Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2011.00703

 

 

 

Urteil

 

 

 

der Einzelrichterin

 

 

 

vom 13. Januar 2012

 

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.

 

 

 

 

In Sachen

 

 

A,
 

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Staat Zürich,
vertreten durch das Amt für Jugend und
Berufsberatung des Kantons Zürich, 

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Stipendien,

hat sich ergeben:

I.  

A besuchte im Kanton Zürich von August 2006 bis Juli 2010 eine Kantonsschule. Am 5./18. August 2008 ersuchte sie gemeinsam mit ihrer Mutter um Stipendien für das Ausbildungsjahr 2008/2009. Das Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich (AJB) hiess das Gesuch mit Entscheid vom 16. Februar 2009 gut und sprach A einen Ausbildungsbeitrag von Fr. 10'100.- zu.

A erhob dagegen gemeinsam mit ihren Eltern Einsprache und beantragte die zusätzliche Gewährung eines Zuschlags für die Wohnkosten. Das AJB wies die Einsprache mit Entscheid vom 15. Juni 2009 ab.

II.  

Die Eltern von A rekurrierten am 23. Juni/3. Juli 2009 und beantragten die Gewährung eines Zuschlags für die Wohnkosten. Die Bildungsdirektion wies den Rekurs am 7. Juli 2009 zur Verbesserung zurück, da es an einer Unterschrift der Tochter bzw. einer entsprechenden Vollmacht der Eltern fehlte. Innert Frist reichten A und die Eltern einen auch von der Tochter unterschriebenen Rekurs nach. Mit Verfügung vom 4. Oktober 2011 wies die Bildungsdirektion den Rekurs ab.

III.  

A führte am 2./4. November 2011 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Verfügung vom 4. Oktober 2011 und eine angemessene Anrechnung der Wohnkosten. Ausserdem ersuchte sie um Gewährung unentgeltlicher Prozessführung und unentgeltlicher Rechtsvertretung. Die Bildungsdirektion beantragte mit Vernehmlassung vom 15./16. November 2011 die Abweisung der Beschwerde; das AJB verzichtete stillschweigend auf eine Beschwerdeantwort.

 

Die Einzelrichterin erwägt:

 

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion etwa auf dem Gebiet des Stipendienwesens ist das Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 und §§ 42–44 e contrario VRG zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Die Beschwerdeführerin beantragt die Gewährung eines Zuschlages für die Wohnkosten für das Schuljahr 2008/2009. Nach § 38 Abs. 2 in Verbindung mit Ziff. 1.7 des Anhangs der Stipendienverordnung vom 15. September 2004 (StipendienV, LS 416.1) werden Zuschläge an die Wohnkosten höchstens bis zum Betrag von Fr. 3'000.- pro Jahr gewährt. Da es sich somit um eine Streitigkeit mit einem Streitwert von weniger als Fr. 20'000.- handelt, fällt die Angelegenheit kraft § 38b Abs. 1 lit. c VRG in die Zuständigkeit der Einzelrichterin.

2.  

Die Vorinstanz und das AJB verneinen einen Anspruch der Beschwerdeführerin auf Zuschläge für die Wohnkosten mit der Begründung, der Vater übe eine selbständige Erwerbstätigkeit im Sinn von § 38 Abs. 4 StipendienV aus, was die Gewährung eines Zuschlags für die Wohnkosten ausschliesse. Die Beschwerdeführerin bringt demgegenüber vor, ihr Vater sei Angestellter der D AG. Allein die Tatsache, dass der Vater den Verwaltungsrat präsidiere und sich der Sitz der Unternehmung am Wohnsitz der Familie befinde, führe nicht dazu, dass er als selbständig erwerbend zu betrachten sei. Steuer- und sozialversicherungsrechtlich werde der Vater als unselbständig erwerbend qualifiziert. Da die Berechnung des anrechenbaren Einkommens auf steuerrechtlicher Grundlage erfolge, folge der Begriff der selbständigen Erwerbstätigkeit gemäss Stipendienverordnung der steuerrechtlichen Definition.

Im Streit steht vorliegend somit einzig die Frage, wie die Bestimmung von § 38 Abs. 4 StipendienV auszulegen ist und ob der Vater der Beschwerdeführerin gemäss dieser Bestimmung als selbständig erwerbend zu qualifizieren ist.

3.  

3.1 Grundlage der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (sog. Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck einer Regelung, die dem Gesetz zugrundeliegenden Wertungen sowie auf  den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Im Verwaltungsrecht kommt der Interessenabwägung zwischen staatlichen und privaten Interessen zudem eine wichtige Rolle zu (vgl. zum Ganzen BGE 137 III 217 E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 25 N. 3 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/ St. Gallen 2010, Rz. 214 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).

