Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2012.00087

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 4. April 2012

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Martin Tanner.  

 

 

In Sachen

 

 

A,
vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

 

gegen

 

 

Gemeindeamt des Kantons Zürich,
Abteilung Einbürgerungen,

Beschwerdegegner,

 

 

 

betreffend Einbürgerung,

 

 

 

hat sich ergeben:

I.  

A, ein 1957 geborener Ausländer, ersuchte am 15. Juni 2010 um Erteilung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung. Mit Beschluss vom 20. April 2011 nahm die Gemeinde X A in das Gemeindebürgerrecht auf. Die Einbürgerung erfolgte unter dem Vorbehalt der Aufnahme in das Kantonsbürgerrecht und der Erteilung der entsprechenden eidgenössischen Bewilligung.

Mit Strafbefehl vom 28. März 2011 bestrafte die Staatsanwaltschaft Z A wegen Fahrens in fahrunfähigem Zustand im Sinn von Art. 91 Abs. 1 Satz 2 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG, SR 741.01) mit einer Geldstrafe von 20 Tagessätzen zu je Fr. 3'000.- sowie einer Busse von Fr. 10'000.-; der Vollzug der Geldstrafe wurde unter Ansetzung einer Probezeit von drei Jahren aufgeschoben.

Aufgrund dieses Verstosses gegen das Strassenverkehrsgesetz verweigerte das Gemeindeamt des Kantons Zürich mit Verfügung vom 26. Oktober 2011 die Erteilung des Kantonsbürgerrechts und erklärte die Aufnahme ins Bürgerrecht der Gemeinde X als hinfällig.

II.  

A liess dagegen am 28. November 2011 an die Direktion der Justiz und des Innern rekurrieren. Diese wies das Rechtsmittel mit Verfügung vom 10. Januar 2012 ab.

III.  

Am 14. Februar 2012 liess A Beschwerde führen und folgende Anträge stellen:

"1.   Es sei die Verfügung […] der Direktion der Justiz und des Innern […] vom 10. Januar 2012 aufzuheben.

 2.   Dem Beschwerdeführer sei die kantonale Einbürgerung zu bewilligen, eventualiter sei die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

 3.   Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Staatskasse."

 

Das Gemeindeamt verzichtete am 21. Februar 2012 ausdrücklich auf eine Beschwerdeantwort. Die Direktion der Justiz und des Innern beantragte am 5./6. März 2012, die Beschwerde sei abzuweisen, und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung. A liess mit Eingabe vom 9. März 2012 an seinen Anträgen festhalten.

 

Die Kammer erwägt:

 

1.  

Gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Diese ist unter anderem betreffend erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion bei Einbürgerungsgesuchen nach §§ 41–44 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 f. sowie 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG gegeben. Da auch die übrigen Prozess­voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Die Schweiz kennt ein dreifaches Bürgerrecht: Das Schweizer Bürgerrecht fusst auf dem Kantonsbürgerrecht, welches seinerseits auf dem Bürgerrecht einer Gemeinde beruht (Giovanni Biaggini, BV – Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 37 BV N. 2). Soweit der Erwerb des Bürgerrechts nicht im Zusammenhang mit der Abstammung, der Heirat und der Adoption steht, ist der Bund bloss befugt, Mindestvorschriften über die ordentliche Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern zu erlassen (Art. 38 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Diese Mindestvorschriften sind im (eidgenössischen) Bürgerrechtsgesetz vom 29. Sep­tember 1952 (BüG, SR 141.0), insbesondere in den Art. 12–16 BüG, festgehalten. Selbst wenn die minimalen Vorgaben des Bundes erfüllt sind, besteht kein bundesrechtlicher Anspruch auf ordentliche Einbürgerung. Vielmehr sind die Kantone berechtigt, zusätzliche Erfordernisse aufzustellen (Felix Hafner/Denise Buser in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, 2. A., Zürich etc., Art. 38 N. 6). Der Kanton Zürich regelt die Voraussetzungen für den Erwerb des Kantonsbürgerrechts in Art. 20 f. der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), in den §§ 20–31 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) sowie in der Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 (BüV, LS 141.11). Demgegenüber wurde das in Art. 20 Abs. 2 KV vorgesehene kantonale Bürgerrechtsgesetz bis anhin noch nicht erlassen.

2.2 Gemäss Art. 20 Abs. 1 KV beruht das Kantonsbürgerrecht auf dem Gemeindebürgerrecht (vgl. auch § 20 Abs. 1 GG). Das einem Ausländer verliehene Gemeindebürgerrecht bedarf zu seiner Gültigkeit der Erteilung des Kantonsbürgerrechts durch den Regierungsrat oder die von diesem als zuständig bezeichnete Direktion (§ 20 Abs. 3 GG, § 32 BüV).

2.3 Die Bürgerrechtsverordnung unterscheidet zwischen der Einbürgerung von Schweizern (§§ 1–18 BüV), der ordentlichen Einbürgerung von Ausländern (§§ 19–34 BüV) sowie der erleichterten Einbürgerung und Wiedereinbürgerung (§ 35 BüV). Der Beschwerdeführer ist Ausländer und stellte ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung. Entsprechend sind auf ihn die §§ 19–34 BüV anwendbar. Das Kantonsbürgerrecht wird erteilt, wenn das Gemeindebürgerrecht erteilt ist, allfällige weitere Abklärungen der Direktion der Justiz und des Innern keine Ablehnungsgründe ergeben haben und der Aufnahmebeschluss der Gemeinde sachlich vertretbar erscheint (§ 33 Abs. 1 BüV). Die Gemeinde X hat dem Beschwerdeführer das Gemeindebürgerrecht am 20. April 2011 erteilt, weshalb nur noch zu prüfen ist, ob ihm der Beschwerdegegner das Kantonsbürgerrecht zu Recht verweigert hat.

2.4 Die kantonalen Voraussetzungen für die ordentliche Einbürgerung sind in § 21 BüV (beziehungsweise teilweise gleichlautend in Art. 20 Abs. 3 KV) umschrieben. Nach § 21 Abs. 1 f. BüV darf eine ausländische Person nur dann eingebürgert werden, wenn sie sich dazu eignet. Damit die Eignung bejaht werden kann, muss sie in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert sein (lit. a), mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut sein (lit. b), die schweizerische Rechtsordnung beachten (lit. c) und darf schliesslich die innere und äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährden (lit. d).

3.  

3.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, der Gesetzgeber erwarte bei der Anwendung von § 21 BüV einen differenzierten Entscheid. Die Vorinstanz missachte dies, indem sie nicht die besonderen Umstände seines konkreten Falles sachlich würdige. Er halte sich seit mehr als 17 Jahren im Kanton Zürich auf, habe hier seinen Lebensmittelpunkt und sei sehr wohl in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert. Als erfolgreicher Geschäftsmann und aufgrund seines breiten Schweizer Freundschaftskreises sei er sowohl beruflich wie auch sozial in jeder Hinsicht integriert. Soweit der Beschwerdeführer damit sinngemäss geltend machen will, in seinem Fall rechtfertige es sich, geringere Anforderungen an die in § 21 Abs. 2 lit. c BüV umschriebene Einbürgerungsvoraussetzung der Beachtung der Rechtsordnung zu stellen, ist diese Auffassung abzulehnen. Es ist unzulässig, die Einbürgerungsvoraussetzungen so zu verstehen, dass allfällige Defizite in einem Bereich mit Stärken in einem anderen kompensiert werden können. Bei den in § 21 Abs. 2 BüV aufgezählten vier Voraussetzungen handelt es sich nämlich um Mindestvorschriften (so auch zu Art. 20 Abs. 3 KV Peter Kottusch in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 20 N. 6). Schon deshalb müssen die vier Voraussetzungen selbständig erfüllt sein; nur wenn dies der Fall ist, darf ein Ausländer eingebürgert werden.

3.2 Ob der Ausländer die schweizerische Rechtsordnung beachtet (§ 21 Abs. 2 lit. c BüV bzw. gleichlautend Art. 20 Abs. 3 lit. d KV) und insofern über einen unbescholtenen Ruf verfügt (§ 6 BüV), beurteilt sich aufgrund des Straf- und Betreibungsregisters. Er gilt in der Regel als unbescholten, wenn die Registerauszüge für die letzten fünf Jahre keine Einträge von Bedeutung enthalten. Übertretungsstrafen sind nach ihrer Zahl und Schwere zu würdigen. Laufende Strafuntersuchungen werden wenn möglich auf Grund eines Zwischenberichtes beurteilt (§ 6 BüV).

4.  

