Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

VB.2012.00131

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 31. Mai 2012

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiberin Michèle Babst.

 

 

 

In Sachen

 

 

A AG,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Kantonales Labor Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend lebensmittelpolizeiliche Massnahmen,

hat sich ergeben:

I.  

Das Kantonale Labor Zürich beanstandete mit Verfügung vom 16. November 2009 eine ihm vom Amt für Verbraucherschutz des Kantons B am 6. Juli 2009 überwiesene Probe (Protokoll-Nummer 01) des von der A AG vertriebenen Produkts "C" koffeinhaltige Kautabletten. Beanstandet wurde die Probe im Wesentlichen bezüglich Lesbarkeit und Vollständigkeit der Kennzeichnung auf der Packung. Das Kantonale Labor beanstandete auch den Inhalt der Homepage der A AG, soweit darin Lebensmittel mit krankheitsbezogenen Hinweisen in Verbindung gebracht würden. Mit weiterer Verfügung vom 11. Dezember 2009 wies das Kantonale Labor die inzwischen erhobene Einsprache der A AG ab und setzte dieser eine Frist bis 8. Januar 2009 (recte: 2010) an, um über die Massnahmen zu informieren, mittels deren die Anpassung der Kennzeichnung vorgenommen und sichergestellt werden sollte, dass die in Verkehr gebrachten Lebensmittel den gesetzlichen Anforderungen in Zukunft genügten. Für die Anpassung der Kennzeichnung gewährte das Kantonale Labor der A AG eine Frist bis 31. Mai 2010. Die inzwischen vorgenommenen Anpassungen an der Homepage wurden überdies gutgeheissen.

II.  

Dagegen erhob die A AG am 20. Dezember 2009 Rekurs bei der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich. Zusammengefasst verlangte sie die Aufhebung der angefochtenen Verfügung in allen Punkten, auch bezüglich der Kostenauflage des Einspracheverfahrens und der beanstandeten Angaben auf der Homepage. Für den Fall der Abweisung des Rekurses beantragte sie eine Übergangsfrist von mindestens drei Jahren für die Änderung der Packmittel und Lagerbestände mit Bezug auf die Schriftgrösse der darauf enthaltenen Angaben. Nach Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels wies die Gesundheitsdirektion den Rekurs in der hier interessierenden Frage mit Verfügung vom 6. Februar 2012 ab, soweit sie darauf eintrat, und setzte der A AG eine Frist von fünf Monaten ab Rechtskraft ihrer Verfügung an, um die zur Kennzeichnung von Warenlos und Mindesthaltbarkeitsdatum notwendigen Anpassungen vorzunehmen. Dies ging einher mit einer leichten Reduktion der der Rekurrentin auferlegten Kosten des Einspracheverfahrens. Die Anpassung der Homepage der A AG bildete dagegen nicht Streitgegenstand des Rekursverfahrens.

III.  

Gegen die Verfügung vom 6. Februar 2012 erhob die A AG mit Eingabe vom 24. Februar 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, dass die von ihr verwendeten Verpackungen des betroffenen Produkts "C" noch bis zum Aufbrauch benutzt werden dürften. Ausserdem seien ihr die Kosten von Einsprache- und Rekursverfahren zu erlassen. Das Kantonale Labor verwies in der Beschwerdeantwort vom 23. März 2012 auf den Einspracheentscheid vom 11. Dezember 2009 sowie auf die Rekursantwort vom 6. Februar 2012. Mit Eingabe vom 5. April 2012 hielt die A AG an ihrem Standpunkt fest.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Angefochten ist der Entscheid der Gesundheitsdirektion vom 6. Februar 2012. Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 b Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Beurteilung der vorliegenden Streitsache sachlich und funktionell zuständig. Angesichts des ungewissen Streitwerts ist die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38 b VRG).

1.2 Streitgegenstand ist nach dem Antrag der Beschwerdeführerin neben der Kostenauflage einzig die Frage, ob sie die noch vorhandenen – beanstandeten – Verpackungen des Produkts "C" verwenden darf. In diesem Zusammenhang stellt sich wiederum die Frage nach der genügenden Kennzeichnung der nötigen Angaben auf der Packung.

2.  

2.1 Das Bundesgesetz vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelgesetz, LMG) erfasst nach Art. 2 Abs. 1 lit. b das Kennzeichnen und Anpreisen von Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen. Wer vorverpackte Lebensmittel wie hier die "C" Tabletten abgibt, informiert auf der Packung über die Sachbezeichnung und Zusammensetzung in mengenmässig absteigender Reihenfolge. Der Bundesrat bestimmt, ob dem Konsumenten weitere Angaben, namentlich (neben anderen) über Haltbarkeit, Aufbewahrungsart, Herkunft und Warnaufschriften zu machen sind (Art. 20 Abs. 2, Art. 21 Abs. 1 LMG). Es liegt in der Kompetenz des Bundesrats, Ausführungsvorschriften zu erlassen. Vorschriften überwiegend technischer oder administrativer Natur kann er auf die in der Sache zuständigen Bundesämter übertragen (Art. 37 LMG).

2.2 Die Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung vom 23. November 2005 (LGV) regelt neben anderem das Kennzeichnen, Anpreisen und Abgeben von Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen. Unter "Anpreisung" wird auch die Aufmachung der Umhüllung oder Verpackung verstanden (Art. 1 Abs. 1 lit. a, Art. 2 Abs. 1 lit. i LGV). Wer vorverpackte Lebensmittel abgibt, muss die Konsumentinnen und Konsumenten neben Angaben über die Sachbezeichnung, Zusammensetzung und anderes über die Haltbarkeit des Produkts informieren, und zwar an gut sichtbarer Stelle auf der Verpackung und in leicht lesbarer und unverwischbarer Schrift (Art. 26 Abs. 1 lit. c und Abs. 3 lit. a und b LGV).

2.3 Zur Lesbarkeit der Kennzeichnung vorverpackter Lebensmittel hat der Verband der Kantonschemiker der Schweiz VKCS eine Interpretationshilfe Nr. 21 zur Lebensmittelgesetzgebung aufgrund von Art. 26 Abs. 3 lit. b LGV erlassen (fortan Interpretationshilfe). Danach soll die Lesbarkeit von obligatorischen Angaben mindestens so gut sein wie eine Schrift in Arial oder Helvetica, Schriftgrösse 7 Punkt, schwarze Farbe auf weissem Grund, mit guter Auflösung und genügend Zeilenabstand. Bei weniger geeigneten Schriften, geringeren Kontrasten oder schwächerer Auflösung sind die Schriften entsprechend grösser zu wählen.

2.4 Nach Art. 12 der Verordnung des EDI vom 23. November 2005 über die Kennzeichnung und Anpreisung von Lebensmitteln (LKV) muss auf Lebensmitteln das Mindesthaltbarkeitsdatum angegeben werden, bei rasch verderblichen Lebensmitteln, die gekühlt aufbewahrt werden müssen, das Verbrauchsdatum (vgl. dazu Schweizerische Gesellschaft für Ernährung SGE, Lebensmittelverpackungen – Was steht drauf?, Frühling 2010, S. 7). Das Mindesthaltbarkeitsdatum ist das Datum, bis zu dem ein Lebensmittel unter angemessenen Aufbewahrungsbedingungen seine spezifischen Eigenschaften behält. Das Verbrauchsdatum ist das Datum, bis zu welchem ein Lebensmittel zu verbrauchen ist. Nach diesem Datum darf das Lebensmittel nicht mehr als solches an Konsumentinnen und Konsumenten abgegeben werden (Art. 11 LKV). Werden einem Lebensmittel Vitamine, Mineralstoffe oder sonstige Stoffe zugesetzt, so ist eine Nährwertkennzeichnung nach den Art. 22−29 LKV in ebenfalls leicht lesbarer Schrift obligatorisch (Art. 6 Abs. 1^bis der Verordnung des EDI vom 23. November 2005 über den Zusatz essenzieller oder physiologisch nützlicher Stoffe zu Lebensmitteln in Verbindung mit Art. 26 Abs. 1 lit. b und Abs. 3 lit. b LGV).

3.  

3.1 Beim Produkt "C" handelt es sich um eine ca. 1 cm dicke, rechteckige (ca. 10 cm x 5 cm), von gelb in orange und rötliche Töne verlaufende Packung, welche acht Stück dieser Kautabletten enthält. Während auf der Rückseite der Packung die Angaben über Zutaten, Dosierung und Nährwerte in schwarzer Schrift auf gelbem bis hellrotem Grund auch unter Berücksichtigung der Anforderungen an die leichte Lesbarkeit (vorn E. 2.3 in fine) gut lesbar sind, gilt dies nicht für Warenlos und Mindesthaltbarkeitsdatum. Zwar ist auf der einen Seitenlasche in gut lesbarer Schrift der Hinweis "Mindestens haltbar bis Ende" enthalten. Hingegen ist das eigentliche Datum im untersten Teil der Lasche nur eingestanzt und nur lesbar, wenn die Verpackung in einem günstigen Winkel zum einfallenden Licht gehalten wird, damit sich die Konturen der eingestanzten Zahlen vom orange-roten Hintergrund abheben und erkennen lassen. Dasselbe gilt für die Bezeichnung des Warenloses. Eine leicht leserliche Schrift liegt hier nicht vor.

3.2 Die Vorinstanz hatte im angefochtenen Entscheid vorerst festgehalten, dass auf die Interpretationshilfe der Kantonschemiker als Richtlinie abgestellt werden dürfe. Der Beschwerdegegner habe beanstandet, dass die gewählte farblose Einstanzung von Mindesthaltbarkeitsdatum und Warenlos nicht die notwendige Lesbarkeit aufweise und nicht den Vorgaben der Interpretationshilfe entspreche. Das Mindesthaltbarkeitsdatum jedenfalls habe für Konsumentinnen und Konsumenten erhebliche Bedeutung, weshalb der Lesbarkeit wesentliches Gewicht zukomme. Die Angaben seien indessen nur schlecht erkennbar und setzten entsprechendes Drehen der Packung und Ausnützen optimaler Lichtverhältnisse voraus, weshalb die Probe diesbezüglich zu Recht beanstandet worden sei.

3.3 Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, die Kennzeichnung von Warenlos und Mindesthaltbarkeitsdatum entspreche bei "verhältnismässiger" Interpretation den Anforderungen von Art. 26 Abs. 3 lit. b LGV. Dabei sei die gemäss der Interpretationshilfe für die Lesbarkeit geforderte Schriftgrösse wegen des durch die Stanzprägung geringeren Kontrastes mit der Wahl einer grösseren Schrift, entsprechend Arial 9, kompensiert worden. Im Rahmen der Verhältnismässigkeit weist die Beschwerdeführerin sodann darauf hin, dass es bei den eingestanzten Angaben lediglich um das Mindesthaltbarkeitsdatum und nicht um die Angabe des Verbrauchsdatums gehe. Lebensmittel mit einem Mindesthaltbarkeitsdatum seien lange haltbar und könnten auch noch nach Ablauf dieses Datums bedenkenlos verzehrt werden.

4.  

4.1 Nach Art. 20 Abs. 1 LKV sind Lebensmittel mit einer Bezeichnung zu versehen, mit der sich das Warenlos, zu dem sie gehören, feststellen lässt. Als Warenlos gilt eine Gesamtheit von Produktions- oder Verkaufseinheiten eines Lebensmittels, das unter praktisch gleichen Umständen erzeugt, hergestellt oder verpackt wurde (Art. 19 LKV). Wie das Warenlos ist auch das Mindesthaltbarkeitsdatum auf der Verpackung anzubringen (Art. 26 Abs. 1 lit. c LGV; Art. 12 Abs. 1 LKV).

4.2 Entgegen ihrem Standpunkt im Rekursverfahren scheint die Beschwerdeführerin nunmehr die Anwendbarkeit der Interpretationshilfe zu anerkennen, nachdem sie sich selber darauf beruft. Diese kommt jedenfalls dann zur Anwendung, wenn obligatorische Angaben bei Lebensmitteln nicht in leicht lesbarer Schrift gehalten sind. Die Interpretationshilfe schreibt indessen nicht nur die Schriftgrösse vor. Die bevorzugte Schrift Arial oder Helvetica, die sich durch klare Konturen auszeichnet, in Schriftgrösse 7 wird in Form schwarzer Farbe auf weissem Grund mit guter Auflösung und genügendem Zeilenabstand empfohlen (vgl. vorn E. 2.3). Bei blosser Veränderung der Schriftgrösse kann nur dann von leicht lesbarer Schrift die Rede sein, wenn sich die Angaben (hier Mindestablaufdatum und Warenlos) bereits deswegen gut erkennen lassen. Das ist vorliegend jedoch trotz der angegebenen Schriftgrösse entsprechend Arial 9 nicht der Fall. Selbst bei einer neu erstandenen Packung ist mangels Kontrasts der Angaben das Ablesen des Mindesthaltbarkeitsdatums nicht leicht. Da die "C" Tabletten eine mehrjährige Haltbarkeitsdauer aufweisen, ist erschwerend davon auszugehen, dass die Packung nicht kurzfristig geleert, sondern über längere Zeit gelagert oder auch verschiedentlich mitgeführt wird. Gerade im gebrauchten Zustand ist aber die Ablesbarkeit noch schwieriger, weil die Lasche mit Warenlos und Mindesthaltbarkeitsdatum ihrerseits zerknittert. Da sich die bloss gestanzten Zahlen Ton in Ton mit dem Hintergrund befinden, ist der an sich schwache Kontrast dann noch mehr vermindert. Im Übrigen kann keine Rede davon sein, dass alle anderen Parameter (neben der Schriftgrösse) der Verpackung optimal gewählt sind; dagegen spricht schon die Farbgebung der Verpackung. Die Lesbarkeit von Warenlos und Mindesthaltbarkeitsdatum ist demnach ungenügend.

4.3 Wie die Vorinstanz zudem zu Recht festhielt, ist wenigstens das Mindesthaltbarkeitsdatum für Konsumentinnen und Konsumenten von erheblicher Bedeutung. Auch wenn es sich dabei nicht um das Verbrauchsdatum für leicht verderbliche Nahrungsmittel handelt, mit dessen Ablauf das Nahrungsmittel nicht mehr konsumiert werden darf, ist es für Konsumentinnen und Konsumenten doch hilfreich zu wissen, ab welchem Datum mit allfälligen Einbussen etwa an Geschmack oder Konsistenz des Lebensmittels zu rechnen ist, auch wenn daraus in aller Regel noch keine gesundheitliche Gefährdung nach dem Konsum entsteht. Sollte überdies eine Packung des Produkts vor Ablauf des Mindestablaufdatums Anlass zu Beanstandungen geben, ist auch das Warenlos von Bedeutung. Dabei sind die Anforderungen an die Lesbarkeit von Warenlos und Mindesthaltbarkeitsdatum entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin nicht deswegen zu reduzieren, weil diese Angaben für Konsumentinnen und Konsumenten nicht so wichtig sind wie etwa das Verfalldatum bei Lebensmitteln. Insbesondere den gesetzlichen Grundlagen lässt sich eine Unterscheidung bzw. Staffelung der Anforderungen an die Lesbarkeit aufgrund der Wichtigkeit eines Kriteriums für die Nutzer nicht entnehmen. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die auf Verpackungen anzubringenden Angaben mit Bezug auf die Lesbarkeit alle als gleichwertig gelten und entsprechend das Kriterium der leichten Lesbarkeit in gleicher Weise zu erfüllen haben.

4.4 Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, der Gebrauch der Verpackungen des beanstandeten Produkts "C" Tabletten sei ihr so lange zu gestatten, bis die Verpackungsvorräte aufgebraucht seien. Zum mutmasslichen Zeitrahmen macht sie nur vage Angaben. Immerhin liegt darin die Erkenntnis, dass die künftige Verpackung angepasst werden muss. Der Antrag der Beschwerdeführerin ist demnach nur darauf gerichtet, die Vorräte an den bestehenden beanstandeten Verpackungen noch aufbrauchen zu können. Es dürfte aber nicht der Anstrengung mehrerer Jahre bedürfen, Warenlos und Mindesthaltbarkeitsdatum in gut leserlicher, kontrastreicher Schrift auf der Lasche der Verpackung anzubringen, nachdem schon der Hinweis auf die Mindesthaltbarkeit in gut leserlicher Schrift gehalten ist (vorn E. 3.1) und eine Überarbeitung der Verpackung bevorsteht. Die Vorinstanz hatte eine Frist von fünf Monaten ab Rechtskraft der angefochtenen Verfügung zur Anpassung der Kennzeichnung von Warenlos und Mindesthaltbarkeitsdatum gesetzt, was unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit nicht zu beanstanden ist, umso weniger, als sich diese Frist durch das Rechtsmittelverfahren faktisch bereits markant verlängert hat. Sollte zudem der Entscheid des Verwaltungsgerichts unangefochten bleiben, würde die gesetzte Frist gegen das Jahresende 2012 ablaufen, womit auch die von der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren geforderte Übergangsfrist von mindestens drei Jahren etwa gewahrt wäre.

4.5 Soweit die Beschwerdeführerin die noch bestehenden Verpackungen für ihr Produkt weiter verwenden will, ist dies mangels genügender Lesbarkeit wesentlicher Angaben nicht zu gestatten und die Beschwerde entsprechend abzuweisen. Es besteht somit auch kein Anlass, sie von der Kostenauflage im Rekurs- und Einspracheverfahren zu entbinden, wie sie beantragt. Demnach ist die Beschwerde in allen Punkten abzuweisen.

5.  

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dessen Kosten der Beschwerdeführerin zu auferlegen (§ 65 a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihr nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr. 3'120.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…