Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung

 

VB.2011.00647

 

 

Urteil

 

 

der 1. Kammer

 

 

vom 13. Juni 2012

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Robert Wolf, Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Gerichtsschreiber Markus Lanter.

 

 

In Sachen

 

1.    ARA Neugut,

 

2.    Politische Gemeinde Dübendorf,

 

3.    Politische Gemeinde Dietlikon, 

 

4.    Politische Gemeinde Wangen- Brüttisellen,

 

alle vertreten durch RA Bund RA C,

Beschwerdeführende,

 

gegen

 

Regierungsrat des Kantons Zürich,

vertreten durch Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Klärschlamm-Entsorgungsplan 2015,

hat sich ergeben:

I.  

Der Regierungsrat setzte mit Beschluss vom 31. August 2011 den kantonalen Klärschlamm-Entsorgungsplan mit Wirkung ab 1. Juli 2015 fest (RRB 1035/2011). Demnach wird der gesamte in zürcherischen Abwasserreinigungsanlagen (ARA) anfallende kommunale Klärschlamm ab 1. Juli 2015 einer einzigen, zentralen Klärschlammverwertungsanlage (KSV) am Standort des Klärwerks Werdhölzli, Zürich, zugewiesen und dort verwertet (Disp.-Ziff. I.1). Die Inhaber der kommunalen ARA werden verpflichtet, ab 1. Juli 2015 ihren stabilisierten und entwässerten Klärschlamm in der KSV anzuliefern (Disp.-Ziff. II). Die KSV wird als Monoverbrennungsanlage ausgeführt, was die Phosphor-Rückge­winnung ermöglichen soll.

II.  

Gegen diesen Beschluss erhoben die ARA Neugut, Dübendorf, sowie die politischen Gemeinden Dübendorf, Dietlikon und Wangen-Brüttisellen mit gemeinsamer Eingabe vom 7. Oktober 2011 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragten, Disp.-Ziff. II des angefochtenen Beschlusses dahingehend anzupassen, dass die Verpflichtung zur Klärschlammanlieferung für die Inhaber der ARA Neugut erst ab 1. Juli 2026, eventualiter ab 1. Juli 2021 gelte; unter Kosten und Entschädigungsfolgen zulasten des Regierungsrats.

Der Regierungsrat beantragte mit Eingabe vom 12. Dezember 2011 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden.

Mit Replik vom 29. Februar 2012, Duplik vom 26. April 2012 und Triplik vom 4. Juni 2012 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Die Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid des Regierungsrats. Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der Beschwerde zuständig.

1.2 Mit Bezug auf Disp.-Ziff. II erscheint der angefochtene Beschluss – in Übereinstimmung mit der vorinstanzlichen Rechtsmittelbelehrung – sodann als anfechtbare individuell-konkrete Anordnung (vgl. VGr, 26. Mai 2004, VB.2004.00029, E. 1.2.3 [nicht publiziert]).

1.3 Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit sind gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG zur Wahrung der von ihnen vertretenen schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht legitimiert.

Mit der Anordnung, den bei ihrer ARA anfallenden Klärschlamm der KSV zuzuführen geht die Pflicht einher, die bisher durch die Beschwerdeführerin 1 betriebene Klärschlammverwertungsanlage ausser Betrieb zu nehmen. Dies begründet eine Betroffenheit, die mit finanziellen Pflichten verbunden ist. Im Zusammenhang mit den entsprechenden Folgekosten erscheinen auch die Beschwerdeführenden 2 bis 4 im Interesse ihrer Einwohnerschaft als legitimiert (vgl. dazu VGr, 26. Mai 2004, VB.2004.00029, E. 1.3.2 mit Hinweisen [nicht publiziert]).

1.4 Auf die form- und fristgerecht erhobene Beschwerde ist einzutreten.

2.  

Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Anlage der Beschwerdeführerin 1 sei auf Aufforderung des AWEL hin kürzlich saniert worden. Die Sanierungskosten hätten sich auf rund Fr. 1,7 Mio. belaufen und würden über 10 Jahre ab Inbetriebnahme Mitte 2011 linear abgeschrieben. Wenn die Anlage am 1. Juli 2015 ausser Betrieb genommen werden müsse, würden somit sechs Jahre fehlen, um diese zu amortisieren, was einem Schaden von Fr. 1'020'000.- entspreche. Hinzu käme ein jährlicher Mehraufwand von Fr. 109'469.80 für die Transportkosten.

Die ARA-Kommission habe das Vorgehen und die Investitionskosten für die Sanierung unter Beteiligung eines Vertreters des AWEL genehmigt. Die Beschwerdeführenden seien bei ihren die Investition betreffenden Beschlüssen davon ausgegangen, dass die KSV erst ab 2020 realisiert würde. Trotz umfassender Information der kantonalen Stellen habe das AWEL bis zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens am 8. Oktober 2010 bzw. bis zur Klärschlammkonferenz am 18. November 2010 nie gegen die Ausführungen der ARA opponiert oder darauf hingewiesen, dass die Erteilung der Bewilligung möglicherweise gefährdet sein könnte. Im Gegenteil habe die Baudirektion mit Entscheid vom 15. Februar 2010 eine vorbehaltlose Bewilligung erteilt. Die Sanierung sei vom Kanton angeordnet und alle dafür notwendigen Bewilligungen seien unbefristet erteilt worden. Die Beschwerdeführenden seien davon ausgegangen, dass die Anlage bis zum Ablauf der Amortisation betrieben werden könne. Dabei hätten sie sich auf die mündlichen Zusicherungen von D (AWEL) verlassen und darauf, dass das AWEL nie gegen die protokollierten Aussagen bezüglich des Weiterbetriebs opponiert habe. Dass der Vertreter des AWEL in der ARA-Kommission über kein Stimm- und Antragsrecht verfüge, ändere daran nichts.

Die Inbetriebnahme der KSV habe nicht zwingend zur Folge, dass gleichzeitig alle bestehenden und insbesondere nicht amortisierten Anlagen ausser Betrieb genommen werden müssten. Es sei in den verschiedenen Besprechungen mehrfach angesprochen worden, dass einzelne bestehende Anlagen, darunter die ARA Neugut, einer Übergangsregelung bedürften. Die Vollauslastung der KSV könne auch dadurch erreicht werden, dass Klärschlamm von ausserhalb des Kantons zugeführt werde. Es sei zudem äusserst unsicher, ob eine Phosphor-Rückgewinnung, mit welcher die zentrale Monoverbrennung gerechtfertigt werde, überhaupt möglich sein werde.

Die Anlage Werdhölzli werde mit der zentralisierten Klärschlammverwertung beträchtliche Gewinne erzielen. Der Weiterbetrieb der Trocknungsanlage der Beschwerdeführerin 1 führe lediglich dazu, dass diese Gewinne geringer ausfallen würden.

Der Beschwerdegegner hält dem entgegen, die Sanierungsanordnung vom 18. Januar 2007 habe sich allein auf die Feuerungsanlage der Klärschlammtrocknung der ARA Neugut bezogen. Das AWEL sei in der ARA-Kommission der Beschwerdeführerin 1 nur als Gast, ohne Antrags- und Stimmrecht, vertreten. Der Kanton könne daher nicht auf die Willensbildung der Beschwerdeführerin 1 Einfluss nehmen.

Der Zeitplan für die Inbetriebnahme der zentralen Klärschlammverwertungsanlage ab 2015 sei schon früh kommuniziert worden. Ab 2007 sei für alle ARA-Betreiber klar gewesen, dass eine einzige zentrale Klärschlammverwertungsanlage ökologisch und wirtschaftlich die beste Lösung sei. Spätestens ab Oktober 2008 sei als Termin für die Inbetriebsetzung Mitte 2014/Anfang 2015 festgestanden. Es sei den Beschwerdeführenden stets klar gewesen, dass nie eine Zusicherung für eine Verlängerung des Betriebs der Trocknungsanlage der Beschwerdeführerin 1 über das Jahr 2015 hinaus erteilt worden sei. Der Planungsgruppe, die gemäss RRB 572/2007 zusammen mit der Baudirektion den Klärschlamm-Entsorgungsplan 2003 überarbeiten sollte, habe auch die Beschwerdeführerin 1 angehört. Alle von der Planungsgruppe im Herbst 2007 erarbeiteten Varianten hätten eine Trocknung des Klärschlamms, wie sie die Beschwerdeführerin 1 heute betreibe, ausgeschlossen und daher unweigerlich zur Schliessung der entsprechenden Anlage geführt. Die gewählte Variante einer zentralen Monoverbrennungsanlage sei von den Vertretern aller Entsorgungsanlagenbetreiber als optimale Lösung identifiziert worden. Anlässlich einer Sitzung am 20. November 2007 habe sich auch E, damaliger Stadtrat von Dübendorf und Präsident des Zweckverbands ARA Neugut, für diese Variante ausgesprochen.

Bei der Bewilligung vom 15. Februar 2010 handle es sich um eine Baubewilligung und nicht um eine Betriebsbewilligung mit bestimmter Laufzeit, es sei somit lediglich festgestellt worden, dass die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt seien (Polizeibewilligung). Auch sonst lägen keine Vertrauensgrundlagen vor, die ein berechtigtes Schutzbedürfnis der Beschwerdeführenden begründen könnten.

Die Monoverbrennung bringe grosse ökologische und wirtschaftliche Vorteile mit sich. Ausnahmeregelungen würden die Wirtschaftlichkeit infrage stellen. Die von den Beschwerdeführenden angeführten (Mehr-)Kosten seien zudem nicht zutreffend. Ein Weiterbetrieb der Trocknungsanlage sei – trotz der getätigten Investitionen – wirtschaftlich weniger sinnvoll als eine Ausserbetriebnahme per 2015.

3.  

Gemäss Art. 31 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG) erstellen die Kantone eine Abfallplanung, ermitteln insbesondere ihren Bedarf an Abfallanlagen, vermeiden Überkapazitäten und legen die Standorte der Abfallanlagen fest. Siedlungsabfälle, Abfälle aus dem öffentlichen Strassenunterhalt und der öffentlichen Abwasserreinigung werden von den Kantonen entsorgt (Art. 31b Abs. 1 USG). Die Kantone legen für diese Abfälle Einzugsgebiete fest und sorgen für einen wirtschaftlichen Betrieb der Abfallanlagen. Der Inhaber muss die Abfälle den von den Kantonen vorgesehenen Sammlungen oder Sammelstellen übergeben (Art. 31b Abs. 2 und 3 USG; vgl. ferner Art. 18 der Technischen Verordnung vom 10. Dezember 1990 über Abfälle [TVA]).

Die im Rahmen der Abfallplanung zu berücksichtigenden Kriterien sind vielfältig (vgl. Pierre Tschannen, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2000, Art. 31 N. 20). Es ist ein Gesamtkonzept zu schaffen. Dabei kann gerade auch das Interesse des Kantons berücksichtigt werden, die Entsorgung zur Reduktion von Sicherheitsrisiken oder zum Schutz der Landschaft zu zentralisieren. Angesichts der Vielzahl der ins Gewicht fallenden Kriterien steht der Verwaltungsbehörde bei der Entsorgungsplanung und der Zuweisung des Klärschlamms an die Entsorgungsanlagen ein erhebliches Ermessen zu, in welches das Verwaltungsgericht gemäss § 50 VRG nicht eingreift (VGr, 21. Dezember 2005, VB.2005.00274, E. 3.3).

4.  

Die Beschwerdeführenden machen sinngemäss geltend, der Beschwerdegegner habe es unterlassen, die speziellen Umstände hinsichtlich der in die ARA Neugut getätigten Investitionen zu berücksichtigen, und dadurch das Verhältnismässigkeitsprinzip verletzt. Die Zuweisung des gesamten im Kanton Zürich anfallenden Klärschlamms an die KSV sei zwar geeignet, die vom Regierungsrat angeführten öffentlichen Interessen an einer Rückgewinnung von Phosphor und einem wirtschaftlichen Betrieb der Klärschlammverwertung im Kanton sicherzustellen. Hingegen erweise sich die Massnahme weder als erforderlich noch als verhältnismässig im engeren Sinn. Die Vollauslastung könne auch durch Zuführung ausserkantonalen Klärschlamms erreicht werden. Die Möglichkeit einer Phosphor-Rückgewinnung sei höchst ungewiss. Die wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführenden würden daher überwiegen. Diese bestünden zum einen darin, die erst am 1. Juli 2011 in Betrieb genommene sanierte Anlage mit einer Lebensdauer von 15 Jahren zu amortisieren (bis 2021 jährlich Fr. 170'000.-; über zehn Jahre lineare Abschreibung der Investitionskosten für die Sanierung der Trocknungsanlage von rund Fr. 1,7 Mio.), zum anderen in der Vermeidung eines Mehraufwands infolge höherer Transportkosten (Fr. 1'204'167.80, entsprechend Fr. 109'469.80 während elf Jahren).

4.1 Der Beschwerdegegner vertritt demgegenüber die Auffassung, ein Weiterbetrieb der Trocknungsanlage der Beschwerdeführerin 1 über das Jahr 2015 hinaus sei wirtschaftlich weder nötig noch sinnvoll. Die Verwertung des Klärschlamms in der KSV sei umweltgerecht und ermögliche eine wirtschaftliche optimierte Energienutzung und die Rückgewinnung von Phosphor.

4.2 Soweit die Beschwerdeführenden – unabhängig vom geltend gemachten Anspruch auf den Schutz ihres berechtigten Vertrauens (dazu unten, E. 5) – geltend machen, der angefochtene Beschluss verletze den Verhältnismässigkeitsgrundsatz, ist zunächst auf den erheblichen Ermessensspielraum des Regierungsrats hinzuweisen (vgl. E. 3). Dieser hatte von Bundesrechts wegen zu beachten, dass die vorgesehene Entsorgungslösung umweltverträglich und wirtschaftlich sein muss und Überkapazitäten vermieden werden. Dabei stand ihm ein breites Auswahlermessen zu (BGr, 10. August 2006, 1A.15/2006, E. 3.2; VGr, 21. Dezember 2005, VB.2005.00274, E. 3.3; Tschannen, Art. 31b N. 19). Selbst wenn die von den Beschwerdeführenden favorisierte Lösung für sie aus ökonomischer Sicht vorteilhafter wäre, hätten sie daher keinen Anspruch auf Verwirklichung derselben (BGr, 10. August 2006, 1A.15/2006, E. 3.3.2). Daran ändert auch der Hinweis der Beschwerdeführenden nichts, dass ein verlängerter Betrieb der eigenen Anlage aus ökologischer Sicht vorteilhaft wäre, zumal sie die Zuweisung an eine zentrale Anlage und deren Vorteile nicht grundsätzlich infrage stellen.

4.3 Die Auffassung der Beschwerdeführenden, es stünden sich ausschliesslich wirtschaftliche Interessen gegenüber, trifft nicht zu. Der Regierungsrat durfte insbesondere der Möglichkeit der Phosphor-Rückgewinnung grosses Gewicht beimessen, nachdem diese bereits mit RRB 572/2007 als Ziel bezeichnet worden war. Die Phosphor-Rückgewinnung als solche erscheint – entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführenden – nicht äusserst unsicher. Zwar steht noch nicht fest, ob und wann eine direkte Phosphor-Rückgewinnung möglich sein wird, die zentrale Monoverbrennung ermöglicht aber gerade auch die künftige indirekte Phosphor-Rückgewinnung aus der phosphorhaltigen Asche der Monoverbrennung (Entscheid der Vorinstanz, S. 1; vgl. auch Information zur Klärschlamm-Agenda von Dezember 2009 sowie die dort zitierte Dokumentation "Phosphor im Klärschlamm – Informationen zur künftigen Rückgewinnung").

4.4 Die Beschwerdeführenden gehen ferner zu Unrecht davon aus, auf die Zuweisung des Klärschlamms der ARA Neugut an die KSV könne ohne Weiteres verzichtet werden, da deren Vollauslastung auch durch Zuführung ausserkantonalen Klärschlamms erreicht werden könne. Zum einen ist das Interesse anderer Kantone offenbar beschränkt und würde eine solche Übergangslösung einen erheblichen planerischen Mehraufwand mit sich bringen. Zum anderen wäre es mit Blick auf die Transportwege aus ökologischer Sicht unzweckmässig, ausserkantonalen Klärschlamm zur Verwertung nach Zürich zu führen, jenen der ARA Neugut hingegen nicht.

4.5 Es trifft nach dem Gesagten nicht zu, dass einzig wirtschaftliche Interessen für den angefochtenen Entscheid sprechen. Vielmehr stehen gewichtigen öffentlichen Interessen lediglich wirtschaftliche Interessen der Beschwerdeführenden gegenüber.

4.6 Die von den Beschwerdeführenden geltend gemachten wirtschaftlichen Interessen vermögen keine rechtswidrige Ermessensausübung der Vorinstanz zu begründen. Zunächst haben die Beschwerdeführenden – wie erwähnt (E. 4.2) – keinen Anspruch auf die Verwirklichung einer für sie aus ökonomischer Sicht vorteilhafteren Lösung.

Zudem Vermögen ihre Ausführungen zum drohenden finanziellen Schaden nicht zu überzeugen. Die Variantenrechnungen der Firma F, in denen der Weiterbetrieb der Trocknungsanlage bis 2020 einer Ausserbetriebnahme derselben Mitte 2015 gegenübergestellt wird mit dem Ergebnis, dass sich ein Weiterbetrieb trotz der dannzumal noch nicht vollständig abgeschriebenen Investitionen nicht lohnen würde, sind nachvollziehbar. Die Ausführungen der Beschwerdeführenden vermögen diese nicht in Zweifel zu ziehen. Insbesondere kommt dem Anteil der Trockensubstanz im Klärschlamm keine entscheidende Bedeutung zu, da die Berechnung auf den Kosten pro Tonne Trockensubstanz basiert. Der Beschwerdegegner weist zudem zu Recht darauf hin, dass sich die Menge des zu trocknenden Klärschlamms ab Mitte 2015 reduzieren werde, da der bis dahin von anderen ARA gelieferte entwässerte Klärschlamm ab diesem Zeitpunkt aufgrund des von den betroffenen Gemeinden nicht angefochtenen Zuweisungsbeschlusses in die KSV zu liefern sein wird. Davon scheinen in ihrer Triplik auch die Beschwerdeführenden auszugehen.

Schliesslich durfte die Vorinstanz berücksichtigen, dass die Zuweisung erst Mitte 2015 Wirkung entfaltet und dass die angefochtene Anordnung Ergebnis eines jahrelangen Planungsprozesses ist, an dem die Beschwerdeführenden beteiligt waren. Auf deren Behauptung, dabei seien sie gerade in ihrer Erwartung bestärkt worden, die eigene Anlage weiterbetreiben zu können, ist im Rahmen der Prüfung des Vertrauensschutzes näher einzugehen (vgl. E. 5).

4.7 Die Interessenabwägung des Regierungsrats ist nach dem Gesagten nicht zu beanstanden. Er durfte die ökologischen und wirtschaftlichen Interessen, die für eine Verwertung des in der Anlage der Beschwerdeführerin 1 anfallenden Klärschlamms in der zentralen Monoverbrennungsanlage sprechen, höher gewichten als die – fraglichen (vgl. E. 4.6) – wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführenden. Den Interessen der Anlagebetreiber an einer angemessenen Reaktionszeit trägt der angefochtene Beschluss schliesslich dadurch Rechnung, dass der Klärschlamm-Entsorgungsplan erst ab Mitte 2015 Wirkung entfaltet.

5.  

Die Beschwerdeführenden begründen ihre Beschwerde hauptsächlich damit, dass sie Anspruch auf den Schutz ihres berechtigten Vertrauens hätten, die Schlammtrocknungsanlage der Beschwerdeführerin 1 bis zu deren Amortisation weiterbetreiben zu können.

5.1 Der aus Art. 9 BV fliessende Grundsatz des Vertrauensschutzes vermittelt einen Anspruch darauf, in berechtigtem Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden geschützt zu werden (vgl. BGE 129 I 161 E. 4.1; VGr, 4. April 2012, VB.2011.00616, E. 5.3, auch zum Folgenden; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, N. 631 ff.). Schutzbedürftig ist dabei nur, wer gestützt auf sein Vertrauen eine Disposition getätigt hat, die nicht ohne Nachteil wieder rückgängig gemacht werden kann. Schliesslich steht der Vertrauensschutz stets unter dem Vorbehalt überwiegender entgegenstehender öffentlicher Interessen.

Anwendungsfall des Vertrauensschutzes ist der Schutz bei unrichtigen Auskünften von Behörden (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 668 ff.; Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel/Frankfurt a. M. 1983, S. 204 ff.). Der Vertrauensschutz wird jedoch begrenzt durch das Gesetzmässigkeitsprinzip, das verlangt, dass die Verwaltungsbehörden nach Massgabe des Gesetzes und nicht nach einer vom Gesetz abweichenden Auskunft entscheiden. Nur unter bestimmten Voraussetzungen vermag daher eine unrichtige Auskunft einen vom Gesetz abweichenden Entscheid zu rechtfertigen (vgl. zum Ganzen Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 622 ff., 668 ff.). Dabei müssen die folgenden Erfordernisse kumulativ erfüllt sein:

-       die Auskunft erteilende Behörde war in der Sache zuständig;

-       die Auskunft eignete sich zur Begründung von Vertrauen, insbesondere war sie inhaltlich ausreichend bestimmt;

-       die Auskunft erfolgte ohne Vorbehalt;

-       die Unrichtigkeit der Auskunft war für den Empfänger nicht erkennbar;

-       der Adressat hat aufgrund der Auskunft eine nachteilige Disposition getroffen, die unwiderruflich ist oder jedenfalls nicht ohne Schaden rückgängig gemacht werden kann;

-       der Sachverhalt und die Rechtslage haben sich seit der Auskunft nicht geändert;

-       das Interesse am Schutz des Vertrauens überwiegt das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung.

5.2 Vorliegend haben die Beschwerdeführenden Dispositionen im Sinn der dargestellten Grundsätze getroffen. Zumindest Teile dieser Investitionen werden durch die angefochtene Anordnung nutzlos, und die Disposition lässt sich insoweit nicht ohne Schaden rückgängig machen. Die Höhe dieser Dispositionen bzw. deren Substanziiertheit ist bei der vorzunehmenden Verhältnismässigkeitsprüfung zu berücksichtigen. Umstritten ist vorliegend jedoch bereits, ob überhaupt eine Vertrauensgrundlage bzw. berechtigtes Vertrauen der Beschwerdeführenden vorliegt.

5.3 Die Beschwerdeführenden erblicken eine Vertrauensgrundlage in der Sanierungsaufforderung im Jahr 2007 und insbesondere im Erlass der unbefristeten Bewilligung für den Betrieb der Trocknungsanlage sowie in mündlichen Zusagen von Mitarbeitern des AWEL.

5.3.1 Die am 18. Januar 2007 ergangene Aufforderung, die Feuerungsanlage der ARA Neugut sei zu sanieren, stellt offensichtlich keine Vertrauensgrundlage dar. Darin wurde festgehalten, dass Grenzwerte für Stickoxide überschritten würden, weshalb eine Sanierung erfolgen müsse. Diese Notwendigkeit bestand unabhängig von einer Überarbeitung des Klärschlamm-Entsorgungsplans. Daher kann auch die einmalige Erstreckung der Sanierungsfrist bis Ende April 2009 am 17. August 2007 kein Vertrauen begründen, die Anlage über das Jahr 2015 hinaus betreiben zu können. Hinzu kommt, dass dabei von Sanierungskosten in der Höhe von Fr. 200'000.- ausgegangen wurde. Anlässlich der Fristverlängerung wurde im Übrigen darauf hingewiesen, dass ein weiterer Aufschub nicht gewährt werden könne. Ein Weiterbetrieb der Anlage ohne Sanierung bis 2015 wäre demnach nicht zulässig gewesen, weshalb der Hinweis der Beschwerdeführenden unzutreffend ist, Baudirektion und AWEL hätten untätig zugeschaut, wie eine Sanierung beschlossen und umgesetzt worden sei, die sich im Nachhinein als unnütz erweise.

5.3.2 Auch die Bewilligung der Baudirektion vom 15. Februar 2010 taugt nicht als Vertrauensgrundlage. Diese betraf den "Ersatz des Heizkessels für die Trocknungsanlage und innere Umbauten für Heizungs-, Schalt- und Kommandoräume". Sie äusserte sich in keine Weise zur Betriebsdauer. Das bewilligungsfähige Projekt war dabei ohne Weiteres zu bewilligen. Eine allfällige Betriebsdauer bildete nicht Gegenstand der vorzunehmenden Beurteilung.

5.3.3 Die Beschwerdeführenden berufen sich zudem auf mündliche Zusagen bzw. das Stillschweigen von Mitarbeitern des AWEL. Diesbezüglich ist zunächst fraglich, ob die behauptete Zusicherung von der zuständigen Behörde ausging. Soweit keine besondere Regelung vorliegt, beinhaltet die Kompetenz zur Entscheidung auch diejenige zur Auskunftserteilung. Dabei genügt es, wenn der Auskunftsempfänger in guten Treuen annehmen durfte, die Auskunft erteilende Behörde sei dazu auch befugt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 674 f.). Für die Festsetzung des Klärschlamm-Entsorgungsplans und die Zuweisung des kantonalen Klärschlamms an die KSV ist der Regierungsrat zuständig. Dies war den Beschwerdeführenden bekannt, waren sie doch in den Planungsprozess involviert. Die Beschwerdeführenden mussten sich daher bewusst sein, dass mündliche Aussagen kaum mehr als die persönliche Einschätzung oder jene des entsprechenden Amts, jedenfalls aber nicht eine vorbehaltlose Zusage des Regierungsrats darstellen konnten.

Die Beschwerdeführenden vermögen denn auch keine inhaltlich ausreichend bestimmte, vorbehaltlose Zusicherung darzutun. Eine solche kann nicht darin erblickt werden, dass seitens des AWEL "nie der Eindruck erweckt [worden sei], es sei mit dem über das Jahr 2015 hinausgehenden Betrieb der Trocknung Neugut nicht einverstanden" (vgl. E-Mail von D vom 15. Oktober 2010, worauf sich die Beschwerdeführenden berufen). Notwendig wäre vielmehr, dass (positiv) der Eindruck erweckt worden wäre, der Kanton sei mit einem Betrieb über das Jahr 2015 hinaus einverstanden. Der Präsident der ARA Neugut erkundigte sich denn auch erst anlässlich einer Sitzung vom 29. November 2010, ob Übergangsfristen bezüglich der angestrebten Inkraftsetzung des neuen Klärschlamm-Entsorgungsplans ab Mitte 2015 möglich seien. Dabei nahm er nicht Bezug auf diesbezügliche Signale, die von den kantonalen Stellen ausgesandt worden wären.

Die anlässlich der Sitzung zur Strategieentwicklung Abfallentsorgung in Verbrennungsanlagen vom 4. Dezember 2008 von einem Vertreter des Zürcher Abfallverwertungs-Verbunds (ZAV) geäusserte Einschätzung, es sei möglich, den zeitlichen Ablauf noch zu optimieren, kann nicht als vorbehaltlose Auskunft bezeichnet werden. Diese Aussage ist in ihrem Zusammenhang zu betrachten. Sie erfolgte nicht allein auf die erwähnte Feststellung, ein Übergang zur neuen Anlage wäre für Dübendorf erst im Jahr 2018 optimal, sondern ebenso auf die Äusserung des Winterthurer Vertreters, für die Schlammverbrennung Winterthur könne der richtige Termin eher vor 2018 liegen. Wurde daraufhin ausgeführt, es sei möglich, den zeitlichen Ablauf zu optimieren, weist dies darauf hin, dass die Terminplanung nicht abgeschlossen oder unverrückbar war, nicht aber, dass für einzelne Anlagen ohne Weiteres unterschiedliche Termine gelten sollten.

Auch aus den eingereichten ARA-Kommissionssitzungsprotokollen ergeben sich keine Hinweise auf inhaltlich hinreichend bestimmte Zusicherungen. Im Protokoll vom 28. September 2010 wird zwar ausgeführt, auf kantonaler Ebene sei das Ziel, die neue Anlage bis 2020 zu realisieren. Zusammen mit dem ZAV und dem AWEL sei die Sanierung oder die Stilllegung der Trocknungsanlage der ARA Neugut im Frühjahr/Sommer 2009 besprochen worden. Es sei beschlossen worden, die ARA Neugut solle die Sanierung der Trocknung für die nächsten 12 Jahre vornehmen. Dementsprechend werde die Trocknungsanlage bis zum Erreichen der Lebensdauer, ca. 2020, betrieben. Diese Ausführungen finden in den entsprechenden Akten jedoch kaum eine Grundlage. Der erwähnte Beschluss aus dem Jahr 2009 existiert nicht. Es erscheint ferner unhaltbar, wenn zu diesem Zeitpunkt (28. September 2010) festgehalten wurde, auf kantonaler Ebene sei bisher "keine Klärschlammlösung in Sicht." Aus den entsprechenden Dokumenten wird ohne Weiteres ersichtlich, dass die Planung von Beginn an ca. 2015 eine Inbetriebnahme der neuen Anlage vorsah und keine Korrekturen des Zeitplans erforderlich waren (vgl. etwa das Protokoll der Sitzung zur Strategieentwicklung Abfallentsorgung in Verbrennungsanlagen vom 30. November 2009 mit Beilagen). Der Korrektur des Protokolls, wonach der Zieltermin für die Inbetriebnahme nicht 2020 sondern Mitte 2015 sei, wurde denn auch stattgegeben.

Es ist ferner nicht nachvollziehbar, wenn die Beschwerdeführenden aus dem Ausbleiben einer erbetenen schriftlichen Zustimmung zum Betrieb der Trocknung bis Ende 2020 auf eine entsprechende Zustimmung schliessen. Auf ihre Anfrage vom 16. Juni 2010 erhielt die Beschwerdeführerin 1 die Antwort, G (AWEL) werde sich diesbezüglich wieder melden. Dass er dies in der Folge nicht tat, konnte von den Beschwerdeführenden, die über die kantonale Klärschlamm-Entsorgungsplanung orientiert waren, nicht so verstanden werden, dass es sich nur um eine Formsache handeln würde. Vielmehr mussten sie unter den gegebenen Umständen damit rechnen, dass die erwartete Zustimmung nicht erteilt würde. Soweit nach diesem Zeitpunkt noch mit Sanierungsarbeiten begonnen wurde, ist das Fehlen einer Vertrauensgrundlage daher offensichtlich. Bei früher gefassten Beschlüssen der ARA-Kommission im Zusammenhang mit den Sanierungen ist zu beachten, dass diese unter der Annahme einer Abschreibungsdauer von vier bis sechs Jahren bei tieferen als den heute geltend gemachten Sanierungskosten erfolgten.

5.4 Nach dem Gesagten durften die Beschwerdeführenden nicht darauf vertrauen, dass sie die Schlammtrocknungsanlage der ARA Neugut über den Termin Mitte 2015 hinaus weiterbetreiben können würden. Die Inbetriebnahme der zentralen Monoverbrennungsanlage war von Beginn der Planung an ca. 2015 vorgesehen, wovon in der Folge nie abzuweichen nötig erschien. Soweit die Beschwerdeführenden ihre Planung darauf stützten, dass der Termin 2015 nicht festgestanden habe, konnten sie auch nicht von verbindlichen Auskünften seitens der kantonalen Stellen ausgehen. Eine hinreichend bestimmte Zusicherung für eine Betriebsdauer der Trocknungsanlage über den Zeitpunkt der Inbetriebnahme der zentralen Monoverbrennungsanlage hinaus (und unabhängig desselben) vermögen die Beschwerdeführenden nicht darzutun. Diesbezüglich gingen sie von blossen Annahmen aus. Die kaum gänzlich vermeidbaren Unsicherheiten waren von den Beschwerdeführenden in ihrer – unternehmerischen, zwangsläufig mit Risiken verbundenen – Planung zu berücksichtigen. Die Risiken konnten sie nicht auf den Kanton abwälzen und darauf vertrauen, dass sie gegebenenfalls von einer Ausnahmeregelung profitieren könnten. Andere Anlagebetreiber scheinen denn auch vorsichtiger vorgegangen zu sein. So verzichtete der Kläranlagenverband Kloten-Opfikon mit Schreiben vom 23. Februar 2007 vorerst auf den Bau einer geplanten eigenen Schlammtrocknungsanlage.

6.  

Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten den Beschwerdeführenden je zu einem Viertel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Vielmehr sind sie zur Leistung einer solchen an den obsiegenden Beschwerdegegner zu verpflichten. Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zwar mit zu dessen angestammtem Aufgabenbereich und er verzichtete auf den Beizug eines Anwalts. Im vorliegenden Fall war die Beantwortung der Beschwerde jedoch mit einem erheblichen Aufwand verbunden, der den im vorangegangenen Verfahren ohnehin zu erbringenden Aufwand wesentlich übersteigt. Die Zusprechung einer Parteientschädigung erscheint deshalb als gerechtfertigt (RB 2008 Nr. 18; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f. mit Hinweisen). Angemessen erscheint eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 2'000.-.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.      120.--    Zustellkosten,
Fr. 10'120.--    Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zu einem Viertel auferlegt, unter solidarischer Haftung für den gesamten Betrag.

4.    Die Beschwerdeführenden werden im gleichen Verhältnis und unter solidarischer Haftung verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…