4.1 Die Staatsanwaltschaft Z bestrafte den Beschwerdeführer mit einer bedingt vollziehbaren Geldstrafe von 20 Tagessätzen zu je Fr. 3'000.- sowie einer Busse von Fr. 10'000.-. Der Tatvorgang, der zu dieser Bestrafung führte, lässt sich wie folgt zusammenfassen: Der Beschwerdeführer fuhr am 22. November 2010 um 19:30 Uhr mit seinem Personenwagen zu einem Restaurant in Zürich, um dort am Weihnachtsessen seines Unternehmens teilzunehmen. Da er vor dem Restaurant keine Parkgelegenheit vorfand, stellte er das Fahrzeug auf einem in der Nähe gelegenen Kundenparkplatz eines Geschäftspartners ab. Nach Abschluss des Weihnachtsessens bekam der Beschwerdeführer Bedenken, sein Auto auf diesem Parkplatz stehen zu lassen, und entschied sich, dieses auf einen öffentlichen Parkplatz umzuparkieren. Dabei geriet er um 00:50 Uhr in eine Polizeikontrolle. Gegenüber den Beamten gab er zu Protokoll, er fühle sich in guter Verfassung und sei sogar der Meinung, er könne nach Hause fahren. In der Folge wurde eine Blutprobe angeordnet, welche einen Mindestblutalkoholgehalt von 1.24 Gewichtspromillen ergab.

4.2 Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, er sei sich sehr wohl bewusst, dass es sich bei dem ihm zur Last gelegten Vergehen nicht um ein Bagatelldelikt handle. Indessen sei seine Tat lediglich als abstraktes Gefährdungsdelikt zu qualifizieren, habe er doch beim nächtlichen Umparkieren keine andere Person gefährdet. Entgegen der Beschwerdeschrift bezog sich der Vorsatz des Beschwerdeführers nicht bloss auf das Umparkieren seines Fahrzeuges. Vielmehr wollte er mit dem Auto in alkoholisiertem Zustand von Zürich aus nach X zurückkehren. Dies ergibt sich aus dem rechtskräftigen Strafbefehl vom 28. März 2011. Wäre der Beschwerdeführer nicht durch die Polizei aufgehalten worden, hätte er diese Absicht auch in Tat umgesetzt. Bekanntermassen sind in Zürich auch um Mitternacht noch Personen unterwegs. Eine Blutalkoholkonzentration von 1.24 Gewichtspromillen setzt die Reaktionsfähigkeit stark herab. Entsprechend hat der Beschwerdeführer selbst mit dem blossen Wechsel des Abstellplatzes innerhalb der Stadt eine erhebliche Gefahr für Leib und Leben anderen Verkehrsteilnehmer geschaffen. Der Beschwerdeführer bringt vor, die von ihm begangene Widerhandlung gegen das Strassenverkehrsgesetz sei in der Schweiz weit verbreitet. Dies mag zutreffen, indessen lässt eine solche statistische Betrachtungsweise die Tat nicht in einem milderen Licht erscheinen: Ob ein Delikt selten oder häufig begangen wird, ändert nichts an der Schwere der Rechtsgutsverletzung.

4.3 Der Beschwerdeführer versucht seine Tat auch mit der Begründung zu rechtfertigen, er habe sein Fahrzeug nicht auf dem Kundenparkplatz des Geschäftspartners stehen lassen können, da dieses dort am kommenden Arbeitstag den Betrieb gestört hätte. Aus diesem Grund habe er in einer spontanen Güterabwägung beschlossen, das Auto auf einen öffentlichen Parkplatz umzuparkieren. Soweit sich der Beschwerdeführer damit auf einen Rechtfertigungsgrund berufen will, kann auf die Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG): Der Beschwerdeführer hätte allfällige Rechtfertigungsgründe im Strafverfahren vorbringen müssen. Ergänzend ist Folgendes festzuhalten: Sinngemäss macht der Beschwerdeführer mit dem Hinweis auf die Güterabwägung geltend, er habe sich in einer Pflichtenkollision befunden. Von einer Pflichtenkollision wird in der Strafrechtsterminologie nämlich immer dann gesprochen, wenn zwei Rechtspflichten in der Weise zusammentreffen, dass ihr Adressat keine von beiden (vollständig) erfüllen kann, ohne dadurch gleichzeitig eine dieser Pflichten zu verletzen. Entscheidet sich der Täter in einer solchen Situation dazu, die höherwertige Pflicht auf Kosten der anderen, konkurrierenden Pflicht zu erfüllen, liegt für seine Tat ein Rechtfertigungsgrund vor (Andreas Donatsch/Brigitte Tag, Strafrecht I, Verbrechenslehre, 8. A., Zürich etc. 2006, § 22 Ziff. 4.1). Der körperlichen Unversehrtheit anderer Verkehrsteilnehmer kommt in der Schweizer Rechtsordnung ein höherer Stellenwert zu als dem ökonomisch motivierten Interesse an einem freien Kundenparkplatz eines Geschäftspartners. Das Umparkieren zielte vorliegend nicht auf den Schutz eines höherwertigen Rechtsgutes ab, sondern gefährdete vielmehr ein solches. Unter diesen Umständen kann sich der Beschwerdeführer nicht auf den notstandsähnlichen Rechtfertigungsgrund der Pflichtenkollision berufen.

4.4 Der Beschwerdeführer verstiess mit einer qualifizierten Blutalkoholkonzentration gegen das Strassenverkehrsgesetz und verübte damit nicht bloss eine Übertretung, sondern ein Vergehen (Art. 91 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 55 Abs. 6 SVG und Art. 1 Abs. 2 der Verordnung der Bundesversammlung vom 21. März 2003 über Blutalkoholgrenzwerte im Strassenverkehr [SR 741.13] sowie Art. 10 Abs. 3 bzw. Art. 103 des Strafgesetzbuchs [SR 311.0]). § 6 Satz 3 BüV hält die Verwaltungsbehörden lediglich bei Übertretungsstrafen dazu an, diese nach Zahl und Schwere (besonders) zu würdigen. Wenn nun aber eine solche Würdigung nach dem Willen des Verordnunggebers bloss bei Übertretungsstrafen ausdrücklich vorgesehen ist, brauchen e contrario die Verwaltungsbehörden bei den schwerwiegenderen Vergehen und Verbrechen keine vergleichbar differenzierte Interessenabwägung vorzunehmen. Vielmehr dürfen sie sich bei Vergehen und Verbrechen mit gewissen Pauschalisierungen begnügen. Insofern trifft die Auffassung des Beschwerdeführers, dass "der Gesetzgeber einen differenzierten Entscheid erwartet", nur eingeschränkt zu. Der Beschwerdegegner und die Vorinstanz werten die vom Beschwerdeführer erwirkte Strafe als strafregisterrechtlich bedeutsamen Eintrag. Bedeutungslos ist in diesem Zusammenhang, dass der Eintrag auf einen Verstoss gegen die Strassenverkehrsgesetzgebung zurückzuführen ist. Denn beim Einbürgerungsverfahren gilt es auch den automobilistischen Leumund in die Beurteilung mit einzubeziehen und dabei "ein[en] strenge[n] Massstab anzulegen" (Kottusch, Art. 20 N. 10). Die von der Vorinstanz vorgenommene Auslegung von § 6 Satz 2 BüV ist damit korrekt. Mangels Beachtung der schweizerischen Rechtsordnung erfüllt der Beschwerdeführer nicht die für die Einbürgerung erforderlichen Voraussetzungen (§ 21 Abs. 2 lit. c in Verbindung mit Abs. 1 BüV).

4.5 Selbst wenn man die vom Beschwerdeführer geforderte differenzierende Betrachtungsweise vornähme, könnte das von ihm vorsätzlich begangene Vergehen nicht mehr als geringfügig qualifiziert werden. Der Beschwerdeführer hat sich im innerstädtischen Verkehr stark alkoholisiert ans Steuer gesetzt und damit andere Verkehrsteilnehmer gefährdet; sein Verschulden ist damit als erheblich zu qualifizieren.

Das Bundesamt für Migration (Sektion Bürgerrecht) hat am 21. März 2007 zuhanden der für die Einbürgerung zuständigen kantonalen Behörden "Informationen" betreffend "Beachten der schweizerischen Rechtsordnung: Vorstrafen" herausgegeben. Nach Ziff. 2.2 lit. b dieser unter dem Titel "Weisungen zu Vorstrafen" stehenden Informationen kann die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung auch dann erteilt werden, wenn die einbürgerungswillige Person wegen allgemeiner Verkehrsdelikte oder Fahrlässigkeitsdelikten beispielsweise zu einer bedingten Geldstrafe von bis zu 14 Tagessätzen verurteilt worden war und die Probezeit noch läuft. Die vom Beschwerdeführer erwirkte Geldstrafe von 20 Tagessätzen übersteigt diese Grenze deutlich und ist damit nicht mehr als geringfügige bedingte Strafe zu beurteilen. Auch nach diesen Informationen kommt eine Einbürgerung nicht in Betracht.

5.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen; eine Parteientschädigung kann nicht zugesprochen werden (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).

7.  

Gemäss Art. 83 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung ausgeschlossen. Entsprechend ist auch das gesamte kantonale und kommunale Einbürgerungsverfahren von der Beschwerde ausgenommen (Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2011, Art. 83 BGG N. 48). Dem Beschwerdeführer steht somit bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.

 

Demgemäss erkennt die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 2'100.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …