das Baurekursgericht der Beschwerdegegnerin zu Unrecht die Rekurslegitimation zuerkannt. Zu Rekurs und Beschwerde ist gemäss § 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat. Es genügt, wenn die Beeinträchtigung rein tatsächlicher Interessen – materieller oder ideeller Art – geltend gemacht wird. Zulässig sind alle Argumente und die Anrufung aller Rechtssätze, die im Ergebnis zur Gutheissung des Antrags führen; es ist weder ein rechtlich geschütztes Interesse erforderlich noch muss das vorgebrachte Interesse unter den Schutzzweck einer als verletzt angerufenen Rechtsnorm fallen (vgl. BGE 104 Ib 245 E. 7c; RB 1980 Nr. 7; VGr, 17. November 2010, VB.2010.00184, E. 1.1; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 21). Die Rechtsmittelbefugnis des Nachbarn ist nach dieser Bestimmung gegeben, wenn für ihn eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung zum Baugrundstück besteht, er durch die Erteilung der Baubewilligung mehr als irgendein Dritter oder die Allgemeinheit in eigenen qualifizierten (tatsächlichen oder rechtlichen) Interessen betroffen ist und er Mängel rügt, deren Behebung diese Betroffenheit zu mindern vermag (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 440). Wie jede Prozessvoraussetzung muss auch die Rekurs- und Beschwerdebefugnis von Amtes wegen geprüft werden. Die behördliche Prüfung entbindet den Anfechtenden aber nicht davon, die Sachumstände zu substanziieren, welche die Legitimation begründen sollen. An diese Darlegung dürfen indessen dann keine hohen Anforderungen gestellt werden, wenn aufgrund der bestehenden Sach- und Rechtslage ohne Weiteres ersichtlich ist, dass das Bauvorhaben in seiner konkreten Ausgestaltung die Interessen des Nachbarn unmittelbar berührt (RB 1980 Nr. 8; RB 1982 Nr. 19 = BEZ 1982 Nr. 40; VGr, 17. November 2010, VB.2010.00184, E. 1.2). Die Beschwerdegegnerin ist Eigentümerin des südwestlich an das Baugrundstück anstossenden Grundstücks Kat.-Nr. 05, wo sie eine Gastwirtschaft betreibt. Sie steht damit in einer engen nachbarlichen Raumbeziehung zum streitbetroffenen Bauprojekt. Sodann wird sie mehr als irgendein Dritter oder die Allgemeinheit in eigenen qualifizierten Interessen betroffen. Es ist unbestritten, dass die Parkfelder durch die Gäste des Restaurationsbetriebs genutzt werden; ob hierfür eine genügende Rechtsgrundlage besteht, ist im Zusammenhang mit der Beurteilung der Rekurslegitimation der Nachbarin nicht weiter zu prüfen. Wie die Vorinstanz nämlich zutreffend festhält, verschafft nach ständiger Rechtsprechung auch die bloss geltend gemachte und aufgrund einer summarischen Würdigung nicht auszuschliessende Beeinträchtigung – hier der Verlust von Fahrzeugabstellplätzen und mittelbar eine Einbusse an Gästen – die Anfechtungsbefugnis. Hinzu kommt, dass die Beschwerdegegnerin in der Rekursschrift die Missachtung der kommunalrechtlichen Abgrabungsvorschriften sowie eine ungerechtfertigte Ausnahmebewilligung zur Überschreitung der Gebäudehöhen an den Nordfassaden beanstandet hat. Auch diese Rügen verschaffen der Nachbarin ohne Weiteres den Zugang zum Rekursverfahren. Mit ihrem Rekurs bekämpfte die Beschwerdegegnerin einen von ihr als gesetzwidrig zu voluminös erachteten Baukörper. Daran hat sie als unmittelbare Nachbarin offensichtlich ein schützenswertes Interesse. Das Baurekursgericht ist daher zu Recht auf den Rekurs eingetreten. 2. Zunächst ist zu klären, inwiefern das zu beurteilende Bauvorhaben von Bauvorschriften abweicht und entsprechend auf eine Ausnahmebewilligung angewiesen ist. 2.1 Vorliegend statuiert die BZO keine Geschosszahlvorschriften. Nach der Rechtsprechung hat dies zur Folge, dass die Flachdachbaute innerhalb des durch die Gebäude- und Firsthöhe vorgegebenen Profils frei gestaltet werden kann. Die Profillinie von § 292 PBG wird unter diesen Umständen nicht bei der tatsächlichen Gebäudehöhe, sondern bei der theoretischen Gebäudehöhe – vorliegend 10,5 m – angesetzt (RB 1999 Nr. 121; Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 931 mit Skizze). 2.2 Ziffer 4.1.1 BZO gestattet in der Zone W3.0 eine Gebäudehöhe von höchstens 10,5 m; dasselbe bestimmt Ziffer 5.1.1 BZO für die Zone WG 3.0A. Das Terrain darf gemäss Ziffer 12.6 Abs. 2 BZO um höchstens 1,5 m abgegraben werden, sofern dadurch die sichtbare Fassade nicht höher wird als die zulässige Gebäudehöhe. Das Baurekursgericht hat in Übereinstimmung mit den Baugesuchsplänen ausgeführt, dass alle drei Häuser unter Mitberücksichtigung der Abgrabungen deutlich übermässige Gebäude- bzw. Fassadenhöhen aufwiesen. Die Südostfassaden der Häuser A und B seien 10,35 m, jene des Hauses C 10,75 m hoch; dazu kämen noch Abgrabungen von 90 cm bei den beiden erstgenannten sowie von 50–80 cm beim letztgenannten. An den Nordwestfassaden sollten gar Abgrabungen von 1,5 m durchgeführt werden, was zu sichtbaren Fassaden von 15 m (Haus A) bzw. von 13,75 m (Häuser B und C) führe. Daran würde auch eine "mittige Platzierung" des Attikageschosses nichts ändern (Entscheid der Vorinstanz, E. 5.4.3). Zusammengefasst überschreitet das Bauvorhaben die maximale Gebäudehöhe von 10,5 m zumindest auf der Südostseite des Hauses C (ca. 10,75 m). Zudem wird bei allen drei Häusern auf der Süd- und auf der Nordseite die Abgrabungsvorschrift von Ziff. 12.6 Abs. 3 BZO verletzt. Schliesslich steht das Projekt im Widerspruch zu § 292 PBG, da die bei der theoretischen Gebäudehöhe von 10,5 m angesetzte Profillinie auf der Nordseite bei allen drei Häusern auf der ganzen Länge (und nicht nur auf einem Drittel) durchstossen wird. 3. Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe das Vorliegen einer Ausnahmesituation, welche die Erteilung einer Ausnahmebewilligung rechtfertige, zu Unrecht verneint. 3.1 Eine Ausnahmebewilligung ist gemäss § 220 PBG zu erteilen, wenn besondere Verhältnisse vorliegen, bei denen die Durchsetzung der Vorschriften unverhältnismässig erscheint (Abs. 1). Eine Ausnahmebewilligung darf überdies nicht gegen den Sinn und Zweck der Vorschrift verstossen, von der sie befreit, und auch sonst keine öffentlichen Interessen verletzen (Abs. 2). Schliesslich darf ein Nachbar durch Ausnahmebewilligungen von Vorschriften, die auch ihn schützen, nicht unzumutbar benachteiligt werden (Abs. 3). Besondere, eine Ausnahmesituation begründende Verhältnisse können in der Eigenart des Bauwerks, der Architektur oder in der Zweckbestimmung des Gebäudes liegen – insbesondere jedoch in der Form, Lage oder Topografie des Baugrundstücks (vgl. RB 1985 Nr. 103 = BEZ 1986 Nr. 4; RB 1981 Nr. 126; RB 1981 Nr. 125 = BEZ 1981 Nr. 34; Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 1127 ff.; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs- und Baurecht, Bd. I, 3. A., Zürich 1999, N. 690). Das Institut der Ausnahmebewilligung soll dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit dort Nachachtung verschaffen, wo die Anwendung der gesetzlichen Regelung zu Resultaten führen würde, die der Gesetzgeber nicht bedacht hat und durch kein öffentliches Interesse gedeckt sind (RB 1985 Nr. 102). Eine Ausnahmebewilligung bezweckt daher, im Einzelfall Härten und Unbilligkeiten zu beseitigen, die mit dem Erlass der Regel nicht beabsichtigt waren. Es geht mithin um offensichtlich ungewollte Wirkungen einer Vorschrift. Die Ausnahmebewilligung darf daher nicht dazu eingesetzt werden, generelle Gründe zu berücksichtigen, die sich praktisch immer anführen liessen; auf diesem Weg würde nämlich das Gesetz geändert (BGE 117 Ib 125 E. 6d mit Hinweisen; Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 1128 f.). 3.2 Der Ausschuss Bau und Infrastruktur hat die Erteilung einer Ausnahmebewilligung für "die Überschreitung der Gebäudehöhe auf der Nordseite bzw. die asymmetrische Anordnung der Attikageschosse" mit städtebaulichen Überlegungen sowie mit einem verbesserten Schallschutz gerechtfertigt. Dem hat das Baurekursgericht entgegengehalten, dass eine Vielzahl von Bauparzellen an einer Bahnlinie oder an einer stark befahrenen Strasse liege und lärmschutztechnisch von einer stufenlosen Fassade profitieren würde. Der Gesetzgeber habe jedoch bei der Normierung der Dachaufbauten in § 292 PBG keine Lockerungen für lärmbelastete Flächen vorgesehen. Weil die Lage des Baugrundstücks nicht als vom Gesetzgeber verkannter Einzelfall aufgefasst werden könne, fehle es an den Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung (Entscheid der Vorinstanz, E. 5.4.3). Während sich die Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort im Wesentlichen der Argumentation des Baurekursgerichts anschliesst, verteidigt die Beschwerdeführerin den ihr erteilten Dispens zunächst mit dem erheblichen Beurteilungsspielraum der kommunalen Baubehörde. Diese Rechtsanwendung hätte die Vorinstanz nur im Fall einer Überschreitung oder eines Missbrauchs des Ermessens korrigieren dürfen, was hier nicht zutreffe. Bei den "besondere(n) Verhältnisse(n)" und "Dachaufbauten" handle es sich um unbestimmte Gesetzesbegriffe, die der Baubehörde einen gewissen Spielraum gewährten. Im Übrigen rechtfertige sich eine Ausnahmebewilligung wegen des mit dem Projekt verbesserten Schallschutzes aus gesundheitspolizeilichen Überlegungen. Entgegen dem Standpunkt des Baurekursgerichts dürften die Aspekte des Lärmschutzes nicht deswegen unberücksichtigt bleiben, weil sie sich bei einer Vielzahl von Parzellen stellten. Es treffe nicht zu, dass die Erteilung der umstrittenen Ausnahmebewilligung auf eine Änderung der gesetzlichen Ordnung abziele; vielmehr habe die kommunale Baubehörde der Lage des Areals Rechnung getragen und eine gestalterisch bessere Lösung ermöglicht. Anzumerken bleibe, dass die sichtbare Fassade beim Haus A nicht 15 m betrage, wie die Vorinstanz annehme, sondern lediglich 14 m bzw. 13,9 m, wie dies die Beschwerdegegnerin im Rekurs gerügt habe. Sodann gehe das Baurekursgericht fehl in der Annahme, dass die Behebung allfälliger Gesetzesverstösse eine grundlegende Überarbeitung des Projekts erfordere; vielmehr könnten solche Mängel "ohne Weiteres durch ein revidiertes Baugesuch korrigiert werden". Weil die Beschwerdeführerin ein Ausnahmegesuch für die Überschreitung der Gebäudehöhe insgesamt gestellt habe, welches ihr denn auch erteilt worden sei, lasse sich aus den bloss beispielhaft erwähnten Mehrhöhen auf der Nordseite nichts zu ihren Ungunsten ableiten. Endlich schliesse die Vorinstanz zu Unrecht auf eine Missachtung der Abgrabungsvorschriften in Ziffer 12.6 BZO. Das Terrain werde an keiner Stelle um mehr als 1,5 m abgetragen, weshalb die Bauherrin insoweit nicht um einen Dispens habe ersuchen müssen. 3.4 Das Baugesuch vom 31. März 2010 verweist zur Begründung für die nachgesuchte Ausnahmebewilligung auf ein separates Schreiben vom gleichen Tag, das nicht bei den Akten liegt. Auch wenn die Erwägungen zur Baubewilligung vom 19. Januar 2011 insoweit unklar sind, darf zugunsten der Beschwerdeführerin angenommen werden, dass die Behörde der Überschreitung der maximalen Gebäudehöhe insgesamt und nicht nur bezüglich der Nordfassade zugestimmt hat. Eine derartige Einschränkung würde nämlich offenkundig keinen Sinn machen, weil ein Bauvorhaben die Gebäudehöhe – wie auch die übrigen primären Bauvorschriften – allseitig zu respektieren hat (Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 918). 3.5 Bei der Beurteilung der Frage, ob im konkreten Fall eine Ausnahmesituation anzunehmen sei oder nicht, handelt es sich nach der in E. 3.3 wiedergegebenen Rechtsprechung und Lehre vorwiegend um eine durch das Verwaltungsgericht frei überprüfbare Rechtsfrage. Im Rahmen der Würdigung von grundstücks- oder umgebungsspezifischen Besonderheiten steht der kommunalen Behörde durchaus ein angemessener Beurteilungsspielraum zu. Dies gilt aber nicht bei der ortsunabhängig zu beantwortenden Frage, ob eine Ausnahmebewilligung auch in den Dienst einer lärmschutztechnisch besseren Bauweise gestellt werden dürfe. Diese Frage ist gesamtkantonal nach einem einheitlichen Massstab zu beantworten, weshalb dem Verwaltungsgericht insoweit freie Kognition zusteht. Ein derart motivierter Dispens widerspräche der Praxis des Verwaltungsgerichts (RB 1985 Nr. 103 = BEZ 1986 Nr. 4; VB.2004.00255, E. 6.2.2; Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 1128 f.). Das Institut der Ausnahmebewilligung dient der Vermeidung von Unbilligkeiten, nicht der Ermöglichung von "besseren" Lösungen. Die Erteilung der von der Beschwerdeführerin angestrebten Ausnahmebewilligung würde auf eine nicht gewollte Änderung der allgemeinen Ordnung hinauslaufen und die Rechtssicherheit empfindlich beeinträchtigen. Drängt sich angesichts besonderer örtlicher Verhältnisse eine grundsätzliche Abweichung vom ordentlichen Recht auf, so stellt der Gesetzgeber in §§ 79 ff. PBG die Institute der Sonderbauvorschriften und des Gestaltungsplans zur Verfügung. Vorliegend fehlt es an ausreichenden Gründen für eine Ausnahmebewilligung. Hinsichtlich der Überschreitung der Gebäudehöhe und der Verletzung von Ziff. 12.6 Abs. 3 BZO ist nicht ersichtlich, inwiefern eine lärmtechnische Verschlechterung eintreten sollte, wenn die Bauvorschriften eingehalten werden. Auch für die Missachtung von § 292 PBG ist kein plausibler Grund vorhanden. Die gewählte Anordnung des obersten (Attika-)Geschosses bündig mit der Nordfassade gegen die SBB-Linie kann – weil hier Geschosszahlvorschriften fehlen – ohne Weiteres realisiert werden, wenn ein Geschoss weniger hoch gebaut wird. In der Möglichkeit, ein grösseres Volumen zu realisieren, als es die BZO zulässt, kann selbstredend kein Ausnahmebewilligungsgrund erblickt werden. Das Baurekursgericht hat die Erteilung einer Ausnahmebewilligung somit zu Recht verweigert. 3.6 Angesichts der ausgeprägten Überschreitung der gemäss Ziffer 12.6 BZO maximal zulässigen sichtbaren Fassadenhöhe bei allen drei Mehrfamilienhäusern an den meisten Fassaden dürfte die erteilte Ausnahmebewilligung im Übrigen die Interessen der Öffentlichkeit und der Nachbarn kaum hinreichend respektieren (§ 220 Abs. 2 und 3 PBG; Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 1130 f.). 4. Zu prüfen bleibt der Einwand der Beschwerdeführerin, wonach sich der Mangel bei Verweigerung einer Ausnahmebewilligung durch eine Änderung des Baugesuchs beheben liesse. 4.1 Können inhaltliche oder formale Mängel des Bauvorhabens ohne besondere Schwierigkeiten behoben werden oder sind zur Schaffung oder Erhaltung des rechtmässigen Zustands Anordnungen nötig, so sind gemäss § 321 Abs. 1 PBG mit der Bewilligung die gebotenen Nebenbestimmungen zu verknüpfen. Dieses Vorgehen kommt indessen nur infrage, wenn die Mängel des Bauvorhabens untergeordneter Natur sind; führen diese zu einer wesentlichen Projektänderung, können sie nicht mittels einer Nebenbestimmung behoben werden (VGr, 26. Januar 2011, VB.2010.00440, E. 2.1; RB 1983 Nr. 112 = BEZ 1984 Nr. 5 [im letztgenannten Entscheid waren Grenz- und Gebäudeabstände um rund 3,5 m unterschritten]; Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 346). 4.2 Vorliegend erfordert die Beachtung der erwähnten Bauvorschriften (vgl. E. 2.3) eine massive Redimensionierung aller drei Mehrfamilienhäuser; angesichts der Überhöhe kann sich sogar der Verzicht auf ein Stockwerk aufdrängen. Änderungen eines Projekts im gebotenen Ausmass lassen sich nicht mehr durch eine einfache Verkleinerung des Gebäudekubus bewerkstelligen, sondern ziehen eine umfassende Überarbeitung des Vorhabens nach sich. Hinzu kommt, dass es verschiedene architektonische Möglichkeiten gibt, wie die Mängel korrigiert werden können. Der Entscheid, welche Variante bevorzugt und zum Gegenstand eines neuen Baugesuchs gemacht werden soll, ist Sache der Bauherrschaft und nicht der Baubehörde bzw. der Rechtsmittelinstanzen. 4.3 Die Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkt als unbegründet und ist daher abzuweisen. 5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]) und muss ihr eine Parteientschädigung von vornherein versagt bleiben. Vielmehr hat sie der Beschwerdegegnerin kraft § 17 Abs. 2 lit. a VRG eine Parteientschädigung im angemessenen Betrag von Fr. 2'000.- zu bezahlen. Demgemäss erkennt die Kammer: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt. 4. Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils. 5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen. 6. Mitteilung an… |