3.2 Die Stipendienverordnung definiert den Begriff des selbständig Erwerbenden nicht. Wie schon die Vorinstanz und der Beschwerdegegner ausführen, kennt das schweizerische Recht auch keine allgemeine Definition des Begriffs der selbständigen Erwerbstätigkeit. Namentlich die Abgrenzung zwischen selbständiger und unselbständiger Erwerbstätigkeit erfolgt je nach Zweck der entsprechenden Regelung unterschiedlich.

3.3 Nach der Praxis im Steuerrecht sind jene Personen selbständig erwerbstätig, die durch Einsatz von Arbeitsleistung und Kapital in frei gewählter Organisation, auf eigenes Risiko, anhaltend, planmässig und nach aussen sichtbar zum Zwecke der Gewinnerzielung am wirtschaftlichen Verkehr teilnehmen (BGE 125 II 113 E. 5b; VGr, 25. Mai 2011, SB.2011.00012, E. 2.2.1 mit Hinweisen; Marco Duss/Marco Greter/Julia von Ah, Die Besteuerung Selbständigerwerbender, Zürich etc. 2004, S. 2). Ob eine Tätigkeit steuerrechtlich als selbständig oder unselbständig zu qualifizieren ist, beurteilt sich in erster Linie nach der rechtlichen Unabhängigkeit und der wirtschaftlichen Selbständigkeit der handelnden Person (Duss/Greter/von Ah, S. 4 f.).

Nach der sozialversicherungsrechtlichen Definition ist selbständig erwerbend, wer Erwerbseinkommen erzielt, das nicht Entgelt für eine als Arbeitnehmerin oder Arbeitnehmer geleistete Arbeit darstellt (Art. 12 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG]). Als Arbeitnehmer und damit unselbständig Erwerbender wird derjenige betrachtet, der in unselbständiger Stellung Arbeit leistet und dafür einen Lohn bezieht (Art. 10 ATSG). Die Praxis qualifiziert Personen als unselbständig Erwerbende, wenn sie in betriebswirtschaftlicher bzw. arbeitsorganisatorischer Hinsicht von einem Arbeitgeber abhängig sind und kein unternehmensspezifisches Risiko tragen (BGE 123 V 161 E. 1). Dabei wird aus Gründen des Arbeitsschutzes eine selbständige Erwerbstätigkeit in der Praxis nur zurückhaltend angenommen. Während Gesellschafter einer Personengesellschaft sozialversicherungsrechtlich grundsätzlich als selbständig erwerbend zu betrachten sind, wird ein eine Kapitalgesellschaft beherrschender Aktionär aufgrund der eigenen Rechtspersönlichkeit der Kapitalgesellschaft als deren Angestellter und damit als unselbständig erwerbend betrachtet, obwohl er grundsätzlich die Definition eines selbständig Erwerbenden erfüllen würde (vgl. hierzu Peter Forster, AHV-Beitragsrecht, Zürich etc. 2007, N. 140 ff., 586). Dies ist auf die Tendenz zurückzuführen, eine Arbeitstätigkeit im Zweifel als unselbständige Erwerbstätigkeit zu qualifizieren. Das Arbeitslosenversicherungsgesetz vom 25. Juni 1982 (AVIG) weicht davon allerdings insofern ab, als es Personen, die Entscheidungen des Arbeitsgebers bestimmen oder massgeblich beeinflussen können, vom Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung ausschliesst (Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG). Nach der Praxis des Bundesgerichts haben solche, als arbeitgeberähnliche Personen bezeichnete Angestellte aus Gründen des Missbrauchsschutzes auch keinen Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung, wenn sie sich selber die Kündigung aussprechen, aber weiterhin Verwaltungsrat der Aktiengesellschaft bleiben (BGE 123 V 234 E. 7a). Soweit sich aus der Unterscheidung zwischen selbständig und unselbständig Erwerbenden im Sozialversicherungsrecht im Leistungsbereich unterschiedliche Rechtsfolgen ergeben – was nur auf das Arbeitslosenversicherungsrecht zutrifft – werden demnach Personen, die zwar sozialversicherungsrechtlich als Arbeitnehmer zu behandeln sind, auf die Entscheide des Arbeitgebers aber erheblichen Einfluss nehmen können, weil sie etwa Mitglied des Verwaltungsrates sind, gleich wie selbständig erwerbende Personen behandelt.

3.4 Nach § 41 StipendienV wird das anrechenbare Einkommen der Eltern auf der Grundlage ihres steuerrechtlichen Reineinkommens ermittelt. Bei selbständiger Erwerbstätigkeit kann davon allerdings abgewichen werden (§ 45 Abs. 1 StipendienV). Diese Bestimmung erhellt, dass der Gesetzgeber dem Umstand Rechnung tragen wollte, dass selbständig Erwerbenden vielfältige Möglichkeiten zur Verringerung des steuerbaren Einkommens zur Verfügung stehen, während diese bei unselbständig Erwerbenden nur eingeschränkt vorhanden sind und ihnen gewisse Abzüge im Rahmen der Festsetzung der Stipendienhöhe im Gegensatz zu selbständig Erwerbenden angerechnet werden (vgl. § 42 Abs. 1 lit. c StipendienV). Die Bestimmung in § 38 Abs. 4 StipendienV ist in diesem Kontext auszulegen. Sie ist einerseits Ausdruck einer notwendigen Schematisierung und Pauschalierung innerhalb der häufig komplexen finanziellen Verhältnisse selbständig Erwerbender (VGr, 9. November 2011, VB.2011.00349, E. 4.4.3 Abs. 2, nicht auf www.vgrzh.ch veröffentlicht). Anderseits trägt sie der Tatsache Rechnung, dass es selbständig Erwerbenden in gewissem Ausmass möglich ist, die Höhe ihres Einkommens selber zu bestimmen und insofern Einfluss auf den Anspruch auf Zuschläge für die Wohnkosten zu nehmen. Damit ist im Rahmen der Stipendienverordnung im Sinne der sozialversicherungsrechtlichen Rechtsprechung zu arbeitgeberähnlichen Personen in erster Linie darauf abzustellen, ob es dem Erwerbstätigen möglich ist, erheblichen Einfluss auf die Entscheidungen des Arbeitgebers und damit auch auf die Höhe seines Lohnes zu nehmen bzw. diesen im Rahmen des wirtschaftlich Möglichen selber zu bestimmen.

Dies entspricht im Übrigen im Grundsatz auch der steuerrechtlichen Definition der selbständigen Erwerbstätigkeit, welche auf die wirtschaftliche Selbständigkeit der handelnden Person abstellt; diese ist für eine Kapitalgesellschaft beherrschende Personen zweifellos gegeben. Wenn von dieser Definition im Zusammenhang mit Personen, die Arbeit für eine durch sie beherrschte Kapitalgesellschaft verrichten, im Steuerrecht abgewichen wird, so dürfte dies einerseits auf Praktikabilitätsüberlegungen und anderseits darauf zurückzuführen sein, dass Kapitalgesellschaften ihrerseits steuerpflichtig sind und die Abgrenzung zwischen geschäftlicher und privater Tätigkeit insofern weniger entscheidend ist. Gesellschafter einer Personengesellschaft oder Inhaber einer Einzelfirma versteuern demgegenüber auch das Geschäftsvermögen als natürliche Person, weshalb diesbezüglich die Abgrenzung zwischen geschäftlicher und privater Tätigkeit von grosser Bedeutung ist. Solche Überlegungen können jedoch im Rahmen des Stipendienrechts keine Berücksichtigung finden, weil sie mit der sich hier stellenden Problematik in keinem Zusammenhang stehen.

3.5 Der Vater der Beschwerdeführerin ist gemeinsam mit seinem Partner jeweils hälftig Aktionär der D AG, die gleichzeitig Arbeitgeberin ihrer Aktionäre ist. Als Verwaltungsrat kann der Vater der Beschwerdeführerin damit in grossem Masse selber bestimmen, in welcher Höhe er sich einen Lohn auszahlen will und inwiefern erzielte Gewinne vorläufig in der Aktiengesellschaft belassen werden sollen. Es trifft damit zwar zu, dass der Vater der Beschwerdeführerin steuer- und sozialversicherungsrechtlich als unselbständig Erwerbender gilt, obwohl seine Tätigkeit definitionsgemäss diejenige eines selbständig Erwerbstätigen ist. Durch seine Einflussmöglichkeiten als Verwaltungsratspräsident auf die Geschäftspolitik seiner Arbeitgeberin ist er indes gleichzeitig als arbeitgeberähnliche Person im Sinne der sozialversicherungsrechtlichen Begriffsbestimmung zu qualifizieren. Da er damit erheblichen Einfluss auf die Höhe seines Lohnes nehmen kann, ist er im Rahmen der Definition gemäss Stipendienverordnung als selbständig Erwerbender zu qualifizieren.

