Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2011.00796

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 17. Januar 2012

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.

 

 

 

 

In Sachen

 

 

A bis J,

Beschwerdeführende,

 

 

 

gegen

 

 

Gemeinde X,
vertreten durch den Gemeinderat X,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Stimmrecht / Protokollberichtigung,

hat sich ergeben:

I.  

An einer Gemeindeversammlung der Gemeinde X waren zwei Geschäfte traktandiert. Dem Geschäft 1 stimmte die Versammlung mit grossem Mehr zu; die Behandlung des Geschäfts 2 wurde aufgrund eines Antrags aus der Versammlung auf eine weitere Gemeindeversammlung verschoben. Anschliessend an die zweite Abstimmung stellte ein Versammlungsteilnehmer den Antrag, das Geschäft 1 sei einer Urnenabstimmung zu unterstellen. Dieser Antrag erreichte das notwendige Quorum von einem Drittel nicht. In der Folge rügte A die Versammlungsführung und stellte eine Stimmrechtsbeschwerde in Aussicht.

II.  

A sowie die Mitunterzeichnenden B bis L rekurrierten mit dem Antrag, das Geschäft 1 der Gemeindeversammlung sei für ungültig zu erklären und entweder zu wiederholen oder direkt einer Urnenabstimmung zu unterziehen. Mit einem zweiten Rekurs beantragten die gleichen Rekurrierenden zudem mehrere Berichtigungen des Protokolls. Nach Vereinigung der Verfahren wies der Bezirksrat Z mit Beschluss vom 6. Dezember 2011 den Stimmrechtsrekurs von A ab und trat auf die Rekurse der Mitunterzeichnenden nicht ein; die Protokollberichtigungsbegehren hiess er teilweise gut.

III.  

A sowie die "Mit-Rekurrenten" B bis J gelangten am 10./12. Dezember 2011 an das Verwaltungsgericht und liessen Folgendes beantragen:

"I.   Der Beschluss des Bezirksrates Z dat. 6. Dezember 2011 Lit. II. „Auf den Rekurs in Stimmrechtssachen der Rekurrenten 2 – 12 wird nicht eingetreten“ ist aufzuheben und die Rekurrenten 2 – 12 sind zum Rekurs zu legitimieren.

 

II.   Dem Bezirksratsbeschluss Lit. I. „In teilweiser Gutheissung des Protokollberichtigungsrekurses wird das Protokoll der Gemeindeversammlung wie folgt korrigiert: …“ ist auf Grund der schwerwiegenden Verfehlung seitens der protokollführenden Gemeindebehörde eine aufsichtsrechtliche Sanktion durch die zuständige Instanz nachzufügen.

 

III.  Der Bezirksratsbeschluss Lit. III. „Der Rekurs in Stimmrechtssachen des Rekurrenten 1 wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird“ ist aufzuheben.

 

IV.  Das Geschäft 1 der Gemeinde-Versammlung in X ist auf Grund der unkorrekten Versammlungsführung als ungültig zu erklären."

 

Der Gemeinderat X verzichtete mit Eingabe vom 15./16. Dezember 2011 auf eine Beschwerdeantwort; ebenso verzichtete der Bezirksrat Z mit Eingabe vom 15. Dezember auf eine Vernehmlassung.

 

Die Kammer erwägt:

 

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. In Stimmrechtssachen steht gemäss §§ 41–44 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 ff. sowie 19b Abs. 2 lit. c VRG gegen Rekursentscheide des Bezirksrats die verwaltungsgerichtliche Beschwerde offen.

1.2 Die Beschwerdeführenden sind offensichtlich Stimmberechtigte der Gemeinde X und damit entsprechend § 21a lit. a VRG grundsätzlich zur Erhebung der Beschwerde legitimiert.

1.3 Die Beschwerdeführenden beantragen unter anderem sinngemäss, es sei die zuständige Aufsichtsbehörde anzuweisen, aufsichtsrechtliche Sanktionen gegenüber der Beschwerdegegnerin anzuordnen.

Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Beschwerde kann nur bilden, was bereits im vorinstanzlichen Verfahren Streitgegenstand war oder hätte sein sollen (§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG; dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 3 ff.). Beides trifft auf das Begehren, es seien aufsichtsrechtliche Sanktionen anzuordnen, nicht zu. Im Übrigen liesse sich darauf auch deshalb nicht eintreten, weil gegen einen ablehnenden Entscheid über eine Aufsichtsbeschwerde lediglich erneute Aufsichtsbeschwerde bei der übergeordneten Instanz, hingegen kein förmliches Rechtsmittel zulässig ist (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 43).

Soweit Antrag I der vorliegenden Beschwerde die Legitimation der Rekurrenten 10 und 11 im vorinstanzlichen Verfahren betrifft, lässt sich darauf ebenfalls nicht eintreten. Die Rekurrenten 10 und 11, nämlich K und L, treten vor Verwaltungsgericht nicht als Beschwerdeführende auf. Da die übrigen Beschwerdeführenden vom Entscheid betreffend Rekurslegitimation der Rekurrenten 10 und 11 nicht betroffen sind, fehlt es ihnen diesbezüglich am notwendigen Rechtsschutzinteresse (§ 21 Abs. 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 48).

Im Übrigen ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Die Beschwerde rügt, die Vorinstanz habe die Legitimation zum Stimmrechtsrekurs der Beschwerdeführenden B bis J zu Unrecht verneint, weil die Gemeindeversammlung noch vor einem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 21. September 2011 (VB.2011.00496) stattgefunden habe und die Beschwerdeführenden deshalb auf die bisherige Rechtsprechung hätten vertrauen dürfen.

Die Beschwerdeführenden verkennen indes, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht auf einer geänderten Rechtsprechung beruht, sondern auf einer Änderung des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, SR 131.1). Der bis Ende 2004 anwendbare a§ 151 Abs. 1 Ziff. 1 GG lautete: "[…] die Nichtbeachtung von Bestimmungen über die Geschäftsbehandlung und die Teilnahme von Nichtstimmberechtigten bilden nur dann einen Beschwerdegrund, wenn ein solcher Verstoss schon in der Versammlung gerügt worden ist" (OS 48, 812 f.). Demgegenüber lautet der nunmehr einschlägige § 151a Abs. 2 GG: "[…] so kann eine Person, die an der Versammlung teilgenommen hat, nur dann Rekurs erheben, wenn sie die Verletzung schon in der Versammlung gerügt hat". Gestützt auf diesen geänderten Wortlaut ist zur Beschwerde nur legitimiert, wer die Verletzung seines Stimmrechts schon in der Versammlung persönlich gerügt hat (VGr, 21. September 2011, VB.2001.00496, E. 2.5). Da der neue § 151a Abs. 2 GG im Zeitpunkt der Durchführung der Gemeindeversammlung schon in Kraft war, verneinte die Vorinstanz die Legitimation zum Stimmrechtsrekurs der Beschwerdeführenden B bis J zu Recht.

Dass die Vorinstanz auf die Rüge betreffend des überfüllten Versammlungssaals hätte eintreten müssen, machen die Beschwerdeführer zu Recht nicht geltend, weil es diesbezüglich an einer Rüge sämtlicher Beschwerdeführenden in der Gemeindeversammlung fehlte.

3.  

3.1 In materieller Hinsicht macht die Beschwerde geltend, aus dem nun geänderten Protokoll gehe klar hervor, dass der Gemeindepräsident ausgeführt habe, es erfolge zuerst die Behandlung der Geschäfte, erst danach – konkret nach der Behandlung beider Geschäfte – könne Antrag auf Urnenabstimmung gestellt werden. Damit seien die Versammlungsteilnehmer durch den Gemeindepräsidenten verfahrensmässig in die Irre geführt worden. Der Gemeindepräsident habe zudem die am Geschäft 2 nicht mehr interessierten Stimmberechtigten im Wissen um einen möglichen Antrag auf Urnenabstimmung aufgefordert, nach Hause zu gehen.

3.2 Gemäss Art. 86 Abs. 3 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (LS 101) kann in der Gemeindeversammlung ein Drittel der anwesenden Stimmberechtigten verlangen, dass über einen Beschluss nachträglich an der Urne abgestimmt wird. Diese Bestimmung soll dem Vorwurf entgegenwirken, dass eine Gemeindeversammlung oft zufällig zusammengesetzt und leicht manipulierbar ist (Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 86 N. 34). Sowohl nach dem Wortlaut der Bestimmungen als auch nach ihrem Zweck kann eine Abstimmung über einen Antrag auf Urnenabstimmung erst durchgeführt werden, nachdem das Geschäft in der Gemeindeversammlung beraten und darüber ein Beschluss gefällt wurde (vgl. hierzu und zum Folgenden Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 116 N. 5.2). Ab diesem Zeitpunkt ist die Antragstellung jederzeit bis zum Ende der Versammlung möglich; der Antrag lässt sich mithin etwa auch erst nach der Behandlung weiterer Geschäfte stellen. Für die Ermittlung des notwendigen Quorums ist die Anzahl der bei Beschlussfassung anwesenden Stimmberechtigten massgebend.

