Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

VB.2012.00184

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 26. Juli 2012

 

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Martin Tanner.  

 

 

 

 

In Sachen

 

 

A,
vertreten durch RA  B, 
 

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

 

Gemeinde X,
vertreten durch den Gemeinderat X,
 

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend fristlose Kündigung,

hat sich ergeben:

I.  

A, geboren 1962, arbeitete seit dem 1. Juli 1993 zunächst im Stundenlohn und seit dem 1. Januar 1994 als fest angestellte Hausdienstangestellte beim Alterswohn- und Pflegeheim Q in der Gemeinde X.

Ab Dezember 2008 kam es dort zu zahlreichen Diebstählen. Um die Diebin oder den Dieb zu überführen, legte die Kantonspolizei Zürich zwischen dem 29. Juni und dem 17. Juli 2009 Portemonnaies aus. Darin befanden sich Geldscheine, die mit einer chemischen Markierungssubstanz präpariert waren. Trotz diesen Diebesfallen gelang es der Polizei nicht, die Täterschaft ausfindig zu machen.

Zwischen dem 6. März 2010 und dem 31. März 2010 kam es im Alterszentrum zu einer zweiten solchen, als "Aktion Täterfallen" bezeichneten Ermittlungsmassnahme. Am Nachmittag des 15. März 2010 wurde festgestellt, dass sich die im Zimmer des Rentnerehepaares D ausgelegten, präparierten Geldscheine nicht mehr im Portemonnaie befanden. In der Folge überprüfte die Polizei die Mitarbeitenden des Alterszentrums. Da Spuren der Markierungssubstanz an den Händen von A festgestellt werden konnten, verhaftete die Polizei A. Diese bestätigte, die Banknoten an sich genommen zu haben, bestritt allerdings, das Geld gestohlen zu haben, und machte geltend, es geliehen zu haben.

Der Präsident der Gemeinde X entliess A aufgrund des Diebstahlsverdachts mit Verfügung vom 17. März 2010 fristlos.

Am 16. April 2010 liess A beim Gemeinderat X Einsprache erheben und um Wiedereinstellung ersuchen. Im Sinn eines Eventualbegehrens liess sie nebst Lohn bis zum Ablauf ihrer ordentlichen Kündigungsfrist eine Pönalentschädigung von sechs Monatslöhnen sowie eine angemessene Abfindung beantragen. Subeventualiter liess sie eine Entschädigung wegen unsachlicher Kündigung von sechs Monatslöhnen nebst einer angemessenen Abfindung verlangen. Mit Beschluss vom 28. Juni 2010 wies der (Gesamt-)Gemeinderat X diese Einsprache ab (Dispositiv-Ziff. 1).

II.  

A liess dagegen am 22. Juli 2010 an den Bezirksrat Z rekurrieren. Antragsgemäss sistierte dieser das Verfahren bis zum Abschluss des gegen A eingeleiteten Strafverfahrens. Am 25. August 2010 stellte die Staatsanwaltschaft die Strafuntersuchung gegen A ein und überwies die Akten an das Statthalteramt Z, welches am 20. April 2011 die Untersuchung ebenfalls einstellte. Mit Beschluss vom 15. Februar 2012 wies der Bezirksrat Z den Rekurs ab (Dispositiv-Ziff. 1).

III.  

Am 23. März 2012 liess A Beschwerde an das Verwaltungsgericht führen und folgende Anträge stellen:

"1.   Die Beschwerdegegnerin sei in Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils zu verpflichten, der Beschwerdeführerin folgendes zu bezahlen:

Lohn bis zum Ablauf der ordentlichen Kündigungsfrist Ende Juni 2010

eine Entschädigung wegen ungerechtfertigter fristloser Kündigung in der Höhe von 5 Monatslöhnen

eine Abfindung in der Höhe von 8 Monatslöhnen.

2.  Der Beschwerdeführerin sei für das vorinstanzliche Verfahren eine Prozessentschädigung auszurichten.

3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl. Mwst. zu Lasten der Beschwerdegegnerin."

 

Der Bezirksrat beantragte am 30. März/5. April 2012 die Abweisung der Beschwerde und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 7./9. Mai 2012 beantragte die Gemeinde X ebenfalls, die Beschwerde sei abzuweisen. Am 31. Mai 2012 liess A eine Vernehmlassung dazu einreichen. Die entsprechende Stellungnahme der Gemeinde X dazu datiert vom 7./8. Juni 2012.

 

Die Kammer erwägt:

 

1.  

Gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Rekursentscheide eines Bezirksrates auf dem vorliegenden Gebiet des Personalrechts können beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 f., 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

Die Beschwerdeführerin beantragt, die Beschwerdegegnerin habe ihr dreieinhalb Monatslöhne Lohnanspruch, fünf Monatslöhne Pönalentschädigung sowie acht Monatslöhne Abfindung zu bezahlen. Davon seien die von der Arbeitslosenkasse geleisteten Zahlungen in der Höhe von Fr. 3'977.- abzuziehen. Bei einem angeblichen Monatslohn von Fr. 4'189.85 brutto resultiert somit ein Streitwert von jedenfalls über Fr. 65'000.-. Aufgrund des Fr. 20'000.- übersteigenden Streitwertes fällt die vorliegende Beschwerde in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

2.  

2.1 Die Beschwerdegegnerin ist eine politische Gemeinde im Sinn von Art. 83 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101). Im Kanton Zürich sind die Gemeinden berechtigt, ein autonomes Personalrecht zu schaffen. Nur, soweit sie keine eigenen Vorschriften erlassen, sind die Bestimmungen des kantonalen Personalgesetzes und seiner Ausführungserlasse sinngemäss anwendbar (§ 72 Abs. 2 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GG, LS 131.1]). Das autonome Personalrecht der Gemeinde kann sich inhaltlich zwischen einem klassischen Beamtenrecht und einer grundsätzlichen Übereinstimmung mit dem Obligationenrecht bewegen (Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, [1. A.,] Zürich 2011, § 72 N. 1). Unabhängig davon untersteht das Dienstverhältnis in jedem Fall dem öffentlichen Recht (§ 72 Abs. 1 GG und Art. 47 Abs. 1 KV). Vorliegend schuf die Beschwerdegegnerin ein eigenes Personalrecht: Die entsprechenden Bestimmungen sind in der Personalverordnung der Gemeinde X (PVO) sowie dem dazugehörigen Personalreglement (Personalreglement) enthalten.

2.2 Gemäss Art. 30 PVO kann das Arbeitsverhältnis aus wichtigen Gründen beidseitig ohne Einhaltung von Fristen jederzeit aufgelöst werden. Als wichtiger Grund gilt dabei jeder Umstand, bei dessen Vorhandensein nach Treu und Glauben die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht zumutbar ist. Tatbestand und Rechtsfolgen der fristlosen Auflösung richten sich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts (OR, SR 220). Aufgrund dieses Verweises auf das Obligationenrecht kann für die Auslegung von Art. 30 PVO die zu Art. 337 und Art. 337 c OR ergangene Rechtsprechung und Literatur beigezogen werden.

Neben der fristlosen Kündigung sieht Art. 20 Abs. 1 PVO sodann die Möglichkeit vor, dass die Anstellungsinstanz Angestellte jederzeit vorsorglich vom Dienst freistellen kann. Eine solche vorsorgliche Massnahme ist nur dann zulässig, wenn unter anderem wegen eines Verbrechens oder Vergehens ein Strafverfahren eingeleitet worden ist. Nach Art. 20 Abs. 2 PVO entscheidet die Exekutive diesfalls über Weiterausrichtung, Kürzung oder Entzug des Lohnes.

2.3 Nur eine besonders schwere Verfehlung rechtfertigt eine fristlose Auflösung des Arbeitsverhältnisses (Wolfgang Portmann, Basler Kommentar, 2007, Art. 337 OR N. 3). Die Zulässigkeit einer fristlosen Kündigung darf nur mit grosser Zurückhaltung angenommen werden; als ausserordentliche Massnahme ist die fristlose Kündigung restriktiv anzuwenden (BGE 130 III 28 E. 4.1). Die geltend gemachten Vorkommnisse müssen einerseits objektiv geeignet sein, die für das Arbeitsverhältnis wesentliche Vertrauensgrundlage zu zerstören oder zumindest so tief greifend zu erschüttern, dass einer Partei die Fortsetzung des Verhältnisses nicht mehr zuzumuten ist. Anderseits müssen sie auch tatsächlich zu einer derartigen Zerstörung oder Erschütterung des gegenseitigen Vertrauens geführt haben (BGE 129 III 380 E. 2.1). Dabei gilt es bei einer Entlassung insbesondere auch zu berücksichtigen, in welcher Vertrauens- und Verantwortungsposition die angestellte Person im Vergleich zu den übrigen Arbeitnehmenden steht (BGE 130 III 28 E. 4.1). Für das Vorliegen eines wichtigen Grundes ist auch von Bedeutung, wie lange das Arbeitsverhältnis bereits gedauert hat. So vermögen Verfehlungen eines langjährigen Arbeitnehmers das durch die längere Dauer gefestigte Vertrauensverhältnis weniger zu erschüttern als solche eines neu Eingetretenen (Adrian Staehelin, Zürcher Kommentar, 1996, Art. 337 OR N. 6 mit Nachweisen). Bei einer fristlosen Kündigung ist der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten. Sie ist insbesondere dann unzulässig, wenn mildere Massnahmen, wie zum Beispiel Verwarnung, vorübergehende Freistellung oder ordentliche Kündigung, zur Verfügung stehen, um die eingetretene Störung des Arbeitsverhältnisses in zumutbarer Weise zu beheben (Staehelin, Art. 337 N. 4). Die Unzumutbarkeit, das Arbeitsverhältnis bis zum nächsten ordentlichen Kündigungstermin fortzuführen, muss sowohl objektiv als auch subjektiv begründet sein. Unzumutbar ist die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses, wenn das Vertrauensverhältnis zwischen den Parteien derart gestört ist, dass die sofortige und fristlose Auflösung des Arbeitsverhältnisses als einziger Ausweg erscheint (BGE 130 III 213 E. 3.1).

3.  

3.1 Die Beschwerdeführerin wirft der Beschwerdegegnerin zunächst vor, eine verbotene Verdachtskündigung vorgenommen zu haben. 

3.2 Am 17. März 2010 löste der Gemeindepräsident der Beschwerdegegnerin das Anstellungsverhältnis mit der Beschwerdeführerin fristlos auf. Zur Begründung der fristlosen Kündigung heisst es in der entsprechenden Verfügung lediglich, im vergangenen Jahr seien im Alterszentrum Q wiederholt Diebstähle verübt worden. Im Rahmen polizeilicher Ermittlungen seien mehrere Mitarbeitende überprüft worden. Dabei sei ein dringender Tatverdacht auf die Beschwerdeführerin gefallen. In der Folge sei diese durch die Polizei näher überprüft und eingehend befragt worden. Anlässlich dieser weitergehenden Abklärungen habe sich der Tatverdacht gegen sie erhärtet. Die Verfügung vom 17. März 2010 führt nicht näher aus, welches Verhalten der Beschwerdeführerin konkret vorgeworfen wird, sondern belässt es bei pauschalen Diebstahlsvorwürfen.

3.3 Am 25. August 2010 erliess die Staatsanwaltschaft eine Einstellungs- und Überweisungsverfügung. Darin hielt sie zusammengefasst Folgendes fest: Bezüglich der im Alterszentrum verübten Schmuck- und Bargelddiebstähle im Deliktsbetrag von ca. Fr. 8'000.- fehlten Hinweise auf eine Täterschaft der Beschwerdeführerin. Entsprechend sei die Untersuchung diesbezüglich einzustellen. Demgegenüber bestehe aufgrund ihrer Kontaminierung mit der chemischen Markierungssubstanz der Verdacht, dass sie aus dem Portemonnaie der Bewohnerin D Fr. 40.- gestohlen habe. Aufgrund des bloss Fr. 40.- betragenden Deliktsbetrages sei von einem geringfügigen Diebstahl und damit von einer Übertretung auszugehen. Zuständigkeitshalber seien die Akten deshalb an das Statthalteramt X zu überweisen. Dieses verfügte am 20. April 2011 ebenfalls die Einstellung des Übertretungsstrafverfahrens gegen die Beschwerdeführerin. Es begründete seine Einstellungsverfügung damit, dass die Beschwerdeführerin zwar zugegeben habe, die beiden Banknoten zu je Fr. 20.- aus dem Portemonnaie genommen zu haben, zugleich aber geltend gemacht habe, D habe ihr das Geld ausdrücklich für einen geplanten Einkauf ausgeliehen. D ihrerseits habe ausgesagt, sie habe der Beschwerdeführerin nie die Erlaubnis erteilt, die Banknoten zu behändigen. D sei am 26. August 2010 im Alter von 89 Jahren verstorben. Zuvor sei sie nie als Zeugin förmlich zur Wahrheit ermahnt worden und es habe auch keine Konfrontationseinvernahme stattgefunden. Da vorliegend dem Zeugenbeweis für eine Verurteilung ausschlaggebende Bedeutung zukäme, dürfe nicht auf ihre belastenden Aussagen abgestellt werden. Aus diesem Grund könne kein Schuldspruch erfolgen.

3.4 Es kann offen bleiben, ob die Beschwerdegegnerin in unzulässiger Weise eine Verdachtskündigung ausgesprochen hat. Denn die Kündigung erweist sich, wie weiter unten zu zeigen sein wird, ohnehin als unverhältnismässig.

4.  

4.1 Die Beschwerdeführerin liess am 16. April 2010 gegen die Verfügung des Gemeindepräsidenten vom 17. März 2010 Einsprache an den (Gesamt-)Gemeinderat erheben. Dieser wies die Einsprache mit Beschluss vom 28. Juni 2010 ab. Dabei führte er zur Begründung der fristlosen Kündigung zusätzliche Gründe an, die in der ursprünglichen Verfügung vom 17. März 2010 noch nicht genannt worden waren. So begründet er die fristlose Kündigung unter anderem auch damit, dass es zuvor bereits einmal zu einem Vorfall gekommen sei, der das Vertrauensverhältnis zwischen den Parteien beeinträchtigt habe. Im Januar 2009 sei eine Bewohnerin des Alterszentrums gestorben. Über die der verstorbenen Bewohnerin gehörenden Gegenstände sei ein Inventar aufgenommen worden. In der Folge hätten drei Angestellte, unter ihnen die Beschwerdeführerin, aus dem Zimmer der Verstorbenen unerlaubterweise Möbelstücke abtransportiert. Da die Beschwerdeführerin bis zu diesem Vorfall während 15 Jahren ihre Arbeit klaglos verrichtet habe, sei ihr nicht wie den anderen beiden Angestellten gekündigt, sondern bloss eine Bewährungsfrist angesetzt worden. Im Folgenden gilt es zu prüfen, ob sich die Beschwerdegegnerin auf diesen zusätzlichen Kündigungsgrund berufen durfte.

4.2 Der Gemeinderatspräsident der Beschwerdegegnerin verfügte am 17. März 2010 die fristlose Entlassung der Beschwerdeführerin. Der Präsident ist ein einzelnes Mitglied des (Gesamt-)Gemeinderats der Beschwerdegegnerin. Ist eine Person durch die Anordnung eines einzelnen Behördenmitgliedes betroffen, kann sie nach der Gemeindeordnung der Gemeinde X deren Überprüfung bei der Gesamtbehörde verlangen. Die Gemeindeordnung verweist damit auf die in § 57 Abs. 3 GG geregelte Einsprache. Bei der Einsprache handelt es sich nicht um ein ordentliches Rechtsmittel. Vielmehr vermittelt die Einsprache der betroffenen Person bloss Anspruch auf den Entscheid der Gesamtbehörde statt des Teilorgans. Im Rahmen einer Einsprache können sämtliche Mängel eines Verwaltungsaktes gerügt werden. Die Gesamtbehörde verfügt dabei in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht über freie und umfassende Kognition. Sie entscheidet anstelle des Teilorgans, wobei ihr Beschluss reformatorischen Charakter hat (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 57 N. 7.2.1).

Die Beschwerdeführerin brauchte vorliegend nicht damit zu rechnen, dass ihr die Einsprachebehörde einen mehr als ein Jahr zurückliegenden Vorfall erneut zum Vorwurf machen würde. Indem sie sich vor Erlass des Einspracheentscheides zu diesem zusätzlichen Kündigungsgrund nicht äussern konnte, wurde sie in ihrem Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt (vgl. VGr, 8. März 2010, PB.2009.00014, E. 4.5 [nicht auf www.vgrzh.ch]). Abgesehen davon hatte die am 23. Januar 2009 angesetzte Bewährungsfrist am 30. Juli 2009 geendet; deshalb durfte insofern keine Kündigung mehr ausgesprochen werden.

5.  

5.1 Wie oben dargelegt, konnte der Beschwerdeführerin keine strafbare Handlung nachgewiesen werden. Gleichwohl schliesst dies das Vorliegen eines sachlichen Kündigungsgrundes nicht von vornherein aus. Denn das Verwaltungsgericht hat das Recht von Amtes wegen anzuwenden (§ 70 in Verbindung mit § 7 Abs. 4 Satz 2 VRG). Aufgrund der Rechtsanwendung von Amtes wegen muss das Verwaltungsgericht losgelöst von der Rechtsauffassung der Beschwerdegegnerin untersuchen, ob für die Entlassung der Beschwerdeführerin ein wichtiger Kündigungsgrund gemäss Art. 30 PVO bestanden hat. Dabei kann jedenfalls auch der Vorfall mit dem Portemonnaie berücksichtigt werden, soweit er objektiv erstellt ist beziehungsweise von der Beschwerdeführerin eingestanden worden war und er sich nicht im Vorwurf strafbaren Handelns erschöpft (VGr, 21. Juli 2010, PB.2010.00012, E. 7.2).

5.2 Die Beschwerdeführerin anerkannte ausdrücklich, am 15. März 2010 die zwei Banknoten à Fr. 20.- aus dem Portemonnaie von D genommen zu haben. Zur Begründung soll sie zunächst vorgebracht haben, D habe ihr das Geld geschenkt. Bei der polizeilichen Befragung und während der Hafteinvernahme durch die Staatsanwaltschaft erklärte die Beschwerdeführerin, sie habe am 15. März 2010 das Altersheimzimmer von D gereinigt und sich mit ihr unter anderem auch übers Einkaufen unterhalten. Sie habe an diesem Tag die Absicht gehabt, in einem nahegelegenen Laden Aktions-Waschmittel einzukaufen. Da sie zu wenig Geld bei sich gehabt habe, habe sie D gefragt, ob sie ihr für den Einkauf 20–30 Franken leihen könne. Diese sei damit einverstanden gewesen und habe ihr geantwortet, dass sich das Portemonnaie im Nachttischchen befinde. Aufgrund ihres Einverständnisses habe sie daraus die zwei Zwanzigernoten genommen. Sie sei dann über Mittag in diesen Laden gegangen, wo das Waschmittel indessen bereits nicht mehr erhältlich gewesen sei. Das nicht benutzte Geld habe sie in eine Plastiktüte gelegt und in ihrem Auto deponiert.

5.3 Die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz werfen der Beschwerdeführerin vor, mit ihrem Verhalten gegen das Verbot der Annahme von Geschenken verstossen zu haben. Selbst wenn man davon ausginge, dass sie die Fr. 40.- nicht nur geliehen, sondern als Geschenk entgegengenommen hätte, würde dies keine fristlose Kündigung rechtfertigen. Dies sollen folgende Überlegungen verdeutlichen: Gemäss Art. 50 Abs. 1 PVO dürfen Angestellte keine Geschenke oder andere Vergünstigungen, die im Zusammenhang mit ihrer dienstlichen Stellung stehen oder stehen könnten, für sich oder andere annehmen oder sich versprechen lassen. Das Verbot der Annahme von Geschenken oder Vergünstigungen gilt allerdings nicht absolut: So sind Höflichkeitsgeschenke von geringem Wert ausdrücklich davon ausgenommen (Art. 50 Abs. 2 PVO). Bestehen Zweifel, ob ein geringfügiges Höflichkeitsgeschenk die Unabhängigkeit Angestellter beeinträchtigen könnte, entscheidet laut kommunalem Personalreglement der Gemeindeschreiber über die Zulässigkeit der Annahme.

Es ist fraglich, ob man die Fr. 40.- noch als Höflichkeitsgeschenk im Sinn von Art. 50 Abs. 2 PVO qualifizieren kann. Andererseits handelt es sich hierbei auch nicht klarerweise um einen Betrag, dessen Entgegennahme eindeutig verboten sein muss. Unter diesen Umständen hätte sich die Beschwerdeführerin vorgängig erkundigen müssen, ob sie das Geld als Geschenk annehmen beziehungsweise ausleihen durfte. Die Beschwerdeführerin hat somit bloss gegen die entsprechende Orientierungspflicht verstossen.

5.4 Vor diesem Hintergrund bildet die Entgegennahme des Geldes – selbst unter Einbezug des früheren Vorfalles mit den Möbeln – keinen wichtigen Grund, der zu einer fristlosen Kündigung berechtigt hätte.

6.  

Es bleibt somit zu prüfen, ob der Beschwerdeführerin aufgrund des Diebstahlsverdachts fristlos gekündigt werden durfte. Wie oben dargelegt, gilt es bei einer fristlosen Kündigung den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten. Fristlose Kündigungen sind insbesondere dann unzulässig, wenn mildere Massnahmen zur Verfügung stehen, um die eingetretene Störung des Arbeitsverhältnisses in zumutbarer Weise zu beheben. Art. 20 Abs. 1 PVO räumt der Beschwerdegegnerin die Möglichkeit ein, eine angestellte Person jederzeit vorsorglich vom Dienst freizustellen, wenn gegen sie wegen eines Verbrechens oder Vergehens ein Strafverfahren eingeleitet wurde. Die Beschwerdegegnerin hätte somit die Beschwerdeführerin ab den ersten staatsanwaltschaftlichen Untersuchungen freistellen und ihr kraft Art. 20 Abs. 2 PVO zudem den Lohn entziehen können. Sie hätte mit einer solchen vorsorglichen Massnahme weitere Diebstähle verhindern und so den auf dem Spiel stehenden Interessen beider Parteien genügend Rechnung tragen können. Indem die Beschwerdegegnerin trotzdem zur ultima ratio der fristlosen Kündigung griff, obwohl ihr ein milderes Mittel zur Verfügung gestanden wäre, verstiess sie gegen das Verhältnismässigkeitsgebot (VGr, 21. Dezember 2005, PB.2005.00034, E. 5.3.3). In diesem Zusammenhang ist auch auf einen jüngeren, zur Publikation vorgesehenen Bundesgerichtsentscheid hinzuweisen: Danach darf der öffentlichrechtliche Arbeitgeber mit einer fristlosen Kündigung bis zum Abschluss des Strafverfahrens zuwarten, wenn sich der strafrechtliche Sachverhalt oder dessen rechtliche Würdigung als für den Ausgang des Administrativverfahrens relevant erweist (BGr, 29. Dezember 2011, 8C_294/2011, E. 6.4.1). Zusammenfassend ist somit festzustellen, dass die fristlose Kündigung zu Unrecht erfolgte (§ 70 in Verbindung mit § 27a Abs. 1 VRG).

7.  

7.1 Art. 30 PVO verweist für Tatbestand und Rechtsfolgen der fristlosen Auflösung des Arbeitsverhältnisses auf die Bestimmungen des Obligationenrechts. Entlässt der Arbeitgeber den Arbeitnehmer fristlos ohne wichtigen Grund, so hat dieser Anspruch auf Ersatz dessen, was er verdient hätte, wenn das Arbeitsverhältnis unter Einhaltung der Kündigungsfrist beendigt worden wäre. Der Arbeitnehmer muss sich daran anrechnen lassen, was er infolge der Beendigung des Arbeitsverhältnisses erspart hat und was er durch anderweitige Arbeit verdient oder zu verdienen absichtlich unterlassen hat (Art. 337c Abs. 1 f. OR). Diese Nachzahlungen haben Lohnersatzcharakter, weshalb dafür die Beitragspflicht betreffend die Sozialversicherungen AHV/IV, ALV, NBU und EO gilt. Die Beschwerdegegnerin hat die Beiträge zu verdoppeln und den entsprechenden Sozialwerken einzubezahlen. Nur so kann der Beschwerdeführerin der ganze Schaden aus der fristlosen Kündigung ersetzt werden (VGr, 8. August 2006, PB.2006.00017, E. 3.3; vgl. Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, Praxiskommentar zu Art. 319–362 OR, 7. A., Zürich etc. 2012, Art. 337c N. 2 und 15). Weiter hat die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin den Arbeitgeberbeitrag der Pensionskasse und allfällige Familien- oder Kinderzulagen für diese Zeit zu bezahlen.

7.2 Da die Beschwerdeführerin im Zeitpunkt der fristlosen Kündigung bereits rund 17 Jahre für die Beschwerdegegnerin gearbeitet hatte, beträgt die Kündigungsfrist nach der kommunalen Personalverordnung drei Monate. Entsprechend ist die Beschwerdeführerin zur Zahlung von Lohnersatz für die Zeitspanne vom 18. März bis Ende Juni 2010 zu verpflichten. Dazu kommt der Pro-rata-Anteil am 13. Monatslohn. Von diesem Betrag sind die von der Arbeitslosenversicherung erbrachten Leistungen von Fr. 3'997.- abzuziehen.

8.  

8.1 Die Beschwerdeführerin verlangt sodann eine Pönalentschädigung von fünf Monatslöhnen. Gemäss Art. 30 PVO in Verbindung mit Art. 337c Abs. 3 OR kann das Gericht den Arbeitgeber zur Leistung einer Entschädigung verpflichten, wenn eine fristlose Entlassung ohne wichtigen Grund erfolgt. Die Höhe der Entschädigung legt das Gericht nach freiem Ermessen unter Würdigung aller Umstände fest, sie darf jedoch den sechsfachen Monatslohn des Arbeitnehmers nicht übersteigen. Bei der Bemessung der Entschädigung ist auf die massgeblichen Umstände des Einzelfalls abzustellen. Dabei sind insbesondere zu berücksichtigen: Die Schwere des Eingriffs in die Persönlichkeit der gekündigten Person, Enge und Dauer der arbeitsvertraglichen Beziehung vor der Kündigung, die Art, wie gekündigt wurde, ein allfälliges Mitverschulden, das Alter im Kündigungszeitpunkt sowie die sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Kündigung (BGr, 2. Juni 2004, 4C.135/2004, E. 3.1.2; Streiff/von Kaenel/Rudolph, Art. 337c N. 8 mit Nachweisen).

8.2 Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind Pönalentschädigungen bei ungerechtfertigten Kündigungen regelmässig geschuldet. Nur in aussergewöhnlich gelagerten Fällen soll von ihrer Zusprechung abgesehen werden (VGr, 9. Februar 2011, PB.2010.00015, E. 9.1 [nicht auf www.vgrzh.ch veröffentlicht]; vgl. auch BGr, 6. Juli 2005, 4C.155/2005, E. 5.2.1). Der Anspruch auf eine Entschädigung für die ungerechtfertigte fristlose Entlassung ist somit dem Grundsatz nach zu bejahen.

8.3 Die Beschwerdeführerin war seit 1993 bei der Beschwerdegegnerin tätig. Es bestand also eine lang dauernde Bindung zwischen den Parteien. Die Beschwerdeführerin hat ein schwerkrankes, minderjähriges Kind. Ihr Ehemann war offenbar gezwungen, aus gesundheitlichen Gründen seine Arbeit aufzugeben. Die Beschwerdeführerin wurde unter diesen Umständen durch die fristlose Kündigung finanziell schwer getroffen. Angesichts ihres Alters von im Zeitpunkt der Kündigung 48 Jahren und ihrer ungenügenden Ausbildung hat sie schlechte Chancen, eine neue Anstellung zu finden. Sie ist immer noch ohne Erwerbseinkommen und mittlerweile ausgesteuert. Die fristlose Entlassung ist damit als erheblicher Eingriff in ihre Persönlichkeit zu qualifizieren. Zu Lasten der Beschwerdeführerin gilt es allerdings zu berücksichtigen, dass sie mit der Annahme des Geldes gegen die oben dargestellte Meldepflicht verstossen hat. Zudem kann gerade in einem Alters- und Pflegeheim nicht toleriert werden, dass das Personal von den Bewohnerinnen und Bewohnern irgendwelche geldwerten Vorteile – und sei es auch nur leihweise – entgegennimmt. Diese dürfen in keiner Weise den Eindruck gewinnen, die Qualität ihrer Betreuung hänge von solchen zusätzlichen Leistungen ab. Aufgrund des Abhängigkeitsverhältnisses fühlten sie sich unter Druck gesetzt, den entsprechenden Wünschen des Personals nachzukommen. Selbst das bloss leihweise Überlassen von Geld erweist sich in dieser Hinsicht als unzulässig: Die vielfach dementen Bewohnerinnen und Bewohner vergässen rasch, wem sie welchen Betrag geliehen hätten.

8.4 Unter den vorliegenden Umständen ist eine Pönalentschädigung von vier Brutto-Monatslöhnen (einschliesslich Anteils am 13. Monatslohn) angemessen. Auf diese Entschädigung sind keine Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (VGr, 8. August 2006, PB.2006.00017, E. 4 mit Hinweisen).

9.  

Gemäss der kommunalen Personalverordnung haben Angestellte ab dem Alter von 35 Jahren Anspruch auf eine Abfindung, wenn das Anstellungsverhältnis nach wenigstens fünf Dienstjahren auf Veranlassung der Beschwerdegegnerin sowie ohne Verschulden der angestellten Person aufgelöst wurde. Die Auflösung des Dienstverhältnisses ist unverschuldet, wenn sie vornehmlich auf Gründe zurückzuführen ist, welche nicht von dem oder der Angestellten zu vertreten sind (vgl. dazu RB 2001 Nr. 114; VGr, 29. August 2001, PB.2001.00011, E. 7d [= ZBl 102/2001, S. 581 ff., 601], auch zum Folgenden). Typische Fälle sind die Aufhebung der Stelle oder der Tatbestand, dass der oder die Angestellte die gewachsenen Anforderungen einer Stelle aufgrund mangelnder Eignung nicht mehr erfüllen kann. Hingegen führt die Entlassung wegen ungenügender Leistungen aus anderen Gründen oder wegen des Verhaltens in aller Regel nicht zu einer Abfindung (Fritz Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter Helbling/Thomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 49 ff., 70). Wie oben dargelegt, trägt die Beschwerdeführerin ein Mitverschulden an ihrer fristlosen Kündigung, indem sie in unzulässiger Weise Geld entgegennahm. Unter diesen Umständen erscheint es nicht gerechtfertigt, ihr zusätzlich zur Pönalentschädigung auch noch eine Abfindung auszurichten.

10.  

Während im Verwaltungsverfahren bei personalrechtlichen Angelegenheiten unabhängig vom Streitwert keine Gebühren erhoben werden, ist das verwaltungsgerichtliche Verfahren nur bis zu einem Streitwert von Fr. 30'000.- kostenfrei (§ 13 Abs. 3 in Verbindung mit § 65a Abs. 3 Satz 1 VRG). Wie eingangs aufgezeigt, beträgt der Streitwert mindestens Fr. 65'000.- und überschreitet damit diesen Schwellenwert. Gemäss § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG trägt die unterliegende Partei die Verfahrenskosten nach Massgabe ihres Unterliegens. Beide Parteien erscheinen im Verwaltungsverfahren als zur Hälfte unterliegend. Entsprechend sind ihnen die Gerichtskosten hälftig aufzuerlegen. Angesichts des nicht überwiegenden Obsiegens der Beschwerdeführerin kann ihr keine Parteientschädigung zugesprochen werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17 N. 32). Dies gilt auch für das Rekursverfahren.

11.  

Der Streitwert beträgt nach Auffassung des Verwaltungsgerichts mehr als Fr. 15'000.-, weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig ist (Art. 85 Abs. 1 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).

 

Demgemäss erkennt die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In teilweiser Aufhebung der Dispositiv-Ziffern 1 in den Beschlüssen des beschwerdegegnerischen Gemeinderats vom 28. Juni 2010 sowie des Bezirksrats Z vom 15. Februar 2012 wird die Beschwerdegegnerin im Sinn der Erwägungen verpflichtet, der Beschwerdeführerin Lohn vom 18. März bis Ende Juni 2010 sowie vier Brutto-Monatslöhne je zuzüglich des Pro-rata-Anteils am 13. Monatslohn zu bezahlen.

       Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'500.-;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.-      Zustellkosten,
Fr. 4'680.-      Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert  Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.    Mitteilung an …