Das Vorbringen der Beschwerdeführerin, ihr Vater habe keinesfalls beherrschende Stellung in der D AG, da alle Entscheide durch beide Partner gemeinsam getroffen würden, ändert nichts an der Qualifizierung der Tätigkeit als selbständige Erwerbstätigkeit: Die beschriebene Situation entspricht derjenigen, wie sie in einer von zwei Gesellschaftern geführten kaufmännischen Kollektivgesellschaft typischerweise anzutreffen ist. Einkünfte von Gesellschaftern einer kaufmännischen Kollektivgesellschaft werden üblicherweise sowohl steuer- als auch sozialversicherungsrechtlich als solche aus selbständiger Erwerbstätigkeit qualifiziert. Es vermag nicht zu überzeugen, dass an die betriebswirtschaftlich grundsätzlich gleiche Situation allein aufgrund der Wahl einer unterschiedlichen Gesellschaftsform stipendienrechtlich unterschiedliche Rechtsfolgen geknüpft werden sollten.

3.6 Der Beschwerdeführerin steht demgemäss aufgrund der selbständigen Erwerbstätigkeit ihres Vaters gestützt auf § 38 Abs. 4 StipendienV kein Anspruch auf einen Zuschlag für die Wohnkosten zu.

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen und der Entscheid der Vorinstanz – auch hinsichtlich der Nebenfolgen – zu bestätigen.

5.  

Die Beschwerdeführerin stellt im Rahmen der Beschwerde ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und unentgeltliche Rechtsvertretung. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG ist Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht als aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen die Bezahlung von Gerichtskosten zu erlassen. Mittellos ist, wer nicht in der Lage ist, die Gerichtskosten aus seinem Einkommen – nach Abzug der Lebenshaltungskosten – innert angemessener Frist zu bezahlen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 16 N. 24). Den Nachweis der Mittellosigkeit hat grundsätzlich die Gesuchstellerin zu erbringen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 29).

Die Beschwerdeführerin reicht zum Beweis ihrer Mittellosigkeit die Steuererklärungen für die Jahre 2009 und 2010 ein, aus welchen ein Nettoeinkommen von Fr. 0.- (2009) bzw. Fr. 13'752.- (2010) hervorgeht. Damit hat die Beschwerdeführerin im Hinblick auf ihre eigene Erwerbssituation die Mittellosigkeit grundsätzlich nachgewiesen. Es gilt indes zu beachten, dass die Beschwerdeführerin nach Abschluss der Mittelschule ein Vollzeitstudium an einer Hochschule aufgenommen hat. Damit befindet sich die Beschwerdeführerin nach wie vor in der Erstausbildung, was zur Folge hat, dass sich die Unterhaltspflicht der Eltern über die Mündigkeit der Beschwerdeführerin hinaus erstreckt (Art. 277 Abs. 2 Zivilgesetzbuch [ZGB]; Peter Breitschmid, Basler Kommentar, 2010, Art. 277 ZGB N. 12 f.). Zum von den Eltern in diesem Rahmen zu tragenden Unterhalt zählen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich auch die Prozesskosten (BGE 127 I 202 E. 3f; Marc Häusler/Reto Ferrari-Visca, Der Anspruch auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand im Verwaltungsverfahren, Jusletter vom 24. Oktober 2011, Rz. 22). Dies hat vorliegend umso mehr zu gelten, als die Eltern am Ausgang dieses Verfahrens ebenfalls ein finanzielles Interesse haben, was sich auch daran zeigt, dass sie vor der Vorinstanz ursprünglich allein als Rekurrenten aufgetreten sind.

Die Mittellosigkeit der Eltern wurde weder geltend gemacht, noch reichte die Beschwerdeführerin entsprechende Belege ein. Aus der sich bei den Akten befindenden Steuererklärung aus dem Jahr 2007 geht ein Nettoeinkommen der Eltern von Fr. 83'509.- hervor. Ein solches Einkommen dürfte den Eltern ohne weiteres ermöglichen, die Gerichtskosten der Tochter zu übernehmen, ohne in den Grundbedarf der Familie eingreifen zu müssen. Die Mittellosigkeit ist demnach nicht erstellt, was zur Abweisung des Gesuchs um unentgeltliche Prozessführung führt. Das ebenfalls gestellte Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung erwiese sich im Übrigen schon deshalb als unbegründet, weil die Beschwerdeführerin für die Beschwerdeerhebung keine anwaltliche Hilfe in Anspruch nahm und keine Gründe ersichtlich wären, die eine nachträgliche Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes als geboten erscheinen liessen.

6.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

 

Demgemäss  die Einzelrichterin:

 

Das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Rechtspflege und Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes wird abgewiesen;

und erkennt:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr.    600.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5.    Mitteilung an …