3.3 Aus der von der Beschwerdegegnerin an der Gemeindeversammlung erstellten Tonaufnahme sowie dem Protokoll geht Folgendes hervor: Noch vor der formellen Eröffnung der Gemeindeversammlung wurde offenbar aus dem Publikum angefragt, ob nicht über beide Geschäfte eine Urnenabstimmung durchgeführt werden könne. Der Gemeindepräsident erläuterte hierzu, man könne die Geschäfte nicht schon jetzt einer Urnenabstimmung unterstellen. Die Versammlung müsse diese zuerst beraten und darüber abstimmen. Wenn dann der Wunsch nach einer Urnenabstimmung bestehe, gebe es die Möglichkeit eines Antrages, über den anschliessend abgestimmt werde. Das Geschäft müsse aber zuerst behandelt werden. Wenn das Geschäft beraten sei, könne der Antrag jederzeit gestellt werden. Nach der Abstimmung zum Geschäft 1 erkundigte sich ein Versammlungsteilnehmer, wann ein Antrag auf nachträgliche Urnenabstimmung gestellt werden könne. Der Gemeindepräsident führte hierzu aus, bis am Schluss der Versammlung könne zu jedem Traktandum eine Urnenabstimmung verlangt werden. Dass der Gemeindepräsident die Versammlungsteilnehmer nach der Behandlung des Geschäfts 1 aufgefordert habe, nach Hause zu gehen, geht weder aus dem Protokoll noch aus dem Tondokument hervor.

3.4 Die in der Beschwerde vorgebrachten Behauptungen lassen sich mit dem Tondokument nicht stützen: Der Gemeindepräsident führte noch vor der Eröffnung der Versammlung aus, ein Antrag könne nicht schon vor der Beratung eines Geschäfts gestellt werden, sondern erst nach dem entsprechenden Beschluss. Sobald das Geschäft beraten sei, könne der Antrag aber jederzeit gestellt werden. Auf die nach der Abstimmung über das Geschäft 1 gestellte Frage nach dem Zeitpunkt eines Antrages wies der Gemeindepräsident darauf hin, ein solcher könne bis zum Ende der Versammlung zu jedem der Geschäfte gestellt werden. Damit informierte der Gemeindepräsident jedenfalls nicht in dem Sinne falsch, dass ein Antrag auf Urnenabstimmung erst nach der Beratung aller Geschäfte zulässig wäre.

Diese Aussagen des Gemeindepräsidenten sind zwar insofern zu korrigieren, als ein Antrag auf Urnenabstimmung schon während der Beratung entgegenzunehmen wäre. Die Abstimmung darüber kann jedoch in jedem Fall erst nach der Beschlussfassung erfolgen (Thalmann, § 116 N. 5.2). Dass der Gemeindepräsident einen formellen Antrag auf Urnenabstimmung vor Beschlussfassung nicht entgegengenommen hätte, wird weder geltend gemacht noch ergibt sich dies aus den Akten. Aus der bezüglich des Zeitpunkts der Antragstellung nicht ganz zutreffenden Auskunft des Gemeindepräsidenten ist den Stimmberechtigten kein Nachteil erwachsen, weil sie den Antrag jedenfalls im jedem Zeitpunkt, in dem eine Abstimmung darüber zulässig gewesen wäre, hätten stellen können.

Demnach hat der Gemeindepräsident mit seinen Auskünften zum Antrag auf nachträgliche Urnenabstimmung die Vorschriften über die politischen Rechte und ihre Ausübung nicht verletzt.

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten wird. Es kann deshalb offen bleiben, ob der Stimmrechtsrekurs bei der Vorinstanz im Licht des § 22 Abs. 1 f. VRG fristwahrend eingereicht worden ist.

5.  

Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG werden in Stimmrechtssachen Verfahrenskosten erhoben, wenn das Rechtsmittel offensichtlich aussichtslos ist.

Offensichtlich aussichtslos sind Begehren, deren Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 32, auch zum Folgenden). Massgebend ist, ob die Beschwerdeführenden das grundsätzlich kostenlose Verfahren bei vernünftiger Überlegung und Abwägung der Aussichten auch dann eingeleitet hätten, wenn dieses kostenpflichtig wäre.

Die vorliegende Beschwerde war schon im Zeitpunkt ihrer Einreichung offensichtlich aussichtslos: Die Beschwerdeführenden beschränkten sich – soweit sie nicht unzulässige neue Anträge stellten – darauf, bereits durch die Vorinstanz widerlegte Tatsachenbehauptungen aufrecht zu erhalten bzw. aufgrund der teilweise gutgeheissenen Protokollberichtigungsbegehren neue Sachumstände geltend zu machen. Die Vorinstanz hatte indes nicht nur auf das Protokoll abgestellt, sondern die Tonaufnahme der Versammlung teilweise wörtlich zitiert und gestützt darauf dargelegt, dass die Vorwürfe der Beschwerdeführenden bezüglich angeblicher Aussagen des Gemeindepräsidenten nicht zutreffend sind. Damit musste den Beschwerdeführenden – jedenfalls bei sorgfältigem Studium des vorinstanzlichen Entscheids – schon bei Einreichung der Beschwerde klar gewesen sein, dass ihre Rügen kaum durchdringen dürften.

Ausgangsgemäss sind den Beschwerdeführenden somit die Gerichtskosten aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Aufgrund des gemeinschaftlichen Vorgehens, namentlich der Einreichung nur einer, gemeinsam unterzeichneten Beschwerde, sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander zu gleichen Teilen aufzuerlegen (§ 14 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3).

Demgemäss erkennt die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 2'100.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu 1/10 auferlegt.

4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …